Региональные и муниципальные выборы за 30 лет

Вплоть до 1990 года в СССР (в том числе в РСФСР) проводились выборы в местные Советы — краевые, областные, районные, городские и т. п. Проводились они на основании республиканских законов (т.е. в РСФСР — на основании законов РСФСР). Впрочем подлинными были только выборы, прошедшие в марте 1990 года, а также последовавшая за ними серия повторных выборов.

С 1991 года начались выборы глав администраций. Но они вплоть до 1995 года были редкостью. Так, за период с июня 1991 года по апрель 1993 года выборы глав прошли только в 20 регионах (10 республиках, семи областях, одном крае, в Москве и Ленинграде). Кроме того, в июне 1991 года прошли выборы главы Северодвинска (город в Архангельской области).

С декабря 1993 года начались регулярные выборы региональных и муниципальных органов власти на основании правил, устанавливаемых самими регионами (в пределах рамок, установленных федеральным законодательством). Так, 12 декабря 1993 года, одновременно с голосованием по Конституции, выборами Государственной думы и Совета Федерации, прошли выборы 10 региональных парламентов и глав двух республик.

Следует отметить, что вплоть до начала 2006 года регионы и муниципальные образования самостоятельно выбирали дату голосования — в соответствии со своими особенностями. С 2006 по 2012 год действовали два единых дня голосования — в марте и октябре (а в год выборов в Госдуму, то есть в 2007 и 2011 годах — в декабре). С 2013 года выборы проводятся в один единый день голосования в сентябре. Исключения предусмотрены для досрочных, повторных и дополнительных выборов (и то не для всех).

Далее мы рассмотрим отдельно историю разных видов выборов, начиная с декабря 1993 года.

Выборы региональных парламентов

История проведения выборов законодательных органов власти субъектов РФ достаточно хорошо укладывается в систему электоральных циклов. Выборы законодательных органов первого созыва прошли с декабря 1993 года по декабрь 1995 года во всех регионах, кроме Республики Хакасия (Чеченская Республика не учитывается). Выборы второго созыва уложились в период с февраля 1996 года по декабрь 1999 года за двумя исключениями: к Хакасии присоединилась Республика Адыгея. Третий цикл проходил в основном с марта 2000 года по декабрь 2003 года; число исключений выросло, но осталось небольшим.

Указ президента РФ от 22 октября 1993 года № 1723 предусматривал проведение выборов в законодательные органы государственной власти субъектов РФ (кроме республик) в период с декабря 1993 года по март 1994 года. Всего в соответствии с этими сроками выборы законодательных органов прошли в 67 субъектах Федерации (в т. ч. в семи республиках). Большая часть выборов пришлась на март. Однако из-за низкой явки во многих регионах законодательный орган не удалось избрать полностью с первого раза. В некоторых законодательный орган в полномочном составе появился лишь после осенних довыборов, а в двух — лишь в марте 1995 года.

Еще в трех областях и одном автономном округе выборы были проведены в апреле–июне 1994 года, в двух краях и одной области — в октябре–ноябре. Единственной областью, где выборы в 1993–1994 годы так и не были проведены, оказалась Ульяновская область — там суд отменил областное положение о выборах, и выборы прошли лишь 17 декабря 1995 года (одновременно с выборами депутатов Государственной Думы второго созыва).

В соответствии с президентским указом эти органы избирались с двухлетним сроком полномочий. Таким образом, в начале 1996 года в большинстве регионов должны были пройти новые выборы законодательных органов. Однако в этом оказались не заинтересованы ни президент, ни руководители многих субъектов РФ, ни сами региональные депутаты. 17 сентября 1995 года президент подписал указ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления», который, «учитывая незавершенность процесса формирования в ряде субъектов Российской Федерации законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации», рекомендовал законодательным органам государственной власти субъектов РФ принять решения о переносе выборов на июнь 1997 года. Позднее, 2 марта 1996 года президент издал указ «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором предоставил органам государственной власти субъекта РФ право самостоятельно определять дату проведения выборов в соответствии с законодательством субъекта РФ.

На основании указов президента РФ сроки своих полномочий продлили законодательные органы почти в 50 субъектах РФ. Многие из этих решений были обжалованы в судебном порядке, однако лишь в нескольких регионах суды признали продление полномочий незаконным. Государственная дума обратилась в Конституционный суд с запросом о конституционности указа президента РФ от 2 марта 1996 года. Конституционный суд 30 апреля 1997 года признал указ не противоречащим Конституции, отметив, что «проведение выборов в отсутствие соответствующей Конституции Российской Федерации и федеральным законам правовой базы … ставит под угрозу гарантии всеобщего и равного избирательного права и препятствует выявлению подлинной воли избирателей».

В дальнейшем выборы региональных парламентов стали регулярными с периодичностью, установленной сами регионами. Первоначально в большинстве регионов срок полномочий парламентов составлял четыре года, затем практически везде он был увеличен до пяти лет. Отметим, что были регионы, где каждые два года избиралась половина парламента (Вологодская область) или половина нижней его палаты (Свердловская область), но в 2000-х годах они от этой модели отказались.

С декабря 2003 года выборы региональных парламентов проводятся по смешанной или полностью пропорциональной системе. Единственное исключение пока — Москва, где с 2014 года с разрешения федерального законодательства выборы стали вновь проходить полностью по мажоритарной системе (подробнее об этом я писал в одном из предыдущих очерков).

Единые дни голосования и стремление к совмещению выборов привели к тому, что значительная часть выборов региональных парламентов совмещается с выборами в Госдуму. 19 декабря 1999 года такие выборы прошли лишь в шести регионах, 7 декабря 2003 года — в семи, 2 декабря 2007 года — в 11. Но уже 4 декабря 2011 года выборы региональных парламентов прошли в 27 регионах, а 18 сентября 2016 года и 17–19 сентября 2021 года — в 39.

Выборы представительных органов муниципальных образований

Полной статистики муниципальных выборов у нас нет. В ГАС «Выборы» данные по большинству муниципальных выборов стали попадать с 2009 года. Тем не менее, мы знаем, что большая часть — это выборы в сельских поселениях.

Из моих расчетов: с апреля 2016 года по март 2020 года прошли 13615 кампаний основных выборов представительных органов муниципальных образований. С апреля 2020 года по декабрь 2022 года — 12788 кампаний.

Выборы очень разные: в одних — реальная конкурентная борьба с далеко не предсказуемыми результатами (совсем недавно в одном сельском поселении КПРФ выиграла 10 мандатов из 10), в других никакой реальной конкуренции нет — чистая имитация. Факторы, играющие тут роль, — самые разнообразные: специфика региона, размер муниципального образования, его экономическое состояние, близость к региональному центру, исторические традиции и т. п.

Выборы глав регионов

Как отмечалось выше, за период с июня 1991 года по апрель 1993 года выборы глав прошли только в 20 регионах (из них 10 республик). Да и с декабря 1993 года по июнь 1994 года выборы прошли всего в восьми регионах (из них семь республик).

В подавляющем большинстве субъектов РФ в конституциях и уставах, принятых в 1994–1995 годах, было предусмотрено прямое избрание глав. После того как Конституционный суд принял 18 января 1996 года постановление по уставу Алтайского края, признавшее неконституционным избрание главы законодательным органом, прямые выборы главы были введены во всех субъектах РФ, кроме Республики Дагестан, глава которой (председатель Государственного Совета) избирался не законодательным органом, а более широким кругом выборщиков. Правда, в трех республиках первые выборы глав прошли только в 1998–2000 годах.

Однако вопрос о порядке назначения выборов долго оставался неурегулированным в федеральном законодательстве. Такая ситуация позволила президенту искусственно затянуть избрание глав регионов. Делалось это с очевидным расчетом на то, чтобы во время президентских выборов 1996 года большинство регионов возглавлялись лояльными Ельцину руководителями, поскольку легко было прогнозировать, что губернаторские выборы во многих регионах принесут победу представителям коммунистической оппозиции.

3 октября 1994 года президент подписал указ «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации», который, в частности, предусматривал, что «вопрос о назначении выборов главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством, решается президентом Российской Федерации».

С июля 1994 года по июль 1995 года выборов глав не было ни в одном регионе. Первой права проведения губернаторских выборов (в августе 1995 года) добилась Свердловская область. В октябре 1995 года были проведены досрочные выборы президента Республики Калмыкия, на которых победил действующий президент Кирсан Илюмжинов, оказавшийся безальтернативным кандидатом.

В середине 1995 года вопрос о необходимости избрания губернаторов обострился в связи с проблемой формирования Совета Федерации. После провала проектов о прямых выборах и о делегировании, президент и обе палаты стали склоняться к варианту формирования Совета Федерации по должностному принципу — из руководителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ. Однако главным препятствием для прохождения такого варианта оставалось то, что большинство глав регионов были не избраны на эту должность, а назначены президентом РФ.

17 сентября 1995 года президент подписал указ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления», который, в частности, предусматривал проведение выборов глав администраций субъектов РФ, но лишь в декабре 1996 года. В порядке исключения в трех областях выборы были назначены на 17 декабря 1995 года (одновременно с выборами депутатов Государственной думы). Позднее это исключение было распространено еще на десять регионов. А в подписанном 5 декабря 1995 года федеральном законе о формировании Совета Федерации было сказано, что «выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 года».

В результате в декабре 1995 года выборы глав прошли в 13 регионах, в марте — июне 1996 года — в трех, а с сентября по декабрь 1996 года — в 48. Еще в пяти регионах они прошли в январе — марте 1997 года. С этого периода и до января 2005 года выборы глав регионов проводились регулярно. Во многих регионах они сопровождались острой конкуренцией, и поражение действующего главы было достаточно частым (так, в период с сентября 1996 года по март 1997 года действующие главы победили лишь в 24 кампаниях из 52, в период с июня 1997 до конца 1999 года — в 19 из 31, в 2000–2002 годах — в 44 из 59, в 2003–2005 годах — в 30 из 36).

В декабре 2004 года был принят федеральный закон, отменивший выборы глав регионов (последние выборы завершились в феврале 2005 года). И в течение 7,5 лет главы фактически назначались президентом: формально они наделялись полномочиями региональным парламентом по представлению президента, но на практике не только не было случаев отклонения парламентом президентской кандидатуры, но и сколько-нибудь существенного голосования против этой кандидатуры. Однако к концу 2011 года даже Кремлю стало понятно, что это неудачный вариант: не прошедшие через выборы главы оказались слишком слабыми.

И в 2012 году выборы глав были восстановлены — но в извращенном виде. Главной их особенностью стал муниципальный фильтр, причем его параметры были намеренно подобраны так, чтобы ни один кандидат не мог его преодолеть без согласия действующего главы, который и сам шел на выборы. Иными словами, он сам подбирает себе соперников. Кроме того, в большинстве регионов не предусмотрено право на самовыдвижение (оно разрешалось только там, где глава желал выдвигаться именно таким способом). Формальная конкуренция почти всегда обеспечивалась — обычно четыре или пять кандидатов, но большинство кандидатов были откровенно слабыми.

Статистика красноречива. За 12 лет прошло 188 кампаний, из них в 183 действующий глава победил, причем уже в первом туре. Исключений было всего пять, одно в 2015 году и четыре в 2018 году. В трех случаях глава во втором туре проиграл, в одном он после первого тура добровольно снялся с выборов, и еще в одном результаты второго тура были признаны недействительными. И в 66 кампаниях (35%) победитель получил более 80% голосов (напомню, что лучший результат Путина на президентских выборах 76,7%).

Выборы глав муниципальных образований

Первые выборы главы муниципального образования прошли 12 июня 1991 года — это были выборы мэра Северодвинска (город в Архангельской области). Постепенно такие выборы стали достаточно распространенными. Муниципальные образования долгое время самостоятельно выбирали способ избрания своего главы. И поскольку прямые выборы в общественном мнении считались более демократичными, то многие выбирали именно такой вариант.

Один мой знакомый описал полукомическую ситуацию, случившуюся в одном сельском поселении Воронежской области. Там был глава, избранный первоначально депутатами. Но он обладал большим авторитетом и решил избираться жителями напрямую. Однако закон требовал, чтобы выборы обязательно были альтернативными, а во всем селе не оказалось никого, кто бы решился выставить свою кандидатуру против популярного главы. Впрочем, выход был найден: глава позвал в качестве альтернативного кандидата кума из соседнего района.

Статистикой за период до 2005 года я не обладаю. В памяти остались скандальные выборы глав Владивостока в 1998, 2000 и 2004 годах, Нижнего Новгорода в 1998 и 2002 годах, Норильска в 2003 году, Тутаевского муниципального округа (Ярославская область) в 2000 году, Сергиево-Посадского района (Московская область) в 2003 и 2004 годах. Но скандалы были все же не так часты. В Екатеринбурге мэром четырежды успешно избирался Аркадий Чернецкий (в 1995, 1999, 2003 и 2008 годах), в Красноярске — четырежды Петр Пимашков (в 1996, 2000, 2004 и 2008 годах), в Самаре — дважды Олег Сысуев (в 1994 и 1996 годах), затем дважды Георгий Лиманский (в 1997 и 2001 годах), в Пскове — дважды Михаил Хоронен (в 2000 и 2004 годах).

По статистическим данным в 2005 году доля глав муниципальных образований, избираемых непосредственно населением, составляла 62,7%, а в 2009 году — 64,6%. Однако в это время уже заметной стала тенденция по сокращению прямых выборов глав городских округов: если в 2004–2005 годах путем прямых выборов избирались 466 глав (84,4%), то к марту 2009 года это количество сократилось до 384 (75,9%).

К началу 2015 года доля муниципальных районов с прямыми выборами главы сократилась (по сравнению с 2010 годом) с 55 до 31%, а доля городских округов — с 67 до 37%. У поселений сокращение меньше: у городских с 60 до 45%, а у сельских с 59 до 43%.

Особенно заметны были отмены выборов глав региональных центров. С июля 2004 года по март 2008 года прошли 54 кампании таких выборов, с мая 2008 по апрель 2012 года — 38 кампаний, с мая 2012 года по март 2016 года — 18 кампаний, с апреля 2016 года по март 2020 года — только 10 (причем в двух городах дважды, т.е всего в восьми региональных центрах). С апреля 2020 года по декабрь 2022 год прошла всего лишь одна кампания — в Якутске.

При этом выборы мэров на фоне сначала отсутствия губернаторских, а затем их явно имитационного характера оставались наиболее интересными. Примерами конкурентных выборов, на которых инкумбенты или ставленники действующей власти проиграли либо выиграли с трудом (иногда — в результате манипуляций), являются выборы глав Архангельска, Нижнего Тагила (2008 год), Волжского (Волгоградская область), Карачаевска, Мурманска, Партизанска (Приморский край), Петропавловска-Камчатского, Смоленска, Томска (2009 год), Асбеста, Бийска, Дзержинска (Нижегородской области), Иркутска, Новочеркасска, Серпухова, Усть-Илимска (2010 год), Ярославля и Тольятти (2012 год), Петрозаводска, Екатеринбурга, Амурска (Хабаровский край), Лотошинского района и Зарайска Московской области (2013 год), Новосибирска (2014 год), Якутска (2018 год).

Громкие скандалы происходили на выборах глав Архангельска (2008 год), Дербента (Республика Дагестан), Воскресенска и Жуковского (Московская область), Сочи (2009 год), Петрозаводска (2013 год).

На примере этих выборов наиболее ярко видно, как постепенно ослаблялась электоральная конкуренция.