30 лет российской системе избирательных комиссий

До 1993 года в СССР и в России избирательные комиссии создавались заново к каждым выборам. В 1993 году начала формироваться система избирательных комиссий, действующих на постоянной основе. 

Временные стали постоянными

Правда, получилось это уже в дальнейшем. А первоначально еще действовала прежняя инерция. 29 сентября 1993 года указом президента № 1505 была сформирована Центральная избирательная комиссия по выборам депутатов Государственной Думы в 1993 году (в составе 21 человека). Потом были еще назначены выборы в Совет Федерации и общенародное голосование по проекту Конституции, и на эту же ЦИК были возложены полномочия по их проведению. В этом тоже не было ничего необычного. Однако указом президента от 20 декабря 1993 года данная комиссия была преобразована в действующую на постоянной основе ЦИК РФ. И на нее была возложена разработка проектов федеральных законов о выборах и референдумах.

В октябре 1993 года были сформированы окружные избирательные комиссии по выборам в Государственную Думу. На некоторые из них были возложены и полномочия окружных комиссий по выборам в Совет Федерации. Однако эти комиссии после выборов утратили полномочия.

Одновременно с выборами в Государственную Думу и Совет Федерации и референдумом по Конституции проходили выборы законодательных органов 10 регионов и президентов двух республик. Для этих выборов были созданы региональные избиркомы. Так, 15 октября 1993 года мэром Москвы была сформирована Московская городская избирательная комиссия по выборам в Московскую городскую Думу. Эта комиссия (МГИК) затем тоже стала действовать на постоянной основе.

Положения о выборах 1993 года предусматривали, что избирательные комиссии формируются на паритетных началах исполнительной и представительной ветвями власти. Это стало отголоском противостояния ветвей власти в 1992–1993 годах. Однако осенью 1993 года представительной власти не было на общероссийской уровне, а также во многих регионах. Поэтому ЦИК была сформирована президентом, МГИК — мэром и т. п.

Впоследствии паритетный принцип формирования избиркомов сохранился для избирательных комиссий субъектов РФ и окружных комиссий по выборам в Госдуму, хотя противостояние ветвей власти сошло на нет. Эксперты неоднократно обращали внимание на нежелательность участия исполнительной власти в формировании избиркомов. В 2002 году уже на уровне профильного комитета Госдумы было принято решение исключить исполнительную власть из этого процесса и полностью формировать комиссии представительными органами. Однако председатель ЦИК Александр Вешняков и депутаты из фракции «Единство» добились отмены этого решения.

Администрации заменили партийные структуры

Впрочем, дело не только в положениях закона, ибо практика формирования избиркомов всегда сильно отличалась от того, что было написано в законе. Какими бы органами формально ни формировались избиркомы (представительными ли органами или вышестоящими избирательными комиссиями), в реальности ведущую роль в их формировании играли определенные подразделения (орготделы, управления делами и т. п.) администраций соответствующего уровня — как в советский период ведущую роль играли аналогичные партийные структуры. В значительной степени это связано с тем, что ни у представительных органов, ни у избирательных комиссий — кроме, может быть, ЦИК — нет адекватного аппарата для кадровой работы. Плюс, конечно, традиции.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года установил систему избирательных комиссий пяти уровней — ЦИК, избирательные комиссии субъектов РФ (ИКСРФ), окружные (ОИК), территориальные (ТИК) и участковые (УИК). При этом ЦИК и ИКСРФ были определены как юридические лица, но только про ЦИК было написано, что она действует на постоянной основе.

Порядок формирования ЦИК был закреплен этим законом и с тех пор не претерпел существенных изменений. В комиссии стало 15 членов: по пять назначаются Государственной Думой, Советом Федерации и президентом. Новый состав ЦИК в соответствии с заключительными положениями закона был сформирован к марту 1995 года.

Порядок формирования остальных комиссий был отдан на усмотрение другим федеральным и региональным законам. В тот момент еще не было даже четко определено, что в одном регионе формируется одна единая ИКСРФ, а в одном районе или городе — одна ТИК. Так, порядок формирования ИКСРФ был в 1995 году прописан и в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» от 17 мая 1995 года, и в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 года. В обоих законах говорилось, что она формируется не позднее чем через 30 дней со дня вступления в силу этого закона, действует на постоянной основе, и ее срок полномочий составляет четыре года. То есть эти положения можно было понять и так, что отдельно формируются ИКСРФ по выборам президента и ИКСРФ по выборам Госдумы (а также отдельно — по региональным выборам). Однако я не знаю случаев существования в каком-либо регионе одновременно более одной ИКСРФ.

Формировались региональные вертикали

С ТИК ситуация была иная. Оба закона о федеральных выборах определили полномочия ТИК и установили, что они прекращаются с окончанием избирательной кампании. Вообще говоря, создание таких ТИК было новшеством — это были промежуточные комиссии, главной задачей которых стало подведение итогов голосования на своей территории. Одновременно могли существовать и другие ТИК — организующие на своей территории муниципальные выборы. Они формировались в соответствии с законами субъектов РФ. Так, в Москве в 1995–1997 годах формирование ТИК предусматривалось тремя законами — о выборах мэра, о выборах Мосгордумы и о выборах советников районных Собраний. По первым двум законам полномочия ТИК прекращались после завершения избирательной кампании, а по закону о выборах советников — после образования ТИК в новом составе.

Хотя при совмещении выборов их организаторы стремились иметь единые комиссии, я знаю случаи, когда на одной территории сосуществовали разные ТИК. Так, в Москве в 2000 году проходили 26 марта выборы президента России (как и по всей стране) и 16 апреля — повторные выборы советников районных Собраний и дополнительные выборы депутата Мосгордумы. Из-за нечеткости закона и трений между ЦИК и МГИК не удалось получить разрешения ЦИК на возложение на действовавшие ТИК по выборам советников полномочий ТИК по выборам президента, и пришлось формировать отдельные ТИК для президентских выборов.

Что касается участковых комиссий, то при совмещении дня голосования на разных выборах всегда удавалось принять решение о проведении голосования одними УИК.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 года определил единый порядок формирования избирательных комиссий. Для ИКСРФ и ОИК по выборам в Госдуму остался паритетный принцип, а остальные ОИК, ТИК и УИК стали формироваться представительными органами муниципальных образований. Закон также обязал назначать не менее трети членов избиркомов на основе поступивших предложений избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в Государственной Думе, в законодательном органе государственной власти субъекта РФ и в выборном органе местного самоуправления.

В 2002 году новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» внес существенные коррективы в систему избирательных комиссий. В качестве отдельного вида была предусмотрена избирательная комиссия муниципального образования (ИКМО) с четырехлетним сроком полномочий, главной функцией которой стала организация муниципальных выборов. ТИК остались как промежуточные комиссии на федеральных и региональных выборах, они стали действующими на постоянной основе с четырехлетним сроком полномочий.

Был изменен порядок формирования избирательных комиссий. Только для ЦИК и ИКСРФ сохранился паритетный принцип формирования, остальные комиссии стали формироваться вышестоящими. К тому же председатели комиссий, кроме ЦИК и ИКСРФ, стали не избираться, а назначаться той же вышестоящей комиссией. Это называлось «вертикалью» избирательных комиссий и мотивировалось необходимостью обеспечения их независимости от местных властей. На деле же никакой федеральной «вертикали» не получилось, а были созданы 85 региональных «вертикалей», поскольку зависимость ИКСРФ от ЦИК осталась слабой, а от региональной власти — сильной. Квота парламентских партий была увеличена с одной трети до одной второй, но реального значения эта новелла не имела.

Муниципальные избиркомы ликвидировали

Что касается ТИК и ИКМО, то закон по сути предусматривал, что на одной территории (город без районного деления, муниципальный район) должны параллельно действовать две комиссии — одна (ТИК) для федеральных и региональных выборов, другая (ИКМО) — для муниципальных. При этом закон разрешал возлагать полномочия ИКМО на ТИК и наоборот. Наоборот было крайне редко (хотя это вписывалось в концепцию самостоятельности муниципальной власти), а вот возложение полномочий ИКМО на ТИК постепенно стало наиболее распространенной практикой. На ТИК района часто стали возлагать и полномочия всех ИКМО поселений, входящих в район.

Основными исключениями были крупные города с районным делением — на уровне внутригородских районов действовали ТИК, а на уровне целого города было удобно сохранение ИКМО. Однако наличие самостоятельных ИКМО не устраивало региональные власти, которые стремились управлять не только региональными, но и муниципальными выборами, особенно в региональном центре. И в 2022 году был принят федеральный закон, предусмотревший ликвидацию ИКМО — их полномочия переданы ТИК (для ИКМО поселений возможна передача полномочий УИК).

Теория и практика

Все законы, начиная с 1994 года, провозглашают, что избирательные комиссии являются органами, которые в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей. 

На практике же мы постоянно видим сильную зависимость избирательных комиссий от органов исполнительной власти. Многие комиссии (особенно ТИК) являются декоративными органами, так как реально их функции осуществляет администрация. По закону одной из главных функций избирательных комиссий является защита избирательных прав граждан, однако многие избирательные комиссии стали главными нарушителями избирательных прав граждан на всех стадиях избирательного процесса — от регистрации кандидатов до подсчета голосов.