Регионы
НовостиМненияАналитикаСервисыОбучениеО движенииСтать наблюдателемПоддержатьEn
Аркадий Любарев
Эксперт по выборам
Настоящий материал (информация) произведен, распространен Любаревым Аркадием Ефимовичем, являющимся учредителем, участником и генеральным директором ООО «Честные выборы», включенного в реестр иностранных агентов.
Коллаж: Ксения Тельманова

До принятия Конституции 1993 года законодательство Российской Федерации, в том числе избирательное, было в основном унифицировано. Только республики в составе Федерации имели свои законы (в том числе законы о выборах), но и они практически копировали федеральное законодательство.

Рамочное федеральное регулирование

Уже в ходе осенней избирательной кампании 1993 года федеральная власть начала вводить иной тип законодательного регулирования — рамочное. 27 октября указом президента были утверждены «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». В президентском указе было сказано: «Рекомендовать органам государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов разработать и принять соответствующие положения с учетом Основных положений… утвержденных настоящим Указом».

29 октября 1993 года указом президента были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления». В указе также говорилось: «Рекомендовать органам государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом основных положений, утвержденных настоящим Указом».

С этого момента можно вести отсчет истории рамочного регулирования вопросов проведения региональных и муниципальных выборов и регионального избирательного законодательства.

Практика региональных и муниципальных выборов, прошедших в декабре 1993 года — марте 1994 года, сразу же показала недостаточность их регулирования с помощью президентских указов. Избирательные кампании в регионах изобиловали примерами нарушений избирательных прав: вводились повышенные возрастные цензы и цензы оседлости, завышались нормы сбора подписей избирателей при выдвижении кандидатов, допускалось значительное неравенство избирательных округов по числу избирателей.

Все эти факты вызвали серьезное недовольство и даже возмущение депутатов Государственной думы. 11 февраля 1994 года Дума приняла постановление «О правовой основе выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и об обеспечении избирательных прав граждан». В этом постановлении президенту РФ, как гаранту Конституции, прав и свобод человека и гражданина, рекомендовалось принять меры, обеспечивающие устранение нарушений избирательных прав граждан, а также «в первоочередном порядке внести проект федерального закона о гарантиях избирательных прав граждан при выборах органов государственной власти и органов местного самоуправления».

И такой закон в конечном счете появился. Работа над ним была долгой и тщательной, в ней принимали участие ЦИК, депутаты Госдумы и эксперты (в частности, Александр Постников). Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» был подписан президентом 6 декабря 1994 года. Этот «рамочный» закон стал первым звеном в системе нового избирательного законодательства и во многом определил вектор его развития на последующие годы. Важную роль сыграло то, что во главу угла была поставлена защита избирательных прав граждан. Закон имел прямое действие и в дальнейшем активно использовался для судебной защиты избирательных прав в случае их нарушения в региональном законодательстве.

Правда, практика выборов 1995–1996 годов продемонстрировала недостаточность такого слишком общего регулирования и выявила необходимость совершенствования «рамочного» закона, внесения в него значительного числа норм, призванных обеспечить гарантии избирательных прав. И через три года был принят более детальный Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года. Полтора года спустя, в марте 1999 года, в этот закон было внесено множество изменений, фактически была создана его новая редакция.

После прохождения очередного электорального цикла вновь возникла потребность в корректировке закона. И в июне 2002 года появился новый «рамочный» закон с прежним названием, многим запомнившийся под номером 67-ФЗ. Формально этот закон действует до сих пор, но в него внесено уже столько изменений, что он очень сильно отличается от исходного закона. Одних только законов, внесших изменения, было за 21 год принято 114. И если до 2005 года изменения вносились комплексно, то потом началась непрерывная точечная правка избирательного законодательства. Рекорд был поставлен в 2014 году — девять законов за год.

Разнообразие региональных законов

И вот регионы начали создавать свое избирательное законодательство. Вначале это были чаще всего «положения», утверждаемые исполнительной властью. Когда в регионах были избраны законодательные органы, они стали принимать законы о выборах.

Первоначально по каждому виду выборов принимался свой закон — закон о выборах депутатов Законодательного Собрания (областной Думы и т. п.), закон о выборах губернатора, закон о выборах главы муниципального образования, закон о выборах депутатов представительного органа муниципального образования. Во многих регионах такая система сохранилась до сих пор.

Однако некоторые регионы очень быстро пошли по пути кодификации избирательного законодательства. Уже в 1995 году появился первый Избирательный кодекс (Воронежской области). Но еще раньше (в 1994 году) в Республике Коми был принят закон «О выборах в органы государственной власти в Республике Коми», в 1995 году аналогичные законы были приняты в Вологодской и Ярославской областях. Вскоре кодексы были приняты также в Республике Башкортостан, в Белгородской и Свердловской областях.



На данный момент кодифицированные акты действуют в 19 регионах. В 12 регионах они имеют название «Избирательный кодекс» (Республика Татарстан, Приморский и Хабаровский края, Белгородская, Владимирская, Воронежская, Костромская, Псковская, Свердловская, Тверская, Тюменская области, город Москва), по одному региону предпочли иные названия кодекса — Кодекс о выборах и референдумах (Курская область), Кодекс о выборах, референдуме, отзыве (Алтайский край), Кодекс о выборах (Республика Башкортостан), в четырех регионах используют иное название, не включающее слово «кодекс».

Но даже кодексы построены по-разному. Одни имеют традиционную структуру — общую и особенную части, другие по своей структуре в основном копируют «рамочный» закон.

Почти все региональные законы дублируют нормы «рамочного» закона. И это практически неизбежно, поскольку в «рамочном» законе переплелись императивные и диспозитивные нормы, материальные и процессуальные нормы, и их очень трудно разделить. В результате законы получаются очень громоздкими, и в них нелегко найти те нормы, которые специфичны для данного региона. Тем не менее, в некоторых регионах попытались сократить законы, не включая в них императивные нормы прямого действия, имеющиеся в «рамочном» законе. Таковы, например, закон Чукотского автономного округа «О дополнительных гарантиях избирательных прав граждан при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти Чукотского автономного округа и в органы местного самоуправления в Чукотском автономном округе и права на участие в референдуме Чукотского автономного округа и местных референдумах в Чукотском автономном округе», закон Тульской области «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов Тульской областной Думы». Этот опыт принято считать не очень удачным.

Есть и иные особенности построения законов. Так, в Избирательном кодексе Свердловской области (и некоторых других региональных законах) все нормы, дублирующие нормы «рамочного» закона, начинаются так: «В соответствии с федеральным законом, устанавливающим основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации…». То ли региональные законодатели таким изощренным образом выражают свой протест против федерального регулирования, то ли у них просто такой буквоедский стиль, но читать эти законы довольно тяжело.

Содержание региональных законов

Выше я уже отмечал, что значительную часть текстов региональных законов составляет дублирование федеральных норм. Иногда даже можно встретить утверждения, что федеральный законодатель фактически монополизировал право законотворчества в сфере избирательных отношений, а перечень полномочий субъектов РФ в рассматриваемой области сведен к нулю. Это утверждение невозможно воспринимать иначе как полемическое преувеличение. В одной из работ отмечено, что в «рамочном» законе содержится около 180 ссылок на возможность регулирования избирательных правоотношений региональными законами.

Но вопрос в том, как региональные законодатели пользуются этими возможностями, действительно ли они стремятся при регулировании выборов учитывать свои специфические региональные особенности? И анализ регионального избирательного законодательства показывает малоутешительную картину.

В предыдущем очерке я писал о том, как в региональных законах регулируются параметры пропорциональной избирательной системы. И мы видим, что усилия региональных законодателей направлены в основном на создание преимуществ для партии-лидера и затруднений для остальных партий. Методы распределения мандатов, нарушающие пропорциональность, жесткие и неоправданные правила разбиения списка на территориальные группы, завышенные заградительные барьеры. В последнее время к этому добавилось сокращение доли депутатов, избираемых по пропорциональной системе. Можно найти аналогичные примеры и в отношении других аспектов, регулируемых региональными законами.

Причин тут несколько. Отмечу только некоторые из них. Избирательное право — довольно специфическая дисциплина, требующая серьезной подготовки. К тому же в избирательном законодательстве значительную долю занимают процессуальные нормы, требующие тщательности и аккуратности. В большинстве регионов просто нет кадров, приспособленных к такой работе. Поэтому в одних регионах законотворцы действуют наобум, плохо понимая последствия применения написанных ими норм. Я помню, как мы издевались над методикой распределения мандатов, установленных как-то в законе Республики Коми, и один коллега тут же назвал этот закон «комическим». Впрочем, бывают и случаи сознательной деструктивной работы. Мне рассказывали, что чиновник, писавший в 1990-х закон Корякского АО и установивший там 25-процентный барьер, признавался в стремлении дискредитировать пропорциональную систему.

В других регионах законодатели, понимая ограниченность своих умений, либо копируют нормы из других регионов, либо послушно следуют указаниям федеральных кураторов, нимало не заботясь об учете региональной специфики. Да и сами региональные кураторы (неважно, из Администрации, ЦИК или из руководства доминирующей партии) обычно стремятся к унификации и с большой подозрительностью относятся к стремлению отдельных регионов сделать что-то по-своему. Я помню, как в 2005 году один депутат из области, где был установлен 4-процентный барьер, рассказывал, что ему несколько раз звонили из президентской Администрации и рекомендовали повысить барьер.

Верно ли «рамочное» регулирование?

На мой взгляд, главная проблема все же кроется в недостатках федерального законодательства. И дело не только в том, что за прошедшие двадцать лет после его принятия «рамочный» закон стал латанным-перелатанным, утратил единство и стройность. Полагаю, что он изначально имел концептуальные пороки.

Действительно, регионам нужны возможности законодательного регулирования выборов для того, чтобы учитывать региональную специфику. Плюс есть потребность опробовать какие-то идеи экспериментально в отдельных регионах, прежде чем распространять их широко. Однако с федеральным регулированием часто происходит наоборот: там, где нет региональной специфики, регионы вольны делать все, что заблагорассудится, а там, где нужно специфику учесть, им жестко определяют единую норму.



Например, ну какая региональная специфика может быть в методике распределения мандатов? Да и эксперименты в этом вопросе излишни, поскольку все легко рассчитывается теоретически. А с другой стороны, регулирование агитации в СМИ в очень большой степени должно определяться сложившейся в регионе системой массовых коммуникаций.

Исходя из изложенного выше, мы полагаем, что необходимо изменить концепцию рамочного регулирования. То есть, с одной стороны, дать регионам возможность реального выбора разных вариантов, в частности, разных избирательных систем, а с другой стороны — четко прописать процедуры так, чтобы у региональной власти не было возможности нарушать права граждан.

Еще один больной вопрос — регулирование муниципальных выборов. Почти в каждом регионе есть большое разнообразие муниципальных образований (хотя, увы, сейчас его пытаются ликвидировать), но региональные законодатели это разнообразие обычно игнорируют и стремятся унифицировать правила проведения муниципальных выборов. В связи с этим нужно сильно ограничить такие возможности, перенеся тяжесть регулирования частично на федеральный уровень и частично на муниципальный, то есть дать муниципальным образованиям большие возможности выбора вариантов из перечней, установленных федеральным законом.

Все это мы постаралась учесть в нашем проекте Избирательного кодекса РФ, который, как мы полагаем, не утратил актуальности за прошедшие 12 лет.

Мнение выражает личную позицию автора и может не совпадать с позицией движения «Голос».
30 лет избирательной системе России

Кандидат юридических наук Аркадий Любарев представляет серию очерков об истории различных институтов избирательного права за прошедшие 30 лет

Все материалы сюжета
Другие записи по теме «Законотворчество»
НовостьЗаконотворчество5 месяцев назад
Колосс на глиняных ногах: как менялось законодательство о выборах президента
Эксперты «Голоса» изучили ключевые изменения с 2018 по 2023 годы и подготовили доклад
МнениеЗаконотворчество6 месяцев назад
В целом ситуация с обеспечением права граждан на участие в референдуме еще хуже, чем с обеспечением их избирательных прав
Аркадий Любарев
МнениеЗаконотворчество6 месяцев назад
Истоки фальсификаций — в тех ритуальных мероприятиях, которые в советское время назывались выборами
Аркадий Любарев
Аркадий Любарев: другие материалы автора
МнениеЗаконотворчество6 месяцев назад
В целом ситуация с обеспечением права граждан на участие в референдуме еще хуже, чем с обеспечением их избирательных прав
МнениеЗаконотворчество6 месяцев назад
Истоки фальсификаций — в тех ритуальных мероприятиях, которые в советское время назывались выборами
МнениеЗаконотворчество6 месяцев назад
Если в 1990-е годы происходило расширение возможностей общественного контроля за процессом голосования и подсчета голосов, то за двадцать последних лет эти возможности существенно сократились
МнениеЗаконотворчество6 месяцев назад
Наихудшая конкуренция была в период 2007–2009, а наилучшая — в период 2004–2006 годов