Регионы
НовостиМненияАналитикаСервисыОбучениеО движенииСтать наблюдателемПоддержатьEn
Коллаж: Ксения Тельманова

Скачать .pdf

Оглавление


Введение

Ключевые выводы

  1. Изменения федерального избирательного законодательства
  2. Изменения регионального избирательного законодательства, регулирующего выборы глав регионов
  3. Изменения регионального избирательного законодательства, регулирующего выборы региональных парламентов
  4. Изменения регионального избирательного законодательства, регулирующего муниципальные выборы

Введение

Стабильность законодательства — это один из общепризнанных международных стандартов свободных демократических выборов. Она предполагает, что значимые изменения правил проведения выборов не должны внедряться ранее, чем по крайней мере за год до старта избирательной кампании, а в идеале этот срок должен быть еще больше. Ведь в ином случае всегда возникает подозрение, что правилами в своих интересах манипулирует та политическая сила, которая в данный момент находится у власти.

Однако в России стало уже традицией ежегодное изменение существенных положений избирательного законодательства. Факт, что ни одни значимые выборы уже несколько десятилетий не проводились по тем же правилам, что и предыдущие, стал единственной стабильной характеристикой избирательной системы.

Настоящий доклад посвящен изменениям избирательного законодательства, произошедшим в период с июня 2022 года по май 2023 как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.



Ключевые выводы

  1. Накануне старта избирательных кампаний единого дня голосования 10 сентября 2023 года был принят целый ряд существенных изменений законодательства. Наиболее значимые изменения направлены на снижение стандартов проведения выборов и отказ государства от обеспечения гарантий свободного волеизъявления граждан. Они предусматривают сокращение возможностей участия граждан в поддержке кандидатов и контроле за честностью голосования и подведения итогов, открытую дискриминацию граждан, чья публичная позиция не нравится властям, и усиление роли административного ресурса.
  2. Существенный удар в течение прошедшего года был нанесен по возможности граждан контролировать честность выборов: был упразднен статус членов территориальных и участковых комиссий с правом совещательного голоса (наиболее удобный и востребованный для организации контроля на участках), доверенные лица теперь не могут присутствовать на участках в дни голосования, произошло вмешательство в деятельность редакций СМИ: их ограничили в свободе выбора корреспондентов, которые будут освещать подсчет голосов.
  3. Наиболее серьезные изменения законодательства на региональном и местном уровнях произошли в Калмыкии, Приморском крае, Владимирской, Ивановской, Новгородской, Ростовской, Свердловской, Смоленской и Ярославской областях. В большинстве из этих регионов власти в последнее время испытывали существенные проблемы во внутренней политике.
  4. На выборах глав регионов произошло сокращение возможностей для участия в выборах губернаторов граждан, не связанных напрямую с политическими партиями: из четырех регионов, где в 2018 году было возможно самовыдвижение, оно осталось лишь в двух. Параметры муниципального фильтра в большинстве регионов остались прежними — но в двух, где прошла муниципальная реформа, они естественным образом были облегчены, а еще в одном сознательно ужесточены, причем непосредственно перед стартом кампании.
  5. В шести из 16 регионов, где выборы региональных депутатов проходили в 2018 году и проходят в 2023, существенно изменилась избирательная система: была увеличена доля мажоритарных мандатов и сокращена доля мандатов, распределяемых между списками партий, практически в последний момент изменилась нарезка округов. В двух регионах (Ивановская и Ульяновская области) были упразднены центральные части списков. Эти изменения ведут к созданию дополнительных преимуществ для партии-лидера и усилению влияния на результаты выборов административного ресурса. Фактически избирательная кампания во многих регионах превращается в соревнование административных ресурсов руководителей территорий.
  6. Отдельно нужно упомянуть Калмыкию, в которой законодатели при внесении изменений в избирательную систему в течение весны — сознательно или нет — допустили как минимум две грубейшие ошибки. Это уже привело к тому, что некоторые кандидаты вплоть до первого дня избирательной кампании не знали границы своего округа. И пока мало предсказуемые последствия могут ждать участников выборов по итогам голосования.
  7. Изменения коснулись и муниципальных выборов, хоть и в меньшей степени. В двух региональных столицах (Новгород и Екатеринбург) из 12, где в этом году пройдут выборы депутатов представительных органов, существенно выросла доля мажоритарной части в ущерб пропорциональной. Еще в двух городах (Белгороде и Тюмени) такие же поправки были приняты перед прошлым электоральным циклом — в 2018 году. В Новгороде также была упразднена центральная часть списков. Эти изменения были явно обусловлены исключительно политическими интересами властей, желающих укрепить свои позиции в проблемных городах с помощью искажения представительства.
  8. По всей территории страны de facto продолжают действовать жесткие ограничения на свободу собраний, свободу выражения мнения и свободу создания политических объединений, сопоставимые с теми, которые вводятся при военном положении. Иными словами, российские власти, разрешив проводить выборы при военном положении, фактически зафиксировали сложившийся status quo и официально признали готовность игнорировать собственные конституционные стандарты в обеспечении свободного волеизъявления.
  9. Все это является свидетельством крайней неуверенности кураторов российских выборов в том, что они могут получить желаемые ими результаты даже с тем колоссальным арсеналом инструментов по контролю за волеизъявлением избирателей, который власти последовательно наращивали последние два десятилетия. Для того, чтобы чувствовать себя комфортно, они вынуждены все больше и больше ограничивать реальное участие жителей России в принятии политических решений даже на уровне вопросов местного и регионального значения. В результате значительные группы избирателей чувствуют себя отделенными от публичной политики. Все это ведет к разочарованию людей в легальной политике, последствия чего мы видели в Ростове-на-Дону во время июньского мятежа.



1. Изменения федерального избирательного законодательства

За период с июня 2022 года по май 2023 года было принято шесть федеральных законов, внесших изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Четыре закона (федеральные законы от 28 июня 2022 года № 220-ФЗ, от 28 декабря 2022 года № 569-ФЗ, от 3 апреля 2023 года № 109-ФЗ и от 28 апреля 2023 года № 153-ФЗ) внесли лишь небольшие технические или терминологические изменения, и мы их комментировать не будем, но еще два изменили существенные положения.

Федеральный закон от 5 декабря 2022 года № 498-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» стал следствием изменения законодательства об иностранных агентах. Большинство его положений связано с терминологическими заменами: вместо разных категорий юридических и физических лиц, включенных в различные реестры, введен единый термин «иностранный агент».

Тем не менее, есть в этом законе существенная новелла: лицам, включенным в реестр иностранных агентов, запрещено быть членами избирательных комиссий как с правом решающего, так и совещательного голоса. Во-первых, это дополнительное ограничение прав таких лиц (напомним, что в свое время Конституционный суд России мотивировал конституционность закона об иностранных агентах тем, что он якобы не ущемляет права тех, кто внесен в реестр). Во-вторых, это и дополнительное снижение возможностей для общественного контроля за проведением выборов. При этом, Конституционный суд России также указывал, что право граждан на участие в управлении государством не исчерпывается обеспечением лишь самого по себе свободного участия в голосовании, но включает в себя и право на контроль — это фактически часть активного избирательного права.

Федеральный закон от 29 мая 2023 года № 184-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внес довольно много существенных изменений в избирательное законодательство. По традиции такие изменения внесены перед самым началом кампаний единого дня голосования 2023 года. Эти изменения можно разделить на пять групп.

Первая группа изменений касается выборов на территориях, где введено военное положение. Так, предусмотрена возможность проведения выборов, референдума в условиях военного положения по решению ЦИК России на основании предложения главы региона. Предусмотрены и некоторые другие особенности проведения таких выборов.

Раньше правовой режим военного положения признавался несовместимым с проведением выборов или референдумов. Причины такого запрета очевидны. Свободное волеизъявление невозможно без соблюдения прав человека и, в частности, свободы выражения своего мнения и свободы прессы, свободы передвижения внутри страны, а также свободы собраний и ассоциации граждан в политических целях. Это неоднократно подтверждал Конституционный суд России. Все эти права и свободы могут быть ограничены при объявлении военного положения: закон гласит, что в этом случае может вводиться военная цензура, запрещаться деятельность политических партий, ограничиваться свобода передвижения и проведение массовых мероприятий, включая митинги.

Впрочем, жесткие ограничения на свободу собраний, свободу выражения мнения и свободу создания политических объединений, сопоставимые с теми, которые вводятся при военном положении, фактически действуют многие годы по всей территории страны. Иными словами, российские власти фактически зафиксировали сложившийся status quo и официально признали готовность игнорировать собственные конституционные стандарты.

Вторая группа изменений касается затруднений для общественного контроля за проведением выборов. Так, исключена возможность присутствия на избирательных участках представителей СМИ, заключивших со СМИ возмездный гражданско-правовой договор — теперь представителями СМИ считаются только работающие в них по трудовым договорам. Также предусмотрено прекращение полномочий доверенных лиц одновременно с прекращением агитационного периода: это означает, что доверенные лица теряют право присутствия на избирательных участках. Кроме того, предусмотрено установление в помещении для голосования мест для наблюдателей и представителей СМИ, что приведет к ограничению их возможности реально видеть происходящее на участках. Иными словами, речь идет о том, чтобы еще больше затруднить наблюдение за выборами со стороны кандидатов и независимых общественников.

Третье изменение затрудняет агитационную кампанию оппозиционных партий и кандидатов. Так, запрещено проведение предвыборной агитации с использованием информационных ресурсов, доступ к которым ограничен федеральным органом исполнительной власти. Фактически эта новелла означает признание бессилия власти закрыть доступ к нежелательным для нее ресурсам — иначе не было бы смысла в запрете.

Четвертое изменение устанавливает минимальный размер добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, который не может составлять более 3% от величины прожиточного минимума на душу населения в целом по Российской Федерации — в 2023 году это чуть более 400 рублей. Ограничение максимального размера понятно и оправдано, но здесь речь идет об ограничении минимального размера. Тем самым затрудняется самый демократичный способ фандрайзинга — сбор небольших пожертвований в 100–200 рублей со стороны обычных сторонников партии или кандидата.

Пятая группа изменений касается правил организации выборов и усиливает влияние административного ресурса. Так, предусмотрена возможность на региональных выборах образовывать избирательные участки за пределами территории соответствующего субъекта РФ. Это повышает возможность проголосовать некоторых категорий граждан, но контроль за таким голосованием будет затруднен, так как при формировании таких комиссий не предусмотрено участие представителей политических партий, а направить наблюдателей в другие регионы будет практически невозможно. Также предусмотрена возможность возлагать на избирательную комиссию субъекта РФ полномочия по организации выборов в органы местного самоуправления на территории административного центра данного субъекта РФ — то есть усиливается влияние региональной власти на выборы в столице региона. Предусмотрена возможность выделения из бюджета субъекта РФ и местного бюджета средств на оказание содействия в подготовке и проведении выборов (включая выплаты членам избирательных комиссий) — иными словами, зависимость членов избирательных комиссий от исполнительной власти получает еще и узаконенную финансовую составляющую. Кроме того, появилась возможность составления списков избирателей в электронном виде, и эта мера (выглядящая как движение в ногу со временем) тоже усложняет контроль за проведением голосования.

На этом фоне наименее существенная новелла — полное исключение возможности голосования по открепительным удостоверениям. Такое голосование с 2017 года уже практически исчезло, теперь оно исключено совсем.

Таким образом, наиболее значимые изменения избирательного законодательства направлены на:

  • снижение стандартов проведения выборов;
  • фактический отказ государства от своих обязательств по гарантированию условий для свободного волеизъявления граждан;
  • сокращение возможностей участия граждан в поддержке кандидатов и контроле за честностью голосования и подведения итогов;
  • открытую дискриминацию граждан, чья публичная позиция не нравится властям;
  • усиление роли административного ресурса.



2. Изменения регионального избирательного законодательства, регулирующего выборы глав регионов

Выборы глав проводятся в 21 регионе. В 20 из них предыдущие выборы проходили пять лет назад, в 2018 году. В Смоленской области предыдущие выборы прошли в 2020 году.

В большинстве регионов основные параметры закона о выборах глав (параметры муниципального фильтра и возможность самовыдвижения) не изменились с предыдущих выборов (см. Таблицу 1). Главные исключения:

1) Приморский край. Здесь в апреле 2023 года была исключена возможность самовыдвижения, которую в спешке вводили специально для нынешнего главы региона Олега Кожемяко менее чем за пять лет до того — перед повторными выборами 2018 года. В январе 2023 года были также изменены параметры муниципального фильтра: хотя доля подписей всех муниципальных глав и депутатов осталась той же — 7%, но существенно выросла (с 5 до 8%) необходимая доля подписей депутатов верхнего уровня местного самоуправления — это более значимый показатель, поскольку подписи верхнего уровня собирать намного сложнее.

2) Кемеровская область. Здесь параметры муниципального фильтра остались неизменными, но в марте 2023 года была исключена возможность самовыдвижения.

Таблица 1. Основные правовые параметры выборов глав регионов в единый день голосования 10 сентября 2023 года


Регион

Возможность самовыдвижения

Количество подписей избирателей,
 необходимое для регистрации 

Число подписей, муниципальных глав и депутатов (всего)

Число подписей, муниципальных глав и депутатов верхнего уровня 

Республика Саха (Якутия)

нет

нет

5%

5%

Республика Хакасия

нет

нет

10%

10%

Алтайский край

нет

нет

7%

10%

Красноярский край

нет

нет

5%

5%

Приморский край

нет

нет

7%

8%

Амурская  область

нет

нет

7%

7%

Воронежская область

нет

нет

5%

5%

Ивановская область

нет

нет

5%

8%

Кемеровская область — 
Кузбасс

нет

нет

8%

8%

Магаданская область

нет

нет

10%

Московская область

нет

нет

7%

Нижегородская область

нет

нет

7%

Новосибирская область

нет

нет

5%

5%

Омская область

да

0,5%

5%

5%

Орловская область

нет

нет

8%

8%

Псковская область

нет

нет

7%

10%

Самарская область

нет

нет

5%

5%

Смоленская область

нет

нет

7%

7%

Тюменская область

нет

нет

5%

5%

Город Москва

да

0,5%

6%

Чукотский автономный округ

нет

нет

9%

9%


Таким образом, возможность самовыдвижения из регионов проведения выборов в 2023 году осталась только в Омской области и в Москве.

Еще в двух регионах (Московской и Нижегородской областях), где за прошедшие пять лет был полностью ликвидирован поселенческий уровень, муниципальный фильтр сократился на один слой.

В Московской области ранее требовалось собрать подписи в количестве 7% от числа всех муниципальных депутатов и 7% от числа муниципальных депутатов верхнего уровня. Теперь закон требует собрать 7% от числа всех муниципальных депутатов. Пять лет назад нужно было собрать всего не менее 196 подписей, в том числе не менее 98 подписей депутатов верхнего уровня, теперь — только не менее 90 подписей.

В Нижегородской области ранее требовалось собрать подписи в количестве 7% от числа всех муниципальных депутатов и 10% от числа муниципальных депутатов верхнего уровня. Здесь осталось требование собрать 7% от числа всех муниципальных депутатов. Поскольку остались только депутаты верхнего уровня, фактически произошло снижение требований. Пять лет назад нужно было собрать всего не менее 262 подписей, в том числе не менее 115 подписей депутатов верхнего уровня, теперь — только не менее 73 подписей.

Таким образом, произошло сокращение возможностей для участия в выборах губернаторов граждан, не связанных напрямую с политическими партиями: из четырех регионов, где в 2018 году было возможно самовыдвижение, оно осталось лишь в двух. Параметры муниципального фильтра в большинстве регионов остались прежними, но в двух, где прошла муниципальная реформа, они естественным образом были облегчены, а еще в одном сознательно ужесточены, причем непосредственно перед стартом кампании.



3. Изменения регионального избирательного законодательства, регулирующего выборы региональных парламентов

В 2018 году выборы законодательных органов прошли в 16 регионах. Во всех этих регионах пройдут выборы и в 2023 году. Из них в 10 регионах сохранилось то же число депутатов и то же соотношение списочной и мажоритарной частей. В остальных шести регионах эти параметры изменились. Данные об изменениях представлены в таблице 2.

Таблица 2. Изменения в соотношении списочной и мажоритарной частей на выборах депутатов региональных парламентов 10 сентября 2023 года


Регион

Число мандатов: общее = списочная + мажоритарная части

2018 год

2023 год

Республика Калмыкия

27 = 27 + 0

27 = 10 + 17

Владимирская область

38 = 19 + 19

40 = 15 + 25

Ивановская область

26 = 13 + 13

30 = 10 + 20

Ростовская область

60 = 30 + 30

60 = 20 + 40

Смоленская область

48 = 24 + 24

48 = 16 + 32

Ярославская область

50 = 25 + 25

46 = 12 + 34


Мы видим, что продолжается тенденция, впервые проявившаяся в 2019 году. До той кампании в большинстве регионов поддерживалось равное или примерно равное соотношение между списочной и мажоритарной частями. Напомним, что в 2003–2013 годах федеральный закон требовал, чтобы списочная часть составляла не менее половины мандатов. В 2013 году «законом Клишаса» это требование было снижено до не менее 25%. Однако и в 2014–2018 годах паритет списочной и мажоритарной частей сохранялся.

С 2019 года во многих регионах началось сокращение списочной части за счет мажоритарной. При этом в 2022 году из федерального закона было удалено требование об обязательном использовании на региональных выборах партийных списков. Но в 2023 году, как и в 2022-м, этой возможностью ни один регион не воспользовался. Во всех 16 обсуждаемых регионах используется смешанная система, но в шести списочная часть сокращена — в трех до одной трети, в Калмыкии и Владимирской области до 37–38%, а в Ярославской области до 26%. При этом пять регионов перешли к этой схеме от равного соотношения, а Калмыкия — от полностью пропорциональной системы (в остальных десяти регионах соотношение списочной и мажоритарной части равное или почти равное).

Сокращение списочной части и увеличение мажоритарной ведет к двум следствиям. Во-первых, существенно искажается представительство интересов граждан. Например, в Калмыкии или Ивановской области, где по спискам распределяется всего по 10 мандатов, партия, набравшая 10% голосов избирателей, не получит более 1–2 мандатов из 27–30, если у нее нет сильных одномандатников. В выигрыше оказывается наиболее сильная партия, которая, скорее всего, выиграет все или почти все одномандатные округа и получит непропорционально большое представительство. Во-вторых, увеличение числа одномандатных округов вело к их радикальной перенарезке, которая тоже зачастую проводилась в последний момент. А, например, в Калмыкии, где нарезку округов приняли 31 марта, в ней допустили очевидную ошибку и исправляли ее уже в день назначения выборов, изменив границы округов. Следствием таких действий становится преимущество «административных» кандидатов, которые, в отличие от оппозиции, заранее знают будущие границы округов и соответственно могут начать работать с избирателями раньше.

Стоит также отметить, что во Владимирской и Ивановской областях общее число депутатов немного увеличивается, в Калмыкии, Ростовской и Смоленской областях остается неизменным, а в Ярославской области немного сокращается.

Изменение соотношения списочных и мажоритарных мандатов неизбежно влечет изменение правил разбиения списка на территориальные группы.

В Калмыкии ранее списки не разбивались на территориальные группы. И это очень характерно. Главный аргумент в пользу разбиения списков — необходимость обеспечить территориальное представительство. Однако при смешанной системе такое представительство обеспечивает мажоритарная часть. А при полностью пропорциональной системе с единым округом единственный способ обеспечить территориальное представительство — разбиение списка на территориальные группы. Однако у нас все наоборот: при использовании полностью пропорциональной системы чаще всего разбиения не требуется (как в Калмыкии в предыдущие циклы), а при смешанной оно вводится.

При этом в Калмыкии избран один из самых жестких и неадекватных вариантов: по партийным спискам распределяется всего 10 мандатов. Но при этом список нужно разбивать на как минимум 12 территориальных групп, а как максимум — на 17. Территории, соответствующие группам, жестко привязаны к одномандатным округам. Иными словами, если партия разобьет список менее чем на 17 групп, какие-то территории не будут охвачены кандидатами, входящими в группы.

Центральная (общерегиональная) часть списка должна включать не менее одного и не более трех кандидатов. Каждая территориальная группа должна включать не менее двух и не более пяти кандидатов. Нетрудно подсчитать, что минимальное число кандидатов в списке получается 25 — то есть в 2,5 раза больше, чем число мандатов, распределяемых по спискам.

Легко прогнозировать, что у партии-лидера большая часть территориальных групп не получит мандатов. У остальных партий, скорее всего, мандаты достанутся только кандидатам из центральной части. Таким образом, никакого территориального представительства такое разбиение списка на группы не может обеспечить. Смысл его совсем в другом — усилить влияние на результаты выборов административного ресурса. Фактически избирательная кампания при такой системе превращается в соревнование административных ресурсов руководителей территорий.

Еще более жесткая схема предусмотрена в Ивановской области. Здесь списки не содержат центральной части (в прежнем законе она была). Группы также привязаны к одномандатным округам, поэтому максимальное число — 20, а минимальное, установленное законом, — 15. Каждая группа должна включать не менее трех и не более пяти кандидатов. Таким образом, минимальное число кандидатов в списке получается 45, что в 4,5 раза больше числа мандатов, распределяемых по спискам.

От центральной части списка весной отказались и в Ульяновской области — там тоже теперь есть только территориальные группы. При этом правила разбиения остались мягкие: группа может соответствовать одному одномандатному округу или двум граничащим между собой округам; число групп может быть от 9 до 18. Но сохранилось и чрезмерное требование включать в группу не менее двух кандидатов.

Отсутствие центральной части ведет к тому, что партия не может опираться при агитации за список на всей территории региона на одного, двух или трех наиболее известных политиков, а те, в свою очередь, не могут быть уверены, что получат мандаты.

Во Владимирской области сохранились прежние нормы о том, что территориальные группы должны соответствовать одномандатным округам, их нельзя объединять, и число групп должно быть не менее половины от числа округов. Однако раньше числа мажоритарных и списочных мандатов были равны, а теперь списочных мандатов 15, а мажоритарных 25. В каждой территориальной группе должно быть не менее двух кандидатов, и в центральной части не менее одного. Таким образом, групп должно быть не менее 13, и кандидатов в списке не менее 27 — на 15 распределяемых мандатов.

В Смоленской области теперь 32 одномандатных округа, а по спискам распределяется 16 мандатов. Здесь область разбивается на 16 территорий, которые определяет областная избирательная комиссия, то есть каждая территория включает два округа. Список может состоять из меньшего числа групп (не менее восьми), но группы должны жестко соответствовать территориям, объединять их нельзя. Отдельно указано, что в списке должно быть не менее 16 кандидатов.

Похожие нормы приняты в Ростовской области. Здесь также число мандатов, распределяемых по единому округу, вдвое меньше числа одномандатных округов, и территории, соответствующие территориальным группам, на которые разбивается список, включают два округа. Однако здесь число групп в списке не должно быть меньше трех четвертей от числа мандатов, распределяемых по единому округу (то есть не менее 15), а в каждой группе должно быть не менее двух кандидатов, и в центральной части от одного до трех кандидатов. Таким образом, в списке должно быть не менее 31 кандидата при 20 распределяемых мандатах.

Более мягкие правила в Ярославской области. Здесь, правда, в списках нет центральной части. Однако группы могут включать два, три или четыре граничащих между собой одномандатных округа. Всего округов 34, а групп может быть от 11 до 17. В каждую группу включается не менее одного кандидата, то есть всего в списке должно быть не менее 11 кандидатов при 12 мандатах, распределяемых по единому округу.

Также в некоторых регионах изменилась методика распределения мандатов между списками.

В Калмыкии в связи с переходом на смешанную систему был принят новый закон о выборах (в марте 2023 года, то есть, вопреки рекомендации Венецианской комиссии, закон, предусматривающий переход на другую систему, был принят менее чем за год до выборов). И в нем почему-то была иначе изложена методика распределения мандатов. То ли закон писали неграмотные авторы, то ли они специально решили запутать правоприменителя.

В прежнем законе в первом пункте статьи 43 было записано: «Каждому списку кандидатов, допущенному к распределению мандатов, передается по одному депутатскому мандату. Оставшиеся депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов в порядке, определенном частью 2 настоящей статьи». А в части два речь шла о делении числа голосов, полученных списком, на ряд делителей начиная с 2. Такую методику мы называем тюменской, она в большинстве случаев неотличима от метода д’Ондта. И в целом предусмотренная прежним законом методика была понятной и непротиворечивой.

В новом законе в соответствующей статье (65) сразу пишется о делении на ряд делителей начиная с 2. А оговорка содержится в части 6 статьи 64, и звучит она не вполне определенно: «Каждому республиканскому списку кандидатов, допущенному в соответствии с частями 3 — 5 настоящей статьи к распределению депутатских мандатов, должно быть распределено не менее одного депутатского мандата. Оставшиеся депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов, допущенными к распределению мандатов, в соответствии с методикой, изложенной в статье 65 настоящего закона». Если бы, как в прежнем законе, было написано: «каждому списку … передается по одному депутатскому мандату», было бы четко и понятно. Но формулировка «должно быть распределено» допускает разные толкования. Можно было бы толковать это именно так, что сначала всем спискам, допущенным к распределению мандатов, передается один мандат, а оставшиеся распределяются по методике из статьи 65 (тут надо представлять, что при четырех прошедших в Хурал списках, по методике будет распределяться всего шесть мандатов, а при пяти — всего пять). Однако в статье 65 нет никакого намека, что на ее основании распределяются не все мандаты. Например, в части 3 говорится: «Частное, порядковый номер которого равен числу депутатских мандатов, распределяемых по республиканскому избирательному округу, является избирательной квотой, а число равных ей или превышающих ее частных, которое имеет каждый республиканский список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, есть число депутатских мандатов, получаемых соответствующим республиканским списком кандидатов». Таким образом, часть 6 статьи 64 явно противоречит части 3 статьи 65. И хотя часть 3 статьи 64 соответствует федеральному закону и потому должна иметь приоритет, можно предвидеть, что коллизией норм закона попытаются воспользоваться, чтобы распределить мандаты в пользу «Единой России».

В Ивановской области ранее закон предусматривал распределение мандатов по методу делителей Империали, чаще других подвергающемуся критике, поскольку может существенно искажать представительство. Теперь в законе записан тюменский метод. По-видимому, законодатели осознали, что при распределении всего 10 мандатов метод Империали чаще всего не дает партии-лидеру ожидаемых преимуществ.

Во Владимирской, Смоленской и Ярославской областях сохранена тюменская методика.

В Ростовской области сохранен метод делителей Империали. На случай, если остались списки кандидатов, допущенные к участию в распределении депутатских мандатов, но не получившие депутатских мандатов, предусмотрена коррекция: «соответственно на один уменьшается число депутатских мандатов, полученных первым и последующими по числу голосов избирателей списками кандидатов, получившими более одного депутатского мандата, а освободившиеся мандаты передаются по одному спискам кандидатов, допущенным к участию в распределении депутатских мандатов, но не получившим депутатских мандатов. Если два или более списка кандидатов получили равное число депутатских мандатов, то в первую очередь уменьшается число депутатских мандатов, полученных списком кандидатов, за который было подано меньшее число голосов избирателей».

Таким образом, в шести из 16 регионов, где выборы региональных депутатов проходили в 2018 году и проходят в 2023, существенно изменилась избирательная система: была увеличена доля мажоритарных мандатов и сокращена доля мандатов, распределяемых между списками партий, практически в последний момент изменилась нарезка округов. В двух регионах были упразднены центральные части списков. Эти изменения ведут к созданию дополнительных преимуществ для партии-лидера и усилению влияния на результаты выборов административного ресурса. Фактически избирательная кампания во многих регионах превратится в соревнование административных ресурсов руководителей территорий.

Отдельно нужно упомянуть Калмыкию, в которой законодатели при внесении изменений в избирательную систему в течение весны сознательно или нет допустили как минимум две грубейшие ошибки. Это уже привело к тому, что некоторые кандидаты вплоть до первого дня избирательной кампании не знали, кого они будут агитировать. И пока мало предсказуемые последствия могут ждать участников выборов по итогам голосования.



4. Изменения регионального избирательного законодательства, регулирующего муниципальные выборы

Среди региональных центров субъектов Российской Федерации, где выборы представительных органов пройдут в этом году, в 11 городах предыдущие выборы состоялись в 2018 году, а в Магасе — в 2019. В большинстве случаев сохранилась прежняя схема избрания депутатов (см. Таблицу 3).

Таблица 3. Соотношении списочной и мажоритарной частей на выборах депутатов представительных органов административных центров регионов


Город

Общее число депутатов = избираемых 
по пропорциональной + мажоритарной системам

Абакан

29 = 15 + 14

Архангельск

30 = 15 + 15

Белгород

39 = 12 + 27

Волгоград

36 = 18 + 18

Екатеринбург

35 = 10 + 25

Красноярск

36 = 18 + 18

Магас

15 = 15 + 0

Майкоп

30 = 21 + 9

Новгород

30 = 10 + 20

Рязань

40 = 20 + 20

Тюмень

36 = 10 + 26

Якутск

30 = 15 + 15





Изменения произошли лишь в трех столицах регионов. При этом в Майкопе изменение минимальное: остались те же 30 депутатов, но число списочных мандатов на единицу увеличилось (с 20 до 21), а число мажоритарных на единицу уменьшилось (с 10 до 9).

В двух региональных центрах, напротив, увеличилась (и существенно) мажоритарная часть за счет списочной. В Великом Новгороде пять лет назад соотношение было равным (15:15). Тогда выборы выиграла КПРФ, депутатами были избраны представители пяти партий, в том числе «Яблока». Теперь по спискам будет избрано 10 депутатов, а по одномандатным округам — 20. Общемуниципальная часть списка исключена, а для формирования территориальных групп в муниципалитетах с численностью свыше 100 тысяч человек (такой в Новгородской области всего один — город Новгород) предусмотрены два варианта формирования: число территориальных групп, на которые делится партийный список, совпадает с одномандатными округами; либо избирательная комиссия за 20 дней до назначения выборов будет определять перечень территорий для формирования территориальных групп.

Точно такую же схему региональные власти реализовали в преддверии выборов в Новгородскую областную Думу в 2021 году. Тогда тоже была ликвидирована общерегиональная часть партийных списков и увеличено число одномандатников. В результате «Единая Россия» получила только 29,5% голосов, но за счет одномандатников — 72% мест в областном парламенте. Занявшая вторая место КПРФ с 19,8% голосов избирателей получила только два из 32 мест.

Аналогичное изменение произошло в Екатеринбурге: вместо равного соотношения (18:18) стало 10 по спискам и 25 по одномандатным округам (городская Дума сокращается на один мандат). Соответствующие поправки в городской устав были внесены на заседании гордумы 11 апреля. Предложение поддержали 27 депутатов, против высказались 4, один воздержался. Инициатором реформы стала мэрия, которой изменения должны позволить провести максимальное число лояльных депутатов на сентябрьских выборах. Интрига с принятием решения сохранялась до последнего момента, потому что часть депутатов, в итоге поддержавших предложение, до последнего колебались, а для принятия решения было необходимо 24 голоса.

Преимущество мажоритарной части над пропорциональной есть также в Белгороде и Тюмени, где такие избирательные системы действуют с предыдущих выборов 2018 года. Полностью пропорциональная система сохраняется в Магасе, где зарегистрировано всего около трех тысяч избирателей.

Таким образом, изменение избирательных систем коснулось и муниципальных выборов, хоть и в меньшей степени, чем представительные органы регионального уровня. Однако и здесь изменения были явно обусловлены исключительно политическими интересами властей, желающих укрепить свои позиции в проблемных городах с помощью искажения представительства.

Отдельно следует упомянуть отмену прямых выборов мэра Томска, которые должны были пройти в 2023 году. Предыдущие выборы прошли как раз в 2018 году и на них победил Иван Кляйн, однако уже в ноябре 2020 года на него было возбуждено уголовное дело и он был временно отстранен от должности. Окончательно он был лишен полномочий после того как 29 июля 2022 года в силу вступил обвинительный приговор суда. Осенью городская дума Томска должна была назначить новые выборы, которые прошли бы в начале 2023 года, но за несколько дней до того, областные депутаты изменили порядок избрания мэра Томска с прямого, на назначение депутатами. Однако в результате мэр города до сих не определен — назначенный на весну 2023 года конкурс на должность мэра не состоялся. Новый пройдет только в сентябре. Депутаты городской Думы теперь требует возврата прямых выборов главы города.


Авторы доклада:

  • Любарев А. Е., канд. юрид. наук, независимый исследователь;
  • Андрейчук С. В., канд. ист. наук, сопредседатель движения «Голос».
Другие записи по теме «Законотворчество»
НовостьЗаконотворчество5 месяцев назад
Колосс на глиняных ногах: как менялось законодательство о выборах президента
Эксперты «Голоса» изучили ключевые изменения с 2018 по 2023 годы и подготовили доклад
МнениеЗаконотворчество6 месяцев назад
В целом ситуация с обеспечением права граждан на участие в референдуме еще хуже, чем с обеспечением их избирательных прав
Аркадий Любарев
МнениеЗаконотворчество6 месяцев назад
Истоки фальсификаций — в тех ритуальных мероприятиях, которые в советское время назывались выборами
Аркадий Любарев