Как поправки меняют правила формирования правительства

Один из блоков поправок к Конституции, предложенных президентом 15 января этого года, касался изменения правил формирования правительства и подавался как усиление полномочий Государственной думы. Попробуем разобраться в этом вопросе.

Прежний порядок, определенный в редакции Конституции 1993 года, выглядел так. Президент вносит в Государственную думу кандидатуру председателя правительства. Государственная дума либо дает согласие, либо отклоняет кандидатуру. Если она отклоняет, президент вносит заново кандидатуру премьера, при этом он может внести ту же самую кандидатуру (что и происходило в 1998 году). Если дума трижды отклоняет кандидатуру, президент самостоятельно назначает председателя правительства, распускает думу и назначает досрочные выборы в нее.

На практике отклонение кандидатур было дважды в 1998 году. В первом случае после двукратного отклонения кандидатуры Сергея Кириенко президент Борис Ельцин внес его кандидатуру третий раз, тут дума дрогнула и дала согласие. Во втором случае дрогнул Ельцин: после двукратного отклонения Думой кандидатуры Виктора Черномырдина (отправленного им в отставку за полгода до этого) президент предложил новую кандидатуру (Евгения Примакова), заведомо имевшую поддержку большинства Думы.

Распускать Думу не пришлось ни в первом, ни во втором случае — и вообще пока такой практики нет.

Если Дума дает согласие, президент назначает председателя правительства. Тот предлагает президенту кандидатуры на должности своих заместителей и министров, и президент их назначает.

Таким образом, к назначению членов правительства Государственная дума и Совет Федерации не имеют отношения. Решения принимают председатель правительства и президент (система «двух ключей»). Формально положения Конституции выглядят так, что реальное решение принимает премьер, а президент его лишь утверждает. На практике все может быть по-разному, и в последнее время часто создается впечатление, что решающую роль в подборе кандидатур министров играют не председатель правительства, а президент и его Администрация.

Что меняют предложенные поправки?

1. Если раньше Государственная дума давала согласие на назначение председателя правительства, то в предложенной редакции она утверждает кандидатуру премьера. Изменение, на мой взгляд, чисто редакционное, по существу оно ничего не меняет.
2. Если раньше у президента после трехкратного отклонения кандидатуры или кандидатур премьера не было выбора: он должен был назначить премьера, распустить думу и назначить ее досрочные выборы, то теперь правила более гибкие: президент вправе, но не обязан распускать думу и назначать ее перевыборы.
3. Председатель правительства представляет кандидатуры своих заместителей и министров не президенту, а Государственной думе (но не всех министров — см. пункт 6). Дума должна их утвердить, после чего они назначаются президентом. При этом президент не вправе отказать в назначении на должность заместителей председателя правительства Российской Федерации и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной думой. Это изменение достаточно существенное. Формально оно усиливает полномочия председателя правительства и Государственной думы и ослабляет власть президента. Далее мы попробуем обсудить, насколько это так.
4. Если Дума трижды отклонит предложенную председателем правительства кандидатуру зампреда или министра, президент вправе назначить кандидатуру, предложенную премьером. По аналогии с ранее обсужденным порядком назначения премьера можно понять, что премьер может предлагать Думе одну и ту же кандидатуру. И в конечном счете продавить ее. Особенность лишь в том, что в этом случае у президента нет запрета не соглашаться с премьером.
5. Если Дума трижды отклонит более трети кандидатур, президент вправе распустить Думу и назначить ее досрочные выборы.
6. Ряд ключевых министров, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности, президент назначает самостоятельно после консультаций с Советом Федерации (которые его ни к чему не обязывают). Таким образом, к назначению этих министров не имеют отношение ни председатель правительства, ни Государственная дума.

Таким образом, в отношении назначения ключевых политических министров полномочия президента расширены. В отношении остальных (социально-экономический блок, образование, культура и т. п.) скорее сужены (по крайней мере, формально).

В целом отношение к этому блоку поправок неоднозначное.

Мне не кажутся оптимальными ни действующая схема, ни предлагаемая. Я полагаю, что функция парламента (или Государственной думы, как одной из его палат) должна быть не в утверждении персонально кандидатуры председателя правительства и министров, а в утверждении всего состава правительства в целом, как это происходит в других странах. Вот в этом случае вес Думы и ее влияние на проводимую государством политику действительно возрастет.

Полномочия Думы по утверждению по отдельности кандидатур министров повышает скорее лоббистские и коррупционные возможности депутатов Государственной думы, но не ее политическое влияние. При этом у думы нет, как и не было, возможности выражать недоверие отдельным министрам после их назначения и принятия ими непопулярных решений. Возможно, это и лишнее, но как раз такая возможность была бы показателем возросшей силы Государственной думы.

Конечно, все это по большей части теория. Поскольку реальная сила и премьера, и Государственной думы, и Совета Федерации пока значительно ниже того, что прописано в Конституции.