Поправки к Конституции и разделение властей

В литературе российскую систему власти кто-то называет полупрезидентской, кто-то — суперпрезидентской. Смысл совершенно различный. Какое же определение точнее?

Есть две модели президентской власти. Один вариант: президент — глава исполнительной ветви власти. Классический пример — США.

Второй вариант: президент стоит над ветвями власти, он — арбитр между ними. Именно такая модель закладывалась в российскую Конституцию 1993 года.

Но в конечном варианте было сделано некоторое отступление в сторону первой модели — благодаря трем положениям, внесенным в последний момент: 

1. президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; 
2. президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях правительства РФ;
3. правительство РФ слагает свои полномочия не перед вновь избранной Государственной думой, а перед вновь избранным президентом РФ.

Проблема в том, что эти две модели плохо совмещаются друг с другом. Точнее, их совмещение создает совсем другое качество. Если президент — арбитр между ветвями власти, то вполне нормально его влияние на все ветви власти —и исполнительную, и законодательную, и судебную. Но если он глава исполнительной власти, то его влияние на законодательную и судебную ветви приводит к доминированию исполнительной власти. В этом и проявляется эффект суперпрезидентства.

В Конституции 1993 года этот эффект был лишь в зародыше. Роль президента как главы исполнительной власти лишь слегка обозначена. Да и его влияние на законодательную власть и судебную систему изначально было не такое большое.

Но постепенно федеральными законами и федеральными конституционными законами полномочия президента все больше расширялись. И система все больше приобретала черты суперпрезидентской.

Предлагаемые сейчас поправки к Конституции закрепляют то, что ранее было внесено федеральными законами и федеральными конституционными законами, но и дальше расширяют президентские полномочия.

Первый момент. Функции президента как главы исполнительной власти увеличены. Он теперь осуществляет общее руководство правительством РФ. Кроме того, он напрямую осуществляет руководство деятельностью ряда важнейших органов федеральной исполнительной власти (МИД, МВД, ФСБ, Министерство обороны, Минюст, МЧС и др.), назначает их руководителей после консультаций с Советом Федерации (которые его ни к чему не обязывают), но без каких-либо согласований ни с Государственной Думой, ни с председателем правительства.

Второй момент. Усиливается влияние президента на законодательную ветвь власти. Появляется дополнительное основание для роспуска Государственной Думы (неутверждение более одной трети членов правительства), хотя на практике это положение вряд ли будет работать. Существеннее влияние на Совет Федерации: в 2014 году в Конституцию уже было внесено положение, разрешающее президенту назначать до 17 членов Совета Федерации. Теперь число таких сенаторов увеличивается до 30. Таким образом, число прямых президентских назначенцев в Совете Федерации может достигать 15%.

Третий момент. Влияние президента на судебную власть и другие органы (которые я бы объединил в отдельную, контрольную ветвь власти) достигло апогея. Частично это было и в исходной редакции 1993 года, частично добавлено в 2014 году, частично — федеральными конституционными законами, а теперь и это переносится в Конституцию. Но вот что мы имеет в итоге. президент РФ:

1. представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Конституционного Суда РФ, заместителя Председателя Конституционного Суда РФ и судей Конституционного Суда РФ, Председателя Верховного Суда РФ, заместителей Председателя Верховного Суда РФ и судей Верховного Суда РФ; назначает председателей, заместителей председателей и судей других федеральных судов;
2. назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности Генерального прокурора РФ, заместителей Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов РФ; назначает на должность и освобождает от должности иных прокуроров, для которых такой порядок назначения и освобождения от должности установлен федеральным законом;
3. вносит в Совет Федерации представление о прекращении в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателя Конституционного Суда РФ, заместителя Председателя Конституционного Суда РФ и судей Конституционного Суда РФ, Председателя Верховного Суда РФ, заместителей Председателя Верховного Суда РФ и судей Верховного Суда РФ, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий;
4. представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты; представляет Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность заместителя Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты.

Повторюсь: если бы президент не был главой исполнительной ветви власти, все это было бы, вероятно, терпимо, хотя и в значительной степени избыточно (в частности, решение вопросов о председателях судов). Но теперь президент уже безо всяких оговорок глава исполнительной власти, и его расширившиеся до предела полномочия по влиянию на кадровый состав судебных органов, прокуратуры и Счетной палаты фактически полностью уничтожают систему разделения властей.

Таким образом, даже до появления поправки об обнулении сроков пакет поправок можно было считать направленным главным образом на закрепление де-юре сложившегося де-факто суперпрезидентского режима. Полагаю, что по своей значимости эта группа поправок перевешивает все остальные.

Поправка об обнулении сроков ставит жирную точку. Ибо она означает, что все эти суперполномочия даются не абстрактному главе государства, а вполне конкретному и всем известному лицу.

Теперь слово «самодержавие» уже представляется не очень сильным преувеличением.