Поправки и «патриоты во власти»

Есть большой блок поправок, анонсированный еще в Послании президента 15 января. Речь об ограничениях для лиц, претендующих на высокие должности: глав регионов, руководителей федеральных государственных органов, членов правительства, депутатов Госдумы, сенаторов, Уполномоченного по правам человека, судей и прокуроров.

Они не должны иметь гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Им также запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ.

Еще более строгие ограничения предусмотрены для тех, кто претендует на пост президента РФ. Точнее, в отношении хранения денег за пределами страны требования те же. Но вот гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства, он не может иметь не только в момент избрания, но и не должен был иметь ранее.

Кроме того, в действующей редакции Конституции было требование постоянного проживания в России не менее 10 лет, в предложенной редакции этот срок увеличивается до 25 лет.

Сразу следует отметить, что требования по гражданству, виду на жительство и вкладам уже давно действуют, введенные федеральными законами. Сейчас они просто поднимаются до конституционного уровня, вероятно, чтобы их было труднее отменить. Но требования к президенту не иметь никогда ранее иностранного гражданства и вида жительство в другой стране, как и повышение ценза оседлости до 25 лет — это нечто новое.

В буклете ЦИК «Поправки к Конституции. Почему это важно» эти поправки обосновываются следующим текстом:

«Государственная служба — это прежде всего служение российскому народу. Российские чиновники не могут работать на интересы иностранных государств, не могут преследовать никаких других целей, кроме целей, направленных на решение задач развития России и повышения благосостояния ее жителей». И над этим заголовок: «Во власти — только патриоты».

Звучит красиво. Только вот есть большие сомнения, что патриотизм можно оценивать исключительно по наличию или отсутствию вкладов в зарубежных банках и наличию или отсутствию вида на жительство в другом государстве. Можно ли считать, что не были патриотами Николай Гоголь и Иван Тургенев, проведшие много лет за границей? Список таких людей можно составить внушительный.

С другой стороны, достаточно ли отсутствия вида на жительство в другой стране или счета в зарубежном банке, чтобы быть уверенным, что чиновник заботится исключительно о развитии России и повышении благосостояния ее жителей (а не о повышении благосостояния одной вполне конкретной семьи)?

Кстати, сразу же возникает вопрос. Почему тогда нет запрета иметь недвижимость за рубежом? Почему нет запрета на обучение детей за рубежом? Не потому ли, что про слишком многих чиновников такие факты известны? Не потому ли, что скрыть зарубежную недвижимость труднее, чем зарубежные счета?

Вообще логика авторов и пропагандистов поправок весьма простая и примитивная. Чем дальше человек от заграницы, тем более он патриотичен. Помнится, в советских анкетах присутствовали вопросы: был ли за границей, есть ли родственники за границей, переписываешься ли с заграницей? Положительные ответы сразу делали человека подозрительным. Еще бы: он знал, как там живут люди, ему труднее было вешать на уши лапшу о том, что СССР — самая передовая страна в мире.

При этом пропагандисты делают вид, будто не понимают: человек может жить за границей и работать в интересах своей страны. И речь не только о разведчиках, к которым в свое время относился ныне действующий Президент.

Ладно, это были рассуждения на уровне здравого смысла. А теперь попробуем взглянуть на поправки с правовой точки зрения.

Насчет иностранного гражданство — ладно. Тут есть основания для ограничений. Все-таки гражданство предполагает определенные обязательства перед соответствующим государством. И часть 2 статьи 62 Конституции РФ допускает возможность умаления федеральным законом прав и свобод гражданина РФ, имеющего иностранное гражданство.

Другое дело — насколько это оправдано с точки зрения защиты суверенитета страны. Можно ли считать, что обязательства, скажем, депутата Госдумы перед иностранным государством будут перевешивать для него обязательства перед Россией и российскими избирателями? И что этот депутат окажется в большей зависимости от иностранного государства, чем другой депутат, который ни гражданства, ни вида на жительство не имеет, но у которого сын живет за границей?

Но, повторяю, ограничения в связи с наличием иностранного гражданства имеют юридическое обоснование.

А вот как быть с видом на жительство? На этот счет есть Постановление Конституционного суда от 22 июня 2010 года № 14-П. Оно формально касалось только членства гражданина РФ, имеющего вид на жительство в иностранном государстве, в ТИК. Но логика рассуждений Суда касается любых должностей. Вот что писал тогда Конституционный суд:

«Наличие у гражданина Российской Федерации вида на жительство на территории иностранного государства само по себе не приводит к возникновению между ним и соответствующим иностранным государством постоянной и распространяющейся на все сферы сопряжения индивида и государства политико-правовой взаимосвязи, равноценной по своему содержанию и значению гражданству Российской Федерации, являющемуся в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ „О гражданстве Российской Федерации“ устойчивой правовой связью лица с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Соответственно, предоставление гражданину Российской Федерации вида на жительство на территории иностранного государства — в отличие от получения им иностранного гражданства — не может свидетельствовать об объективном снижении для такого гражданина ценности его политико-юридической связи с Российской Федерацией, а равно создавать при осуществлении им права на участие в управлении делами государства предпосылки для отступления от конституционного принципа государственного суверенитета, которые ставили бы под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации».

Короче говоря, ограничения из-за наличия иностранного гражданства юридически оправданы, а из-за вида на жительство — нет.

Есть у меня и другие юридические аргументы. Так, полагаю, что ограничение прав граждан по основанию наличия вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, противоречит части 2 статьи 19 Конституции РФ, гарантирующей равенство прав граждан независимо в том числе от места жительства.

Важно и другое. Предложенная формулировка содержит существенную неопределенность, которая может приводить к нарушению принципа равенства прав граждан. Известно, что вид на жительство может даваться на определенный срок или постоянно. В связи с этим непонятно, относятся ли слова о праве на постоянное жительство только к иному документу или также к виду на жительство. Документы, дающие право на проживание на территории разных государств, весьма разнообразны, и не всегда легко определить, подпадают ли они под действие обсуждаемой формулировки.

Государственные органы РФ не располагают действенными механизмами, позволяющими проверить, имеет ли гражданин, претендующий на обсуждаемые должности или занимающий их, вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории всех существующих государств. Данное обстоятельство может приводить к нарушению принципа равенства прав граждан.

Это в особенности относится к поправке, в которой говорится, что президентом РФ не может быть гражданин РФ, не только не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства, но и не имевший их ранее. Возможности провести полноценную проверку этих обстоятельств у государственных органов РФ нет и быть не может.

Отдельно хотел бы отметить ситуацию с депутатами Государственной думы. Они должны представлять интересы всех граждан России. В том числе и тех граждан, которые постоянно проживают за рубежом. А их не менее двух миллионов, по более реалистичным оценкам — более трех миллионов. В соответствии со средней нормой представительства им «положено» иметь 8–12 депутатов. Но запрет избирать в Думу тех, кто постоянно проживает за границей, означает, что в Думе, скорее всего, не будет тех, кто может реально представлять интересы российских граждан, проживающих за рубежом.

Что касается запрета на вклады в зарубежных банках, то, во-первых, считаю, что это не вопрос для Конституции. Во-вторых, запрет в отношении избираемых лиц был бы адекватен, если бы он касался только уже избранных депутатов и глав, которые были бы после избрания обязаны закрыть имеющиеся счета. Но в действующем законодательстве запрет действует уже на стадии регистрации, что существенно ограничивает конкуренцию. К тому же проверка проводится явно избирательно (и иначе при таком количестве кандидатов быть не может), что подтвердил случай с Павлом Грудининым.

Конституционный суд РФ в своем заключении по поправкам от 16.03.2020 (в разделе 6.1) основное внимание уделил вопросу об ограничениях, связанных с иностранным гражданством, которые, как отмечалось выше, нетрудно обосновать. А в отношении вида на жительство сказано лишь следующее:

«Сказанное не противоречит выводу Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированному в Постановлении от 22 июня 2010 года № 14-П, о том, что положения Федерального закона, лишающие гражданина Российской Федерации, получившего вид на жительство на территории иностранного государства, возможности быть членом территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса, не соответствуют Конституции, ее статьям 19 (часть 2), 32 (часть 1) и 55 (часть 3), — данный вывод был адресован федеральному законодателю, касался пределов его конституционных полномочий и не может рассматриваться как связывающий конституционного законодателя».

Для меня это утверждение совершенно не убедительно. Как видно из вышеприведенного текста, в 2010 году Конституционный суд признал дискриминацию по признаку наличия вида на жительство не соответствующей трем статьям главы 2 Конституции. Теперь он проверял соответствие конституционных поправок той же главе 2. И, не дав никакого обоснования (в отличие от ситуации с гражданством), заявил о соответствии.

Но меня больше всего потряс фрагмент из заключения Конституционного суда по поводу запрета для президента иметь ранее вид на жительство в иностранном государстве:

«Однако наличие у гражданина в прошлом вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, могло быть связано с исполнением им обязанностей перед Российской Федерацией или Союзом ССР. Применительно к таким случаям, исходя из целевого назначения соответствующего требования, данное обстоятельство не должно расцениваться как препятствие для занятия должности Президента Российской Федерации».

Тут ведь прямо как в анекдоте: я знаю, о ком вы подумали. Ну да, известное лицо некоторое время проживало на территории иностранного государства, выполняя некие обязанности перед СССР. И кто теперь точно знает, на основе какого документа оно там проживало?!

Но, видимо, надо несколько раз перечитать этот фрагмент заключения, чтобы убедиться: в нем прямо написано, что требование, которое предлагается внести в Конституцию, выполнять будет не обязательно. То есть к одним кандидатам в Президенты оно должно предъявляться, а к другим — нет, исходя из целевого назначения соответствующего требования. Гениальный ход!!! Так, может быть, и к другим положениям Конституции надо подходить с теми же принципами?! Соответствует целевому назначению нормы — выполняем, не соответствует — не выполняем. Можно и на другие законы это распространить. Хотя чутье мне подсказывает, что подобное избирательное правосудие у нас давно стало практикой.

В завершение данной статьи — одно воспоминание. На международной конференции в 2005 году, в организации которой я участвовал, выступал один уважаемый профессор, доктор юридических наук. Он сетовал, что избирательное законодательство основано на мотиве недоверия. И в качестве примера привел ситуацию с гражданством. Тогда еще не было запрета на участие в выборах с иностранным гражданством, но было требование указывать в бюллетене его наличие. И вот что тогда говорил и писал этот уважаемый профессор:

«Недоверие законодателя к избирателям проступает в нормах о необходимости кандидатов в депутаты или на выборные должности указывать в избирательных документах данные о судимостях, двойном гражданстве и т. п. Данные о неснятых и непогашенных судимостях, двойном гражданстве кандидата оказываются даже в избирательных бюллетенях. О чем это говорит? О том, что законодатель не верит, что избиратель сможет сам разобраться в выборной ситуации без информационной подсказки... Тот же кандидат, имеющий наряду с гражданством РФ гражданство еще одного государства, может и не знать о своем втором гражданстве. Второе гражданство появляется у гражданина не обязательно в результате его сознательного выбора. Оно может вытекать не из свободной воли лица, а из коллизий законодательства о гражданстве разных государств. Но даже если гражданин знает о том, что рассматривается каким-то другим государством как его гражданин, но не предпринимал для обретения гражданства этого государства какие-либо действия, почему он в ходе избирательной кампании должен тратить значительные усилия на доказательство лояльности своей стране, на отмывание от заранее навешенного клейма „гражданина с двойным дном“, которое, как бы он эффективно его ни „стирал“ в ходе избирательной кампании, все равно окажется в избирательных бюллетенях?!»

Вот так тогда относились некоторые правоведы даже не к запрету быть кандидатом, а просто к требованию указания иностранного гражданства в бюллетене. Мне казалось, что уж запрет для иностранных граждан баллотироваться должен был вызвать еще большее возмущение. Тут уж точно можно было говорить о недоверии законодателя к избирателям. Если мы предполагаем, что большинство российских избирателей — патриоты, то почему мы думаем, что они будут голосовать за «непатриотов», почему мы думаем, что они не смогут отличить патриота от ставленника враждебного государства?

Остается добавить, что тот профессор теперь судья Конституционного суда. Изменил ли он свое мнение, высказанное 15 лет назад, я не знаю. Но и об особых мнениях его по поводу обсуждаемых запретов я не слышал.