Скачать .pdf
Оглавление
1. Характерные особенности прошедшей избирательной кампании
2. Предварительные итоги наблюдения в дни голосования 8–10 сентября
В единый день голосования 10 сентября 2023 года в России прошли 4295 избирательных кампаний, в том числе довыборы депутатов Госдумы по четырем округам, прямые выборы глав 21 региона, выборы депутатов 16 региональных парламентов, 12 городских советов региональных столиц, а также выборы на территориях «зоны СВО» и многочисленные местные выборы.
Представители движения «Голос» проводили наблюдение на всех этапах избирательной кампании.
По итогам долгосрочного наблюдения были выпущены пять аналитических докладов: о правовых особенностях нынешних выборов, итогах выдвижения и регистрации кандидатов в главы регионов, итогах выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты крупнейших представительных органов, о предвыборной агитации и административной мобилизации избирателей. В дни голосования 8 — 10 сентября публиковались экспресс-обзоры, велась «Хроника голосования». Детальную информацию, которая легла в основу заявления, можно найти в перечисленных выше материалах.
«Голос» получал информацию от наблюдателей, членов избирательных комиссий, представителей СМИ, избирателей, кандидатов, партий и партнерских наблюдательских организаций по разным каналам, включая, горячую линию 8 800 500-54-62, «Карту нарушений», интернет.
За время выборов на горячую линию объединенного колл-центра поступило 214 звонков (общее время консультаций составило 12 часов и 24 минуты). На «Карту нарушений» за время кампании к 9:30 11 сентября по московскому времени поступило 1075 сообщений, в т. ч. 543 — в дни голосования.
«Голос» в своей оценке выборов руководствуется положениями действующей российской Конституции и признаваемыми Россией международными избирательными стандартами, которые устанавливают, что свободные выборы являются высшим выражением воли народа, проводятся в условиях конкурентной кампании, с равными возможностями для кандидатов, при свободном участии в них избирателей, а процедуры голосования и подсчета голосов позволяют с достоверностью определить реальную волю избирателей. Обязательными условиями для свободного формирования воли избирателей при этом также признаются свобода выражения мнения, свобода ассоциаций и свобода собраний.
Предварительно оценивая прошедшие выборы, движение «Голос» вынуждено констатировать, что ситуация с возможностью реализации избирательных прав граждан значительно ухудшилась даже относительно того низкого уровня, который был на выборах пять лет назад, когда избирались предыдущие составы органов государственной власти и местного самоуправления. Выборы 2023 года оказались еще менее свободными и честными.
Для кампании этого года характерны: централизованная пропаганда, устанавливающая в качестве правильной единственную государственно одобряемую идеологию; цензура; силовое подавление проявлений инакомыслия; откровенное и порой даже демонстративное применение административного ресурса в интересах партии «Единая Россия» и выдвинутых от нее кандидатов; прямое принуждение административно зависимых категорий избирателей не просто к участию в голосовании, а к голосованию за строго определенных кандидатов. Все это сопровождается повсеместным и безнаказанным нарушением избирательного законодательства, принципов равных и свободных выборов, и избирательных прав граждан. Отдельно отметим значимую потерю самостоятельности системы избирательных комиссий.
Фактически кампания проходила в ситуации, когда перестали действовать основополагающие статьи Конституции России: статья 13, устанавливающая в качестве основы конституционного строя идеологическое многообразие; статьи 2 и 18, устанавливающие, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность государственной власти и местного самоуправления; статья 25, гарантирующая свободу мысли и слова, а также запрещающая цензуру; статья 30, гарантирующая свободу общественных объединений; статья 31, гарантирующая свободу собраний.
Лица, обладающие властными полномочиями в России, стараются увеличить и без того огромную дистанцию, отделяющую формальных носителей суверенитета — российских граждан — от реальных рычагов управления страной и населенными пунктами, в которых они проживают.
1. Характерные особенности прошедшей избирательной кампании
Для прошедшей избирательной кампании были характерны следующие особенности.
1.1. Манипуляции законодательством накануне выборов
Стабильность избирательного законодательства — одно из важнейших условий для проведения свободных и демократических выборов. Это необходимо для того, чтобы силы, находящиеся у власти, не могли манипулировать правилами их проведения в своих интересах.
К сожалению, «Голос» каждый год вынужден указывать на существенные изменения правил проведения выборов непосредственно перед стартом избирательной кампании. В большинстве регионов, где были приняты наиболее серьезные поправки к законодательству, власти в последние годы испытывали существенные проблемы во внутренней политике. В шести из 16 регионов, где выборы региональных депутатов проходили в 2018 году и проходят в 2023, существенно изменилась избирательная система: была увеличена доля мажоритарных мандатов и сокращена доля мандатов, распределяемых между списками партий, практически в последний момент изменилась нарезка округов.
Все эти изменения ведут к созданию дополнительных преимуществ для партии-лидера и существенному искажению представительства граждан.
1.2. Систематические попытки затруднить наблюдение на выборах
Общепризнанные международные стандарты свободных и демократических выборов предполагают, что для обеспечения гласности наблюдателям во время голосования должны быть предоставлены максимально широкие возможности для участия в наблюдении. Конституционный суд России, в частности, указал, что право граждан на участие в управлении государством не исчерпывается обеспечением лишь самого по себе свободного участия в голосовании. Интересы граждан и государства не являются тождественными и могут вступать в противоречие. В то же время, граждане являются ассоциированными участниками народного суверенитета, а потому необходимо признать за ними право на контроль (Постановление КС от 22.04.2013 № 8-П). Таким образом, Конституционный суд России указывает на неотъемлемость права граждан осуществлять контроль за соблюдением процедур волеизъявления. Такое представительство призвано гарантировать легитимность принятых при голосовании решений в глазах как их сторонников, так и противников.
Однако в реальности российское государство в течение последнего года существенно отдалилось от этой позиции. В последние месяцы был нанесен существенный удар по возможности граждан контролировать честность выборов: был упразднен статус членов территориальных и участковых комиссий с правом совещательного голоса (наиболее удобный и востребованный для организации контроля на участках), доверенные лица теперь не могут присутствовать на участках в дни голосования, произошло вмешательство в деятельность редакций СМИ: их ограничили в свободе выбора корреспондентов, которые будут освещать подсчет голосов. ЦИК России вместе с российскими законодателями продолжили расширять использование непрозрачных форм голосования и вводили новые: самым масштабным в мировой истории стало использование онлайн-голосования, в честности которого граждане не могут убедиться; в 81 регионе были созданы экстерриториальные участки, комиссии в которых созданы без участия представителей политических партий и в которые крайне сложно назначить наблюдателей. Институт независимого наблюдения уже много лет пытаются подменить подконтрольными региональным властям и избиркомам наблюдателями общественных палат.
Логичным продолжением этой тенденции по сокрытию процесса голосования и подсчета голосов от глаз граждан России стало силовое давление на общественных наблюдателей, организованное государством.
17 августа 2023 года Главным следственным управлением Следственного комитета РФ по городу Москве было возбуждено уголовное дело по части 3 статьи 284.1 УК РФ (Организация деятельности иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации ее деятельности) в отношении сопредседателя движения «Голос» Григория Мельконьянца и иных неустановленных лиц. В тот же день в 6 часов утра по московскому времени по дюжине адресов в разных регионах были проведены обыски у нынешних и бывших участников движения «Голос». В ходе обысков у людей были изъяты техника, наличные деньги, банковские карты, загранпаспорта и другие документы. Григорий Мельконьянц был арестован и дни голосования провел в СИЗО.
Готовность российского государства объявить нежелательными в своей стране российских наблюдателей на выборах очень откровенна, а мотивы ее не скрываются: председатель Комиссии ГД по расследованию фактов вмешательства иностранных государств во внутренние дела России Василий Пискарев прямо заявил, что причиной преследования являются доклады и экспертиза «Голоса», то есть мнение российских граждан о внутренних российских делах. Свобода мысли и слова — защищаемая Конституцией России ценность, поэтому те, кто на словах борются с вмешательством в суверенитет, на деле лишают этого самого суверенитета его носителей — граждан России.
Мы убеждены, что реальная цель этой атаки на «Голос» — помешать общественному наблюдению накануне старта кампании по выборам президента России и на региональных и местных выборах 10 сентября.
1.3. Отсутствие условий для ведения свободной публичной политической дискуссии
Для выявления свободной воли избирателей необходимо соблюдение основных прав и свобод граждан. При этом по всей территории страны de facto продолжают действовать жесткие ограничения на свободу собраний, свободу выражения мнения и свободу создания политических объединений, сопоставимые с теми, которые вводятся при военном положении. Иными словами, российские власти, разрешив проводить выборы при военном положении, лишь фактически зафиксировали сложившийся status quo и официально признали готовность игнорировать собственные конституционные стандарты в обеспечении свободного волеизъявления.
Каналы свободной коммуникации кандидатов с избирателями в значительной степени разрушены.
СМИ находятся под жесточайшим цензурным давлением — количество блокировок и уголовных дел против журналистов растет, многие редакции были вынуждены прекратить работу, уехать из страны и полностью свернуть свои региональные корреспондентские сети.
Предусмотренное статьей 31 Конституции России право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, которое, как указывает Конституционный суд России — одна из форм мирного конструктивного общественного диалога и значимое проявление социально-политической свободы личности. Оно входит в систему демократических институтов, способствующих выявлению и формированию воли и интересов граждан Российской Федерации (Постановления КС от 13.05.2014 № 14-П, от 18.06.2019 № 24-П). Однако в период избирательной кампании это право ограничивается под абсурдным предлогом продолжающейся борьбы с эпидемией COVID-19. Эти ограничения часто касаются даже таких форм публичных акций, как одиночные пикеты и автопробеги, которые и в прежние времена не могли нести эпидемиологической угрозы.
Социальные сети, которые могли бы частично восполнить дефицит пространства для открытого обсуждения гражданами проблем страны, также находятся под давлением: часть из них заблокирована на территории России, а еще часть находится в прямом управлении сына замглавы Администрации президента России, ответственного за проведение внутренней политики.
Проведение традиционной агитации тоже было затруднено: тиражи агитматериалов изымались; избиратели, которые были вовлечены в агитацию, подвергались давлению со стороны правоохранительных органов; коммерческие компании неожиданно расторгали уже оплаченные контракты на размещение агитации.
В целом, выборы этого года во многих регионах не выполняют одну из своих главных задач — обеспечить публичное обсуждение проблем, создать условия для общественной дискуссии и осмысленного принятия гражданами решения по управлению той территорией, на которой они живут.
1.4. Усиление государственного прессинга, в том числе силового, на кандидатов, наблюдателей и избирателей
Давление, а тем более насилие, несовместимы со свободой волеизъявления. Однако одной из главных тенденций этого года стало усиление давления на всех участников выборов: партии, кандидатов, наблюдателей и простых избирателей. Особенно тревожно то, что это давление стало зачастую «силовым», связанным с насилием, причем государственным. Практически в каждой крупной оппозиционной политической партии сейчас можно обнаружить кандидатов, на которых прямо во время избирательной кампании было заведено уголовное или административное (например «экстремистское») дело, либо они были подвергнуты обыскам и допросам.
Вероятно, именно понимание вероятности таких проблем стало одной из основных причин резко снизившегося желания политиков выдвигать свои кандидатуры на нынешних выборах. Из тех же, кто выдвинулся, часть вела свои кампании предельно формально, с минимумом ресурсов.
Одним из базовых прав избирателей является право агитировать за тех или иных кандидатов или партии. Однако и в этом случае граждане столкнулись с противодействием силовых органов или угрозами и воздействием со стороны неизвестных лиц, в том числе и носящим откровенно уголовный характер.
1.5. Сращивание государственного и партийного аппарата правящей партии
Российское законодательство требует от государственных и муниципальных органов, бюджетных учреждений и их должностных лиц соблюдения партийной и идеологической нейтральности при осуществлении своих должностных обязанностей. В реальности в период нынешней предвыборной кампании информационные сайты государственных, муниципальных, бюджетных учреждений, созданные ими группы в социальных сетях активно включились в агитационные кампании представителей власти. В так называемые «штабы общественной поддержки» поддерживаемых властью кандидатов массово входят высокопоставленные чиновники, руководители ведомств и т. п. При этом в нынешней избирательной кампании руководители бюджетных учреждений, в сравнении с предыдущими годами, практически перестали опасаться открыто агитировать за действующих глав, депутатов, единороссов.
В агитационную деятельность оказались вовлечены даже избирательные комиссии. Нередко их информационные мероприятия отделяет от агитации и от намерения проконтролировать волеизъявление избирателей весьма зыбкая грань, а иногда эта грань откровенно растворяется.
1.6. Потеря независимости системой избирательных комиссий и вмешательство федерального центра в региональные и местные кампании
Деятельность избирательных комиссий, организующих выборы, должна быть свободна от вмешательства внешних сил. Однако в этом году наблюдались грубейшие нарушения этого принципа: Центральная избирательная комиссия, игнорируя принципы федерализма и полномочия организующей выборы региональной комиссии, самостоятельно принимала решения о регистрации кандидатов и списков партий на выборах регионального уровня, а также непосредственно угрожала возражавшим в этих случаях членам регионального избиркома Хакасии. Причем поводом для такого вмешательства стало плохо скрываемое желание неформальных организаторов выборов зарегистрировать кандидатов-спойлеров для искажения реальной конкуренции.
Все чаще проявляются свидетельства того, что система избирательных комиссий не контролирует многое из того, что происходит в пределах ее полномочий, этими процессами управляют другие люди. Например, система ДЭГ фактически неподконтрольна ни соответствующим территориальным комиссиям, ни вышестоящим Мосгоризбиркому и Центризбиркому. В одном случае ее реально контролирует московская мэрия, в другом — Ростелеком. Более того, члены ЦИК России не всегда знают, опубликованы ли списки кандидатов на выборах в конкретных территориях на официальном портале системы избирательных комиссий и будут ли они там опубликованы.
1.7. Создание зоны «особых» выборов и распространение чрезвычайных практик по территории страны
Появление законодательной возможности проведения выборов на территориях с объявленным режимом «военного положения» привело к появлению чрезвычайных практик их проведения. При организации выборов в зоне СВО были применены некоторые беспрецедентные нормы: не были заранее известны ни только имена избирателей (списки избирателей), но даже их примерная численность; не были известны фактические границы территории, на которой будут проводиться выборы, а также фактические границы территорий, на которых в будущем будут реализовывать полномочия избранные органы; экстерриториальные избирательные комиссии формировались без участия представителей политических партий и фактически без возможности направить в них наблюдателей; бюллетени выдавались по документам, которые не предусмотрены избирательным законодательствам.
Особенно беспокоит, что из-за открытия экстерриториальных участков за пределами «зоны СВО» (в 81 регионе), а также из-за открытия экстерриториальных участков в самой зоне военного конфликта (для голосования жителей регионов России на своих выборах) эти практики стали распространяться по всей стране.
2. Предварительные итоги наблюдения в дни голосования 8–10 сентября
В этом разделе кратко представлены обобщающие выводы независимого наблюдения многочисленных представителей «Голоса» в дни голосования 8–10 сентября 2023 года. Основными проблемами единого дня голосования 2023 года стало существенно возросшее давление на избирателей, применение насилия и возвращение практик давления на общественных контролеров в дни голосования, масштабные сбои в работе систем ДЭГ, признаки массовых фальсификаций и демонстративное пренебрежение некоторыми членами избирательных комиссий законами и правами кандидатов, наблюдателей и избирателей.
2.1. Принуждение избирателей к голосованию
Давление на избирателей в целях их принуждения к голосованию возрастает на протяжении всех последних лет, и нынешние выборы не стали исключением. Основой для роста давления стало сочетание многодневного голосования и онлайн-голосования, которое в этом году достигло беспрецедентного в мировой истории масштаба.
ДЭГ в ситуации давления на избирателей практически не оставляет людям выбора: если при голосовании бумажным бюллетенем в кабинке они могут быть уверены в сохранении тайны их волеизъявления, то в ситуации с онлайн-голосованием, код которого не прошел реального общественного аудита, у них возникают обоснованные опасения, что лица, принуждавшие их к голосованию, получат доступ не только к информации о самом факте голосования, но и о сделанном ими выборе.
Распространение времени голосования на рабочий день, пятницу, также дает дополнительные возможности для принуждения, поскольку руководители организаций и учреждений могут в рабочее время осуществлять контроль над своими сотрудниками гораздо эффективнее, чем в воскресенье.
Как следствие, «Голос» уже не первый год фиксирует аномально высокие показатели явки в первой половине дня в пятницу. Одновременно на «Карту нарушений», горячую линию и в СМИ поступали сообщения о принуждении к голосованию из разных частей страны: из Якутии, Красноярского, Приморского и Хабаровского краев, Владимирской, Воронежской, Ивановской, Липецкой, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Орловской, Рязанской, Самарской, Свердловской областей, а также Москвы. Они приходили как из бюджетных учреждений и органов власти и местного самоуправления, так и из коммерческих компаний. Некоторые технологии принуждения носили явно централизованный, а не региональный характер.
2.2. Масштабные сбои в работе систем дистанционного электронного голосования (ДЭГ)
«Голос» уже неоднократно указывал, что системы онлайн-голосования на нынешнем уровне развития технологий не позволяют обеспечить одновременное соблюдение двух основополагающих принципов проведения голосования: его тайну и проверяемость правильности подсчета голосов. Кроме того, в обеих российских системах ДЭГ наблюдателям, кандидатам и избирателям невозможно удостовериться, что голосуют реальные избиратели. В связи с этим их использование в принципе не допустимо.
Но к этим фундаментальным аргументам каждый раз добавляются и конкретные технические проблемы, которые создателям систем не удается решить. Причем, в этом году с ними столкнулись обе существующие российские системы ДЭГ: федеральная и московская.
Федеральная система ДЭГ столкнулась с масштабными проблемами минимум в двух регионах. В Ненецком автономном округе часть избирателей получила лишь один «электронный» бюллетень вместо двух. Для устранения проблем голосование было прервано на два часа. В Новосибирской области КПРФ заявила, что не всем избирателям удается с первого раза проголосовать за их кандидата, а глава облизбиркома Ольга Благо подтвердила эту проблему, указав на то, что организующая выборы комиссия не может повлиять на эту ситуацию, поскольку не контролирует работу системы.
В московской системе ДЭГ проблемы традиционно оказались заметнее. В течение первой половины дня в пятницу происходили массовые сбои в работе электронного списка избирателей (ЭСИ), которые вызвали перерывы и задержки в выдаче бюллетеней. Отчасти из-за это избиратели испытывали затруднения при голосовании через терминалы электронного голосования (ТЭГ). В результате в первую половину пятницы на многих участках Москвы образовались очереди, избирателям приходилось ожидать выдачи бюллетеней, внесения в списки, из-за чего часть избирателей не смогла реализовать свое избирательное право. Некоторые возвращались для голосования в субботу, но и тогда сталкивались с проблемами. Те, кто в пятницу не смог проголосовать через ТЭГ, столкнулись с проблемами вновь — им была заблокирована возможность получения бюллетеня, хотя разблокировка должна была произойти через час после того, как им не удалось его получить в пятницу.
Отмечена распространенная проблема, когда в УИКах избирателям отказывали в голосовании с помощью бумажных бюллетеней. Зафиксированы случаи угроз и даже вызова полиции из-за конфликтов по этом поводу.
ЭСИ оказался недоработанным инструментом. Помимо вышеописанных, при подведении итогов возникла новая проблема. У многих УИК из-за ошибок в алгоритмах работы со статусами избирателя перестали сходиться контрольные соотношения: не сходилось количество фактически выданных бюллетеней (которое УИКи знают) и количество проголосовавших избирателей, которое формирует им электронный список. С первого дня голосования в системе возникали непонятно откуда взявшиеся «испорченные бюллетени» и соответственно повторно выданные бюллетени (избиратель якобы запутался при заполнении и попросил заменить ему бланк). Это, вероятно, оказалось проявлением какой-то более серьезной ошибки, вылезшей при формировании итоговых значений в протоколе об итогах голосования. Участковые комиссии не контролируют составление списка избирателей и сторонние изменения в нем, а вносимые ими изменения ограничены алгоритмом, который не позволял самостоятельно решить проблему. Поскольку подсчет по списку избирателей проводится не комиссией, а автоматически, проявившаяся проблема вынуждала УИК заниматься откровенной «подгонкой» чисел в протоколах, то есть фальсификацией.
Отдельно еще раз нужно указать на ненормальность ситуации, когда организующие выборы комиссии (и вообще система избиркомов) не контролируют системы онлайн голосования. Это критически нарушает принцип независимости в их деятельности.
2.3. Нарушение прав членов комиссий, наблюдателей, кандидатов и представителей СМИ; нарушение принципа гласности в деятельности комиссий
Еще по итогам прошлогодних выборов «Голос» указывал на возвращение практики давления, в том числе силового, на членов комиссий, кандидатов, наблюдателей, доверенных лиц и представителей СМИ, борьбу с которой ЦИК России декларировала с 2016 года. В последние три года взаимодействие с наблюдателями вернулось на конфронтационный уровень, который наблюдался ранее.
Все отмеченные год назад проблемы — массовые попытки ограничить перемещение, фото- и видеосъемку, ознакомление с документами; удаление с избирательных участков без решения суда; оказание психологического и силового давления, в том числе со стороны неизвестных лиц — только усугубились в этом году. Существенно увеличилось количество сообщений о незаконном и необоснованном применении силы, в том числе со стороны сотрудников правоохранительных органов, действовавших по указанию председателей комиссий. Игнорирование законных требований избирателей, наблюдателей, кандидатов, представителей СМИ и других членов комиссий стало во многих случаях демонстративным. Многие члены избиркомов чувствуют свою безнаказанность.
Отдельного упоминания заслуживает недопуск назначенных партиями наблюдателей в помещение ТИК ДЭГ, отвечавшей за голосование более чем миллиона избирателей. Формальным поводом к недопуску стали некие «черные списки» ФСО, что еще раз ставит вопрос о независимости избирательных комиссий.
Принцип гласности деятельности избирательных комиссий, который предполагает, что одной из задач избиркомов является всестороннее и оперативное информирование граждан о происходящем в ходе избирательной кампании, многократно нарушался. Так, на территориях в «зоне СВО», где проводились выборы, далеко не сразу были опубликованы списки кандидатов, а численность избирателей не была установлена вплоть до окончания голосования. Номера экстерриториальных избирательных участков тоже не всегда указаны в соответствующих решениях избиркомов. Видеотрансляции стали практически недоступны для граждан, а в Липецкой области ее отключили и для КПРФ — сразу после того, как в партии обнаружили факт фальсификации. Официальные данные об итогах голосования на портале системы избиркомов публиковались со значительной задержкой (позже, чем они появлялись в СМИ), а их копирование было искусственным образом сделано невозможным из-за применения обфускации.
2.4. Несоблюдение процедур голосования, хранения избирательной документации и подсчета голосов, признаки фальсификаций
Для оценки масштаба фальсификаций на выборах 10 сентября 2023 года потребуется некоторое время. В течение этих дней голосования сообщения о возможных фальсификациях, нарушении правил хранения бюллетеней по ночам и иных несоблюдениях процедур поступали в «Голос» и СМИ из большого числа регионов: Башкортостана, Калмыкии, Хакасии, Алтайского, Краснодарского, Красноярского и Хабаровского краев, Амурской, Архангельской, Белгородской, Владимирской, Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Иркутской, Ленинградской, Липецкой, Московской областей, Новгородской, Орловской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Смоленской, Ульяновской и Ярославской, Москвы. Непосредственно о фальсификациях сообщали как минимум из 13 регионов.
Как указал Конституционный суд России в Определении от 25.06.2019 № 1575-О, законодатель должен проявлять необходимую заботу о том, «чтобы вводимые им избирательные процедуры были честными и прозрачными, предотвращали возможность фальсификации итогов избирательного процесса, способствовали объективному и достоверному отражению действительных результатов электорального волеизъявления граждан». Конституционный суд также указал, что только последовательное исполнение установленных законом требований по сути не оставляет места для неточного (ошибочного) подсчета голосов избирателей и неправильного (некорректного) их отражения в протоколе об итогах голосования.
