Референдумы в России: до 1993 года и после

1991–1993 годы

В 1991–1993 годах, то есть в течение трех лет, в России состоялись четыре референдума, из них два были в один день. В общем-то это было нормально для учредительного периода в жизни страны. Но они были очень разными.

Прошедший 17 марта 1991 года референдум СССР о сохранении СССР не дал и не мог дать позитивного результата. Там и вопрос был сформулирован так, что не позволял дать результату однозначное толкование. И было еще много юридических нюансов, свидетельствовавших о бессмысленности референдума. Да и проводился он только в девяти республиках из пятнадцати, что означало, что де-факто СССР уже начал разваливаться.

Однако в тот же день прошел референдум РСФСР, который привел к учреждению поста президента России. И это был яркий пример того, что референдум может давать позитивные результаты.

В апреле 1993 года состоялся следующий общероссийский референдум, где гражданам требовалось ответить на четыре вопроса, сформулированных Съездом народных депутатов. Этот референдум был призван разрешить конфликт между президентом и Съездом. С юридической точки зрения он завершился ничем, и вряд ли могло быть иначе: первый и второй вопросы юридической силы не имели, на третий и четвертый вопросы (о досрочных выборах президента и Съезда) нужно было по закону получить не менее половины голосов от списочного числа избирателей, а это в условиях конфликта и невысокой явки (64%) было практически невозможно. Так, за досрочные выборы депутатов проголосовали 67,2% от числа принявших участие в голосовании, но только 43,1% от числа граждан, включенных в списки, за досрочные выборы президента — даже меньше половины от числа принявших участие в голосовании. Однако в политическом плане результат референдума можно было интерпретировать как выражение доверия президенту и недоверия депутатскому корпусу.

Наконец, в декабре 1993 года состоялся референдум (который официально назывался не референдумом, а общенародным голосованием) по проекту новой Конституции. В результате Конституция была признана принятой и продолжает формально действовать до сих пор, хотя в 2020 году в нее было внесено множество поправок, но первые две главы остаются неизменными.

1994–2004 годы

В условиях стабильности референдумы обычно не играют ведущей роли — такова и мировая практика (единственное, пожалуй, исключение — Швейцария). Тем не менее, иногда они нужны и полезны, и такая возможность должна оставаться.

После принятия Конституции был разработан и в 1995 году принят Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». В нем было достаточно много ограничений и по вопросам, которые можно выносить на референдум, и по процедуре инициирования. И за десять лет его действия ни одного общероссийского референдума проведено не было.

Правда, в 1999–2000 годах были три попытки инициировать референдум. Первую попытку предпринял депутат Государственной думы Николай Гончар — об объединении Российской Федерации с Беларусью в демократическое федеративное правовое государство. Второй была попытка Союза правых сил вынести на референдум сразу четыре вопроса из разных сфер. Третья попытка была связана с тремя вопросами экологической направленности.

Во всех трех случаях были зарегистрированы инициативные группы, которые собрали и представили в ЦИК требуемое число подписей (более двух миллионов). Однако ЦИК во всех случаях признала большое число подписей недействительными и отказала в проведении референдума.

В 2002 году инициативу проведения общероссийского референдума начало готовить руководство КПРФ. Оно сформулировало четыре вопроса. Тут же в спешном порядке были приняты поправки в ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», существенно ограничившие сроки проведения референдума. Но коммунистам отказали в регистрации инициативной группы не на основании нового закона, а просто признав вопросы не соответствующими требованиям закона.

2004–2019 годы

В 2004 году был принят новый Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». Это стало первым шагом контрреформ. Новый закон можно было с полным правом назвать законом «О недопущении референдума Российской Федерации». В нем сохранялись ограничения закона 1995 года, дополнительные ограничения, введенные в 2002 году, но были добавлены и новые, в первую очередь ставящие препятствия для инициирования референдума. И за почти двадцать лет действия этого закона, на его основании не только не было проведено ни одного референдума, но даже ни разу инициаторы не смогли приступить к сбору подписей.

До 2018 года не было ни одного случая, когда бы вопрос референдума прошел согласование в ЦИК. В 2018 году коммунисты попытались инициировать референдум по пенсионной реформе. Я тогда писал, что вопрос о пенсионной реформе — возможно, самый подходящий для вынесения на всенародное голосование. Но тут и проявились многие «хитрости» Федерального конституционного закона. Сразу же в разных регионах возникли несколько инициативных групп, и пять из них были зарегистрированы. А дальше ни одна из конкурирующих групп не смогла набрать 43 региональные подгруппы, и на этом инициатива заглохла.

Голосование 2020 года

В 2020 году инициативу проявил президент, предложивший провести общероссийское голосование по поправкам к Конституции. И сразу же было подчеркнуто, что это не референдум. Хотя по всем признакам это был именно референдум.

В некоторой степени повторилась ситуация 1993 года. Но тогда голосование проходило в условиях острого конфликта, и одной из его целей было погасить конфликт. Кроме того, было понимание, что Конституция никогда не сможет быть принята на референдуме, если проводить его по Закону РСФСР «О референдуме РСФСР» 1990 года. А поправить этот закон тогда возможности не было.

В 2020 году ситуация была иная. Если Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» и создавал препятствия для проведения референдума по поправкам к Конституции, то не было никакой проблемы исправить мешающие этому нормы: любые поправки к ФКЗ, инициированные президентом, были бы быстро приняты. Поэтому отказ от проведения голосования на основании ФКЗ был вызван исключительно нежеланием соблюсти даже те немногие гарантии права граждан на участие в референдуме, которые содержались в этом законе.

Таким образом, один раз за 30 лет общероссийский референдум у нас все же был, только он не назывался референдумом и проводился по нормативным актам, специально принятым для этого случая (ad hoc).

Региональные и местные референдумы

В некоторых регионах и муниципалитетах изредка проводились свои референдумы. До того момента, как они стали отражаться в ГАС «Выборы» (декабрь 2003 года), трудно оценить, сколько их прошло. Так, я знаю, что в марте 2000 года в Карелии прошел референдум, на котором жители проголосовали за замену двухпалатного Законодательного Собрания однопалатным и за то, чтобы высшее должностное лицо называлось главой республики (ранее эта должность называлась председатель правительства). Тогда же в Удмуртской Республике прошел референдум, на котором была введена должность президента республики.

Начиная с декабря 2003 года информацию о региональных референдумах можно найти на сайте ЦИК. И мы видим, что с декабря 2003 по март 2007 года прошли пять объединительных референдумов, то есть когда край или область полностью поглощала входившие в него (нее), но формально отдельные субъекты РФ — речь о Пермской области, ставшей Пермским краем, Камчатской области, ставшей Камчатским краем, Читинской области, ставшей Забайкальским краем, а также о Красноярском крае и Иркутской области — они поглотили шесть автономных округов. Во всех этих случаях инициатива принадлежала федеральной власти, результаты определялись по каждому субъекту РФ отдельно, все референдумы прошли успешно, но чего это стоило — отдельный вопрос.

После 2007 года попыток объединения регионов не было (было желание объединить Архангельскую область с Ненецким АО, но элита и население последнего воспротивились, и до референдума дело не дошло). Но при этом был по крайней мере один яркий случай передачи довольно значительной территории (1480 кв. км с населением около 250 тыс., в том числе тремя городами) от одного субъекта РФ другому. Это передача Новой Москвы из Московской области в город Москву, произошедшая в 2012 году. И обошлись безо всяких референдумов, хотя общественники присоединяемых к Москве территорий требовали проведения референдума.

После марта 2007 года прошли всего три региональных референдума: референдум Чеченской Республики 2 декабря 2007 года по пересмотру отдельных положений республиканской Конституции; референдум Республики Тыва 11 апреля 2010 года по внесению изменений в республиканскую Конституцию; референдум Волгоградской области 18 марта 2018 года (одновременно с президентскими выборами) по внесению в Госдуму законопроекта о переходе области в другой часовой пояс.

Попытки инициировать другие региональные референдумы (о прямых выборах мэров и т. п.) не имели успеха.

Зато местных референдумов с декабря 2003 года сайт ЦИК насчитал 4844. При этом эти двадцать лет четко делятся на два периода.

С декабря 2003 года по декабрь 2011 года значатся 166 местных референдумов. Большая часть из них касалась изменения границ муниципальных образований и преобразования муниципальных образований (в частности, из городского округа в городское поселение с включением в состав муниципального района). В то время, насколько помню, без референдума такие вопросы решать было нельзя. Потом это требование отменили, и референдумы такого типа стали редкостью, зато преобразования муниципальных образований (в основном с поглощением поселений) безо всякого референдума пошли полным ходом.

Другие интересные референдумы: по структуре органов управление г. Псков (16.07.2006); «Согласны ли Вы с предложенным проектом Экономической стратегии муниципального образования „Ладушкинский городской округ“ до 2017 года?» (Калининградская область, 02.03.2008). Впрочем, по многим референдумам ни формулировки, ни сути выносимого вопроса на сайте ЦИК не найти.

Зато с начала 2012 года фигурируют 4678 референдумов. Но почти все они — по вопросам самообложения. Легко понять, что эти референдумы — не инициатива жителей, тем более что проходят они обычно одновременно в большом числе муниципальных образований одного региона.

При этом мы знаем о попытках инициирования местных референдумов по мусорной и другим экологическим проблемам, которые не имели успеха.

В целом ситуация с обеспечением права граждан на участие в референдуме еще хуже, чем с обеспечением их избирательных прав.