Региональное избирательное законодательство за 30 лет

До принятия Конституции 1993 года законодательство Российской Федерации, в том числе избирательное, было в основном унифицировано. Только республики в составе Федерации имели свои законы (в том числе законы о выборах), но и они практически копировали федеральное законодательство.

Рамочное федеральное регулирование

Уже в ходе осенней избирательной кампании 1993 года федеральная власть начала вводить иной тип законодательного регулирования — рамочное. 27 октября указом президента были утверждены «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». В президентском указе было сказано: «Рекомендовать органам государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов разработать и принять соответствующие положения с учетом Основных положений… утвержденных настоящим Указом».

29 октября 1993 года указом президента были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления». В указе также говорилось: «Рекомендовать органам государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом основных положений, утвержденных настоящим Указом».

С этого момента можно вести отсчет истории рамочного регулирования вопросов проведения региональных и муниципальных выборов и регионального избирательного законодательства.

Практика региональных и муниципальных выборов, прошедших в декабре 1993 года — марте 1994 года, сразу же показала недостаточность их регулирования с помощью президентских указов. Избирательные кампании в регионах изобиловали примерами нарушений избирательных прав: вводились повышенные возрастные цензы и цензы оседлости, завышались нормы сбора подписей избирателей при выдвижении кандидатов, допускалось значительное неравенство избирательных округов по числу избирателей.

Все эти факты вызвали серьезное недовольство и даже возмущение депутатов Государственной думы. 11 февраля 1994 года Дума приняла постановление «О правовой основе выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и об обеспечении избирательных прав граждан». В этом постановлении президенту РФ, как гаранту Конституции, прав и свобод человека и гражданина, рекомендовалось принять меры, обеспечивающие устранение нарушений избирательных прав граждан, а также «в первоочередном порядке внести проект федерального закона о гарантиях избирательных прав граждан при выборах органов государственной власти и органов местного самоуправления».

И такой закон в конечном счете появился. Работа над ним была долгой и тщательной, в ней принимали участие ЦИК, депутаты Госдумы и эксперты (в частности, Александр Постников). Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» был подписан президентом 6 декабря 1994 года. Этот «рамочный» закон стал первым звеном в системе нового избирательного законодательства и во многом определил вектор его развития на последующие годы. Важную роль сыграло то, что во главу угла была поставлена защита избирательных прав граждан. Закон имел прямое действие и в дальнейшем активно использовался для судебной защиты избирательных прав в случае их нарушения в региональном законодательстве.

Правда, практика выборов 1995–1996 годов продемонстрировала недостаточность такого слишком общего регулирования и выявила необходимость совершенствования «рамочного» закона, внесения в него значительного числа норм, призванных обеспечить гарантии избирательных прав. И через три года был принят более детальный Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года. Полтора года спустя, в марте 1999 года, в этот закон было внесено множество изменений, фактически была создана его новая редакция.

После прохождения очередного электорального цикла вновь возникла потребность в корректировке закона. И в июне 2002 года появился новый «рамочный» закон с прежним названием, многим запомнившийся под номером 67-ФЗ. Формально этот закон действует до сих пор, но в него внесено уже столько изменений, что он очень сильно отличается от исходного закона. Одних только законов, внесших изменения, было за 21 год принято 114. И если до 2005 года изменения вносились комплексно, то потом началась непрерывная точечная правка избирательного законодательства. Рекорд был поставлен в 2014 году — девять законов за год.

Разнообразие региональных законов

И вот регионы начали создавать свое избирательное законодательство. Вначале это были чаще всего «положения», утверждаемые исполнительной властью. Когда в регионах были избраны законодательные органы, они стали принимать законы о выборах.

Первоначально по каждому виду выборов принимался свой закон — закон о выборах депутатов Законодательного Собрания (областной Думы и т. п.), закон о выборах губернатора, закон о выборах главы муниципального образования, закон о выборах депутатов представительного органа муниципального образования. Во многих регионах такая система сохранилась до сих пор.

Однако некоторые регионы очень быстро пошли по пути кодификации избирательного законодательства. Уже в 1995 году появился первый Избирательный кодекс (Воронежской области). Но еще раньше (в 1994 году) в Республике Коми был принят закон «О выборах в органы государственной власти в Республике Коми», в 1995 году аналогичные законы были приняты в Вологодской и Ярославской областях. Вскоре кодексы были приняты также в Республике Башкортостан, в Белгородской и Свердловской областях.

На данный момент кодифицированные акты действуют в 19 регионах. В 12 регионах они имеют название «Избирательный кодекс» (Республика Татарстан, Приморский и Хабаровский края, Белгородская, Владимирская, Воронежская, Костромская, Псковская, Свердловская, Тверская, Тюменская области, город Москва), по одному региону предпочли иные названия кодекса — Кодекс о выборах и референдумах (Курская область), Кодекс о выборах, референдуме, отзыве (Алтайский край), Кодекс о выборах (Республика Башкортостан), в четырех регионах используют иное название, не включающее слово «кодекс».

Но даже кодексы построены по-разному. Одни имеют традиционную структуру — общую и особенную части, другие по своей структуре в основном копируют «рамочный» закон.

Почти все региональные законы дублируют нормы «рамочного» закона. И это практически неизбежно, поскольку в «рамочном» законе переплелись императивные и диспозитивные нормы, материальные и процессуальные нормы, и их очень трудно разделить. В результате законы получаются очень громоздкими, и в них нелегко найти те нормы, которые специфичны для данного региона. Тем не менее, в некоторых регионах попытались сократить законы, не включая в них императивные нормы прямого действия, имеющиеся в «рамочном» законе. Таковы, например, закон Чукотского автономного округа «О дополнительных гарантиях избирательных прав граждан при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти Чукотского автономного округа и в органы местного самоуправления в Чукотском автономном округе и права на участие в референдуме Чукотского автономного округа и местных референдумах в Чукотском автономном округе», закон Тульской области «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов Тульской областной Думы». Этот опыт принято считать не очень удачным.

Есть и иные особенности построения законов. Так, в Избирательном кодексе Свердловской области (и некоторых других региональных законах) все нормы, дублирующие нормы «рамочного» закона, начинаются так: «В соответствии с федеральным законом, устанавливающим основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации…». То ли региональные законодатели таким изощренным образом выражают свой протест против федерального регулирования, то ли у них просто такой буквоедский стиль, но читать эти законы довольно тяжело.

Содержание региональных законов

Выше я уже отмечал, что значительную часть текстов региональных законов составляет дублирование федеральных норм. Иногда даже можно встретить утверждения, что федеральный законодатель фактически монополизировал право законотворчества в сфере избирательных отношений, а перечень полномочий субъектов РФ в рассматриваемой области сведен к нулю. Это утверждение невозможно воспринимать иначе как полемическое преувеличение. В одной из работ отмечено, что в «рамочном» законе содержится около 180 ссылок на возможность регулирования избирательных правоотношений региональными законами.

Но вопрос в том, как региональные законодатели пользуются этими возможностями, действительно ли они стремятся при регулировании выборов учитывать свои специфические региональные особенности? И анализ регионального избирательного законодательства показывает малоутешительную картину.

В предыдущем очерке я писал о том, как в региональных законах регулируются параметры пропорциональной избирательной системы. И мы видим, что усилия региональных законодателей направлены в основном на создание преимуществ для партии-лидера и затруднений для остальных партий. Методы распределения мандатов, нарушающие пропорциональность, жесткие и неоправданные правила разбиения списка на территориальные группы, завышенные заградительные барьеры. В последнее время к этому добавилось сокращение доли депутатов, избираемых по пропорциональной системе. Можно найти аналогичные примеры и в отношении других аспектов, регулируемых региональными законами.

Причин тут несколько. Отмечу только некоторые из них. Избирательное право — довольно специфическая дисциплина, требующая серьезной подготовки. К тому же в избирательном законодательстве значительную долю занимают процессуальные нормы, требующие тщательности и аккуратности. В большинстве регионов просто нет кадров, приспособленных к такой работе. Поэтому в одних регионах законотворцы действуют наобум, плохо понимая последствия применения написанных ими норм. Я помню, как мы издевались над методикой распределения мандатов, установленных как-то в законе Республики Коми, и один коллега тут же назвал этот закон «комическим». Впрочем, бывают и случаи сознательной деструктивной работы. Мне рассказывали, что чиновник, писавший в 1990-х закон Корякского АО и установивший там 25-процентный барьер, признавался в стремлении дискредитировать пропорциональную систему.

В других регионах законодатели, понимая ограниченность своих умений, либо копируют нормы из других регионов, либо послушно следуют указаниям федеральных кураторов, нимало не заботясь об учете региональной специфики. Да и сами региональные кураторы (неважно, из Администрации, ЦИК или из руководства доминирующей партии) обычно стремятся к унификации и с большой подозрительностью относятся к стремлению отдельных регионов сделать что-то по-своему. Я помню, как в 2005 году один депутат из области, где был установлен 4-процентный барьер, рассказывал, что ему несколько раз звонили из президентской Администрации и рекомендовали повысить барьер.

Верно ли «рамочное» регулирование?

На мой взгляд, главная проблема все же кроется в недостатках федерального законодательства. И дело не только в том, что за прошедшие двадцать лет после его принятия «рамочный» закон стал латанным-перелатанным, утратил единство и стройность. Полагаю, что он изначально имел концептуальные пороки.

Действительно, регионам нужны возможности законодательного регулирования выборов для того, чтобы учитывать региональную специфику. Плюс есть потребность опробовать какие-то идеи экспериментально в отдельных регионах, прежде чем распространять их широко. Однако с федеральным регулированием часто происходит наоборот: там, где нет региональной специфики, регионы вольны делать все, что заблагорассудится, а там, где нужно специфику учесть, им жестко определяют единую норму.

Например, ну какая региональная специфика может быть в методике распределения мандатов? Да и эксперименты в этом вопросе излишни, поскольку все легко рассчитывается теоретически. А с другой стороны, регулирование агитации в СМИ в очень большой степени должно определяться сложившейся в регионе системой массовых коммуникаций.

Исходя из изложенного выше, мы полагаем, что необходимо изменить концепцию рамочного регулирования. То есть, с одной стороны, дать регионам возможность реального выбора разных вариантов, в частности, разных избирательных систем, а с другой стороны — четко прописать процедуры так, чтобы у региональной власти не было возможности нарушать права граждан.

Еще один больной вопрос — регулирование муниципальных выборов. Почти в каждом регионе есть большое разнообразие муниципальных образований (хотя, увы, сейчас его пытаются ликвидировать), но региональные законодатели это разнообразие обычно игнорируют и стремятся унифицировать правила проведения муниципальных выборов. В связи с этим нужно сильно ограничить такие возможности, перенеся тяжесть регулирования частично на федеральный уровень и частично на муниципальный, то есть дать муниципальным образованиям большие возможности выбора вариантов из перечней, установленных федеральным законом.

Все это мы постаралась учесть в нашем проекте Избирательного кодекса РФ, который, как мы полагаем, не утратил актуальности за прошедшие 12 лет.