30-летие пропорциональной системы в России

Использование пропорциональной системы в России началось осенью 1993 года, когда для выборов депутатов Государственной думы первого созыва была выбрана несвязанная смешанная система, при которой половина мандатов замещалась пропорционально числу голосов, поданных за партийные списки. Тогда же смешанная система впервые была опробована на региональных выборах.

Разумеется, мы помним, что пропорциональная система использовалась в 1917 году на выборах в Учредительное собрание. Но то давняя история, не оказавшая практически никакого влияния на современные электоральные процессы. Поэтому мы считаем возможным отметить сейчас 30-летие пропорциональной системы в России.

Краткая история пропорциональной системы в России 1993–2023

Проведение выборов нижней палаты российского парламента по несвязанной смешанной системе было предложено в инициативном проекте группы Виктора.Шейниса. Этот проект был взят за основу в президентской Администрации при подготовке Положения о выборах депутатов Государственной думы в 1993 году. Правда, в первоначальной версии Положения предусматривалось неравное соотношение мажоритарной и пропорциональной частей (270:130 в пользу мажоритарной), но Шейнису удалось добиться паритетного соотношения (как в его исходном проекте).

Авторы законопроекта в качестве основных целей ставили формирование работоспособного структурированного парламента, который бы адекватно отражал соотношение политических сил в обществе на момент выборов, и становление полноценной партийной системы. Можно сказать, что эти устремления в основном оправдались. Выборам 1993 года был придан отчетливо политический характер, и их результаты вполне адекватно отразили политические позиции избирательного корпуса. Пропорциональная компонента обеспечила структурирование Государственной думы и содействовала конструктивному взаимодействию исполнительной власти с оппозиционным ей парламентом; и в целом первый созыв Государственной думы оказался вполне работоспособным. Выборы по партийным спискам сыграли позитивную роль и в развитии института политических партий, но становлению полноценной партийной системы помешали другие факторы.

Однако, лоббируя свой законопроект в президентских структурах, Шейнис и его сторонники делали упор на то, что предлагаемая ими избирательная система будет способствовать победе демократических сил. Поэтому результаты выборов 1993 года привели к сильному разочарованию Бориса Ельцина в пропорциональной системе, и в течение всех последующих лет его Администрация не только не содействовала развитию смешанной системы (в частности, ее продвижению в регионы), но постоянно добивалась возврата к мажоритарной системе или к сокращению пропорциональной составляющей на парламентских выборах. Впрочем, партийные фракции в Государственной думе оказались достаточно сильными, для того чтобы воспрепятствовать изменению исходной электоральной формулы.

В трех следующих кампаниях по выборам в Госдуму (1995, 1999, 2003 годы) смешанная система сохранялась почти в неизменном виде. При этом на региональных и муниципальных выборах ее применение было сильно ограничено. На региональных выборах она в течение десяти лет использовалась лишь в восьми регионах (из них в шести только один раз), плюс в Свердловской области полностью по пропорциональной системе избиралась нижняя палата Законодательного собрания (а верхняя — полностью по мажоритарной). На муниципальных выборах смешанная система применялась только в Красноярском крае.

В 2002 году начался новый виток «партизации» российских выборов. Принятые в том году законы обязали с осени 2003 года избирать по пропорциональной системе не менее половины составов региональных парламентов. И с декабря 2003 года вплоть до 2013 года пропорциональная система использовалась во всех регионах (в большинстве в качестве компоненты смешанной системы).

В 2005 году был принят новый закон о выборах в Государственную думу, предусматривавший на этих выборах полностью пропорциональную систему. Выборы по такой системе прошли дважды — в 2007 и 2011 годах. В том же 2005 году началось внедрение партийных списков на муниципальных выборах, в большинстве случаев использовалась смешанная система, но уже в 2005 году в городе Волжский Волгоградской области впервые на муниципальных выборах была применена полностью пропорциональная система.

На региональных выборах впервые (не считая Свердловской области) полностью пропорциональная система была применена в трех регионах в марте 2007 года. И за период 2007–2011 годов ее использовали в 11 регионах.

На муниципальных выборах пик использования пропорциональной и смешанной систем пришелся на 2009–2010 годы. При этом парадоксальным образом во многих крупных городах сохранилась мажоритарная система, а смешанная и даже полностью пропорциональная система стала внедряться в сельских поселениях, где не было партийных структур. Самым ярким скандалом обернулись выборы по полностью пропорциональной системе в октябре 2009 года в селе Хомутинино Челябинской области, где три списка из четырех были сформированы из сотрудников санатория «Урал». Два бывших беспартийных депутата сельского совета — Иван Болтушенко и Юрий Гурман (активист Ассоциации «Голос», позже включенный в реестр иностранных агентов) подали жалобу в Конституционный суд, затем к ним присоединился Уполномоченный по правам человека в РФ.

Помимо этого скандала, сыграло роль осознание властью того факта, что мажоритарная система для доминирующей партии выгоднее пропорциональной. И с 2011 года начался процесс «департизации». В марте этого года еще был принят закон, обязывающий избирать по партийным спискам не менее половины депутатов в крупных муниципальных образованиях. Но уже в июле 2011 года Конституционный суд по жалобам Болтушенко, Гурмана и Уполномоченного по правам человека принял постановление, признавшее неконституционным использование пропорциональной системы в небольших сельских поселениях. И это постановление дало старт «департизации». Оно было реализовано в федеральном законодательстве в октябре 2012 года.

На выборах в декабре 2011 года от полностью пропорциональной системы к смешанной перешел один из регионов, введших полностью пропорциональную систему в 2007 году. В течение нескольких лет за ним последовали еще пять регионов, правда, обратный переход совершили две республики. В результате к 2017 году полностью пропорциональная система на региональном уровне сохранилась в шести республиках Северного Кавказа и в Калмыкии, но Калмыкия от нее отказалась в 2023 году.

В ноябре 2013 года был принят «закон Клишаса», который отменил требования об обязательном применении пропорциональной системы на выборах в крупных муниципальных образованиях, а также в городах федерального значения. Для остальных регионов обязательная доля депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ, избираемых по пропорциональной системе, снижена с 50 до 25%. Этим законом сразу воспользовались в Москве и во многих крупных городах, где уже в 2014 году перешли на полностью мажоритарную систему. Правда, в 2015–2018 годах в региональных центрах в основном сохранилась смешанная система, но в других муниципальных образованиях она стала редкостью. В то же время в республиках Северного Кавказа во многих муниципалитетах сохранилась пропорциональная система.

Для выборов в Государственную думу федеральный закон 2014 года вернул смешанную систему, и по этому закону прошли выборы 2016 и 2021 годов. В 2019 году, после не очень удачных для власти выборов 2018 года, начался новый виток «департизации»: регионы стали снижать до трети или четверти долю депутатов, избираемых по партийным спискам; региональные центры стали переходить на мажоритарную систему.

В 2022 году требование об обязательном использовании партийных списков на региональных выборах было полностью отменено. Тем не менее, за прошедшие два года ни один регион, кроме Москвы, не перешел на мажоритарную систему.

Основные параметры смешанной системы

Смешанные избирательные системы, используемые в мировой практике, обычно делятся на связанные и несвязанные. В связанных системах результаты выборов по партийным спискам подводятся с учетом результатов выборов по мажоритарным округам. Наиболее удачными мы считаем системы, действующие в Германии, Новой Зеландии и Шотландии, которые обеспечивают пропорциональное представительство в целом (а не половины депутатского корпуса) и возможность голосования за личности. Однако в России была выбрана и продолжает использоваться исключительно несвязанная смешанная система, при которой результаты по пропорциональной и мажоритарной частям подводятся независимо друг от друга (единственная связка — исключение из партийного списка кандидатов, избранных в округах). Такая система соединяет не только достоинства, но и недостатки мажоритарной и пропорциональной систем. В частности, она, как и мажоритарная система, не обеспечивает адекватное пропорциональное представительство. Тем не менее, мы отдаем предпочтение смешанной несвязанной системе перед и мажоритарной, и пропорциональной системами, но считаем, что она уступает смешанной связанной системе.

Пропорциональные системы обычно делятся на две категории — с открытыми и закрытыми списками. В случае открытых списков избиратель имеет возможность не только проголосовать за конкретный партийный список, но и отметить в нем одного или нескольких кандидатов, которым он отдает предпочтение. Персональное голосование учитывается при распределении мандатов внутри списка. Тем самым пропорциональное представительство сочетается с возможностью персонального выбора. При закрытых списках избиратель голосует только за весь список, и распределение мандатов внутри него определяется порядком расстановки кандидатов, который устанавливает партия.

В России открытые списки были опробованы в 2003–2005 годах в четырех регионах, после чего от них везде отказались. На муниципальных выборах они не применялись ни разу, хотя, по нашему мнению, на муниципальном уровне, где депутаты должны быть приближены к избирателям, допустимы только открытые списки.

Важным параметром является соотношение мажоритарной и пропорциональной частей. На выборах в Госдуму оно всегда было равным, хотя президентская Администрация делала несколько попыток увеличить мажоритарную часть за счет пропорциональной. На региональных выборах в 1993–2002 годах чаще всего преобладала мажоритарная часть. В 2003–2018 годах в большинстве случаев соотношение было равным или примерно равным (с разницей в единицу), в редких случаях пропорциональная часть была существенно больше мажоритарной. С 2019 года нередкими стали случаи, когда мажоритарная часть существенно больше пропорциональной. На муниципальных выборах наблюдались различные соотношения.

Территориальное представительство при пропорциональной системе

Во многих странах, где применяется пропорциональная система, территория страны делится на несколько многомандатных округов. Возможны также двух- и трехуровневые системы, когда большая часть мандатов распределяется в небольших округах, а меньшая (дополнительная) часть — в едином общенациональном округе.

В России пропорциональная система применяется исключительно в едином округе, охватывающим всю территорию, где проводятся выборы. Тем не менее, в России была придумана разумная система, обеспечивающая территориальное представительство. Речь о разбиении партийного списка на территориальное группы.

На выборах в Госдуму 1993 года такое разбиение допускалось, но не было обязательным. В 1995 году оно стало обязательным, и размер центральной части был ограничен 12 кандидатами. Позже эта планка то поднималась, то снижалась, то вновь поднималась, в 2021 году она была установлена на уровне 15 кандидатов.

В 2003 году было определено минимальное число групп — семь. В 2007 году минимальное число групп составляло 80 (а был момент, когда оно достигло 100, но его снизили, не успев применить), потом сократили до 70, а затем и до 35. Мы считаем и такое ограничение чрезмерным и предлагаем сократить его до 15. При этом партии сохраняют право самостоятельно объединять регионы в группы, а также делить крупные регионы. Поэтому мы считаем правила разбиения списков на думских выборах вполне приемлемыми, хотя и требующими оптимизации.

На региональных выборах ситуация иная. По нашему мнению, разбиение списков целесообразно для крупных регионов и/или для регионов с сильно неоднородным электоратом. А для небольших и однородных регионов разбиение имеет больше минусов, чем плюсов. Кроме того, разбиение важнее при применении полностью пропорциональной системы, поскольку при смешанной территориальное представительство обеспечивается мажоритарной составляющей. На практике же часто происходит наоборот: при пропорциональной системе разбиения нет, а при смешанной есть, крупные регионы не разбиваются, а мелкие дробятся.

Кроме того, в большинстве регионов выбрана жесткая схема разбиения: группы привязаны к одномандатным округам, и их не разрешается объединять. Наш анализ показал, что при такой схеме территориальное представительство не столько обеспечивается, сколько искажается. Кроме того, эти нормы в совокупности с другими приводят к завышенным требованиям к числу кандидатов в списке, в результате партии, претендующие на один–два мандата, вынуждены включать в список несколько десятков кандидатов.

Часто такие же требования разбиения списка действуют и на муниципальных выборах. По нашему мнению, на муниципальных выборах разбиение списка на территориальные группы вообще излишне.

Число мандатов, распределяемых по единому округу

Если на выборах в Госдуму по единому округу распределяется 225 мандатов, что вполне достаточно для обеспечения пропорционального представительства (а при использовании полностью пропорциональной системы распределялось 450 мандатов), то на региональных и муниципальных выборах мандатов значительно меньше.

В 1993–2002 годах в нескольких регионах (Корякский и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа, Республика Тыва, Калининградская область) по единому округу распределялось всего четыре или пять мандатов. После принятия нормы об обязательности избирать по партийным спискам не менее половины депутатов такого на региональных выборах уже не было. Тем не менее, в Чукотском автономном округе по партийным спискам в 2005 и 2011 годах избиралось шесть депутатов. В 2016 году это число увеличилось до девяти.

На муниципальных выборах также зафиксированы случаи распределения малого числа мандатов. Так, в городском округе Янтарный Калининградской области по пропорциональной системе распределялось всего пять мандатов. В марте 2010 года ЛДПР, получившей на этих выборах 11,7% голосов, не досталось ни одного мандата. В октябре 2012 года закон уже требовал, чтобы партия, преодолевшая заградительный барьер, получила хотя бы один мандат. И в результате действия данной нормы пять партий получили по одному мандату, при этом за партию-лидера проголосовали 35,9% избирателей, а за партию-аутсайдера — 9,6%, то есть при разнице в поддержке избирателей в 3,7 раза обе партии получили одинаковое число мандатов.

В 2011 году Конституционный суд, рассматривая «хомутининское дело», отметил, что применение пропорциональной системы при небольшом числе депутатских мандатов «сопряжено с возможностью нарушения принципа равенства при определении результатов волеизъявления избирателей, поскольку не исключает получения одинакового числа депутатских мест в представительном органе муниципального образования избирательными объединениями, за списки кандидатов которых подано существенно различающееся число голосов избирателей». Именно на этом основании применение пропорциональной системы в небольших округах было признано неконституционным.

Выполняя требование Конституционного суда РФ, российские законодатели в конце 2012 года запретили использование пропорциональной системы в округах размером менее 10. Однако выбор числа 10 никак не был обоснован, и, по нашему мнению, это число занижено. По нашим оценкам, речь должна была идти о как минимум 13 мандатах.

Стоит также отметить, что норма эта была принята только по отношению к муниципальным выборам. На региональных выборах в Чукотском автономном округе, как уже было отмечено, распределяется всего девять мандатов, и это никто не счел нарушением.

Случаи распределения на региональных и муниципальных выборах 10 мандатов довольно часты, и их становится все больше из-за тенденции по сокращению пропорциональной части смешанной системы. И это приводит к сильным искажениям пропорциональности. Так, в 2020 году в Иваново один мандат достался и КПРФ с 17,6%, и РППСС с 5,8% (разница в 3,1 раза).

Заградительный барьер

Заградительный барьер предусмотрен в настоящее время почти во всех странах, где применяется пропорциональная система (исключения — только там, где выборы проводятся в округах небольшого размера). Однако величина барьера варьирует довольно широко — от 0,67% в Нидерландах до 5% в Германии и ряде стран Восточной Европы. Барьер выше 5% считается чрезмерным, но Венецианская комиссия рекомендует 3-процентный барьер.

В первоначальном варианте проекта группы Шейниса был предусмотрен 3-процентный барьер, но затем разработчики проекта решили его повысить до 5%. И на выборах в Госдуму по смешанной системе всегда действовал 5-процентный барьер. Когда на этих выборах перешли на полностью пропорциональную систему, барьер повысили до 7% (хотя логичнее было бы его снизить), при возврате к смешанной системе был возвращен и 5-процентный барьер (впрочем, это, скорее, совпадение).

На региональных выборах 1993–2002 годов применялись разные варианты: так, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, где распределялось всего четыре мандата, барьера не было, зато в Корякском автономном округе с теми же 4-мя мандатами установили 25%-ный барьер.

При повсеместном внедрении пропорциональной системы на региональных выборах первоначально (в 2003–2005 годах) было большое разнообразие. В большинстве регионов установили 5-процентный барьер, но были варианты и с 3, 4, 6, 7, 8 и 10 процентами. В 2005 году федеральный закон установил максимально допустимое значение барьера в 7%, это заставило несколько регионов, где барьер был выше, снизить его, однако одновременно подавляющее большинство регионов повысили барьер до 7%.

В 2008 году президент Дмитрий Медведев предложил давать на выборах в Госдуму один–два мандата партиям, получившим между 5 и 7%. Это не было эквивалентно снижению барьера до 5%, поскольку уже получение 5% по пропорции гарантировало не менее 23 мандатов. И на выборах 2011 года, где эта норма только и действовала, ни одна партия не получила результат в этом диапазоне.

Год спустя президент предложил распространить это же правило на региональные выборы. И в большинстве регионов так было сделано. Однако ситуация на региональных выборах отличается от федеральной: во многих регионах результат на уровне 5–7% дает не более одного мандата, так что вместо этой громоздкой и нелогичной правовой конструкции проще было просто снизить барьер до 5%. В конечном итоге в 2014 году максимальная величина барьера была снижена до 5%. После этого всякое разнообразие на региональных выборах исчезло — во всех регионах с 2014 года действует 5-процентный барьер.

На муниципальных выборах происходили примерно те же процессы: сначала барьер был почти повсеместно 5%, затем его почти везде подняли до 7% и в конечном счете опустили обратно до 5%. Но есть и исключения. В Белгородской области долгое время барьера вообще не было, затем в 2018 году установили 3-процентный барьер.

Методика распределения мандатов

На выборах в Госдуму с 1993 года действует практически в неизменном виде методика, основанная на методе Хэйра-Нимейера (методе наибольших остатков) — простая, понятная и справедливая. Впрочем, при распределении 225 и тем более 450 мандатов методика большой роли не играет: чаще всего разные методы дают одинаковые результаты, иногда разница может составлять один мандат, то есть менее 0,5% от общего числа распределяемых мандатов.

Для региональных и муниципальных выборов федеральное законодательство никак не регламентирует, какую методику использовать. Единственное ограничение, действующее с 2010 года: каждый список, допущенный к распределению мандатов, должен получить как минимум один мандат.

Таким образом, региональные законодатели самостоятельно устанавливают методики распределения мандатов для региональных и муниципальных выборов. Они обычно используют стандартные методы распределения, тем не менее иногда их методики содержат ошибки или пробелы, которые выявляются при определении результатов выборов и приводят к судебным разбирательствам.

Вплоть до 2006 года региональные законодатели использовали тот же метод Хэйра-Нимейера (единственное исключение — Калмыкия, где в 2003 году применили метод делителей д’Ондта). Но с 2007 года на региональных, а затем и муниципальных выборах стали все больше использовать менее простые, понятные и справедливые методы делителей, так что в настоящее время метод Хэйра-Нимейера остался лишь в единичных регионах.

Наибольшее распространение получила тюменская методика (впервые примененная в Тюменской области в 2007 году). Она заключается в том, что сначала всем спискам, допущенным к распределению мандатов, дается по одному мандату, а остальные мандаты распределяют по методу делителей Империали. По своим результатам эта методика чаще всего дает такое же распределение, что и метод делителей д’Ондта, то есть она часто дает небольшое преимущество (один лишний мандат) партии-лидеру. Ее главное достоинство: она всегда обеспечивает выполнение требования федерального закона, давая всем не менее одного мандата.

Меньшая, но заметная часть регионов (около 20) стала использовать в чистом виде метод делителей Империали. Этот метод, почти не используемый в мире, практически всегда дает фору партии-лидеру. Нетрудно доказать, что он не обеспечивает пропорциональность распределения мандатов, а значит не соответствует положениям федерального закона, поскольку этот закон говорит о пропорциональном распределении. Но убедить в этом далеких от математики судей пока не удалось.

Минусом метода Империали является также то, что он достаточно часто приводит к тому, что список, преодолевший заградительный барьер, не получает мандата. Для такого случая в законе приходится прописывать корректирующую методику, что усложняет закон. В некоторых регионах такую методику не прописывали, и в результате при распределении мандатов избиркому (или суду) приходилось руководствоваться не законом, а какими-то общими и не всегда логичными соображениями.

При этом ни один регион не взял на вооружение метод делителей Сент-Лагю, широко применяемый в Европе. Этот метод, хоть и сложнее метода Хэйра-Нимейера, вполне справедливый, чаще всего дает те же результаты, что и метод Хэйра-Нимейера, но в некоторых случаях имеет преимущество перед ним.

Заключение

Введение 30 лет назад смешанной системы на выборах в Государственную думу сыграло важную роль в развитии в России института выборов, способствуя политической конкуренции на выборах и становлению партийной системы. Также немалую роль сыграло и введение 20 лет назад смешанной системы на региональных выборах.

За эти годы в России накоплен огромный и не до конца осмысленный опыт использования на выборах пропорциональной системы. В то же время этот опыт в значительной степени омрачен ошибками законодателей, а также их сознательными антидемократическими решениями и широким использованием на выборах административного ресурса.