Как менялось избирательное законодательство за 35 лет — и как это влияло на выборы

Многие считают, что конкурентные выборы появились в нашей стране лишь с распадом Советского Союза. Это не так. Конкуренция на выборах появилась в последние годы СССР (1989–1991), и 1990-е годы стали во многом продолжением этого этапа, а не началом нового. До того, конечно, законы о выборах существовали, но сами «выборы» являлись чисто ритуальными мероприятиями.

Процесс постоянных изменений избирательного законодательства начинается с 1988 года и продолжается до сих пор. Но сами изменения на протяжении этих 35 лет имели очень разный вектор.

Эти 35 лет мы здесь разделим на три периода:

• период 1988–2000 годов;
• период 2001–2011 годов;
• период с 2012 года.

Каждый из этих периодов можно разделить еще на несколько подпериодов, но для лаконичности мы здесь будем оперировать этими тремя временными отрезками.

Период 1988–2000 годов

Когда в 1988 году на XIX Всесоюзной конференции КПСС было принято решение о проведении альтернативных выборов, в том же году был принят новый Закон СССР «О выборах народных депутатов СССР». Он не очень сильно отличался от предшествовавшего закона, но в нем были сделаны первые попытки приспособить советское избирательное законодательство к конкурентным альтернативным выборам. При этом две главные новеллы носили антидемократический характер и были призваны сохранить возможности номенклатуры влиять на результаты выборов. Это были выборы одной трети депутатов от общественных организаций, дававшие возможность фактически назначать депутатами часть номенклатуры и ее ставленников, и окружные предвыборные собрания, позволявшие фильтровать кандидатов и отсеивать неугодных. По этому закону прошли выборы Съезда народных депутатов СССР в 1989 году.

Даже такой несовершенный механизм избрания депутатов с квотами и джерримендерингом (манипуляцией границами и размерами избирательных округов) стал большим политическим событием и позволил получить мандаты людям, которых еще за год до этого было сложно представить в органах власти СССР.

В конце 1989 года были приняты законы РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР» и «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР». В них уже не было ни выборов от общественных организаций, ни окружных предвыборных собраний. По этим законам прошли соответствующие выборы в 1990 году. Одновременно (между двумя турами выборов-1990) из Конституции СССР исчезло упоминание руководящей роли КПСС и появилась возможность создавать другие политические партии, и первой стала Либерально-демократическая партия (впоследствии ЛДПР), успешно пережившая следующие 30 лет развития российской политической системы.

В 1991 году был наконец принят Закон РСФСР «О выборах Президента РСФСР», а затем Закон РСФСР «О выборах главы администрации». В этом же году прошли первые в России президентские выборы, также в 1991–1993 годах в нескольких регионах прошли выборы глав.

Наконец, в 1993 году, после распада СССР, в России началась избирательная реформа. Эта реформа изменила многие нормы избирательного законодательства. Одним из главных ее направлений была партизация выборов: ключевую роль в выборах стали играть избирательные объединения (фактически партии, но без обязательной самоидентификации в качестве партий), а на выборах в Государственную думу была введена смешанная избирательная система (включающая избрание половины состава Думы по партийным спискам).

Это был огромный шаг вперед, поскольку именно партии являются «скелетом» любой демократической системы — они формулируют программы, ведут избирательные кампании, аккумулируют необходимые средства, включая не только деньги, но и людей, и идеи.

По итогам первых выборов Россия получила самый плюралистичный парламент, отражавший мнение большого числа разных групп избирателей. В нижней палате парламента заседали представители 12 политических объединений (8 прошли по спискам и еще 4 провели только одномандатников) и еще 130 независимых депутатов, избранных в одномандатных округах в качестве выдвиженцев групп избирателей и не примкнувших к партийным фракциям. Лидер тех выборов — ЛДПР — набрала всего 22% голосов. В результате для принятия любого решения было нужно строить очень сложные коалиции, и обсуждение законопроектов было предельно подробным и содержательным, хотя иногда и чересчур эмоциональным.

В основе реформы лежали инициативные законопроекты, созданные рабочей группой под руководством народного депутата РФ Виктора Шейниса. Первоначально она была реализована в положениях о выборах депутатов Государственной думы и Совета Федерации, утвержденных указами президента РФ, по которым в декабре 1993 года были избраны обе палаты нового российского парламента. Затем в 1994 году был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» («рамочный» закон 1994 года), а в 1995 году — федеральные законы о выборах президента РФ и депутатов Государственной думы. По этим законам прошли федеральные выборы 1995 и 1996 годов, «рамочный» закон 1994 года повлиял на региональные законы, по которым проходили региональные и муниципальные выборы 1995–1997 годов.

Выборы в Государственную думу 1995 года были, пожалуй, наиболее демократичными. В них почти не был задействован административный ресурс. Число участников выборов по единому округу (по спискам) было рекордным — 43 списка (и минимальным было число голосов против всех списков — 2,8%). Правда, это имело и негативные последствия: слишком много голосов «пропало», то есть было подано за партии, не преодолевшие пятипроцентный барьер.

Тем не менее, в Госдуму попали представители 23 избирательных объединений (но у 19 были только одномандатники) и 77 независимых депутатов. Больше всех в этот раз набрала КПРФ, но это по-прежнему были такие же 22% голосов, что и у ЛДПР в 1993 году. Правда в 1995 году уже проявился один из серьезных изъянов российской смешанной избирательной системы — из-за одномандатных округов представительство оказалось искаженным и КПРФ получила больше мест, чем голосов — почти 35%, более трети российского парламента. Вместе с союзниками из Аграрной партии коммунисты контролировали почти 40% мест в нижней палате парламента. В результате второй созыв Думы и президент почти постоянно конфликтовали по вопросам законов и бюджета, плюс Госдума пыталась объявить президенту импичмент, а тот несколько раз менял премьеров, что ставило Госдуму перед угрозой роспуска, если бы она трижды отказалась утверждать кандидатуру премьера. Не произошло ни того, ни другого: импичмент не набрал необходимых двух третей голосов, а Дума трижды соглашалась на назначение президентского ставленника премьером, но один раз президент пошел на уступку Думе, предложив премьером думского ставленника Евгения Примакова.

В президентских выборах 1996 года административный ресурс уже проявился достаточно заметно, в первую очередь в доминировании Ельцина на телевидении. Впрочем, это компенсировалось доминированием коммунистов в местной прессе. Уровень фальсификаций, вопреки расхожим представлениям, был невысоким, массовые фальсификации были лишь в отдельных регионах, причем они были разнонаправлены — на тот момент коммунисты через губернаторов контролировали большое количество регионов, появилось даже понятие «красного пояса» — почти непрерывной цепи российских регионов, отдававших предпочтение КПРФ.

Эти выборы были высоко конкурентными. Это были единственные президентские выборы в России, где потребовался второй тур. В первом туре принимали участие 10 кандидатов, и разрыв между лидером (Ельциным) и его основным соперником (Зюгановым) составил всего 3,25%. Во втором туре Ельцин победил уже более уверенно за счет перетока голосов от выбывших кандидатов (прежде всего популярного генерала Лебедя, занявшего третье место, а также неплохо выступивших Явлинского и Жириновского).

Но избирательное законодательство было далеким от совершенства, и Государственная дума второго созыва попыталась проявившиеся недостатки исправить. В 1997 году был принят второй «рамочный» закон, который стал называться Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Новым в нем было не только включение референдума, но и детальная проработка многих избирательных процедур. В 1999 году в этот закон было внесено множество изменений, фактически была создана его новая редакция. В том же году были приняты новые федеральные законы о выборах депутатов Государственной думы и президента РФ.

В целом избирательное законодательство в тот период демократизировалось, чему способствовали два обстоятельства. Во-первых, оппозиционный состав Государственной думы, где наиболее активно борьбой за улучшение законов о выборах занимались фракции КПРФ и «Яблока», страдавшие от административного ресурса. Во-вторых, противостояние федерального центра и региональных руководителей. Сегодня это кажется странным, но в конце 1990-х годов среди лоббистов снижения роли админресурса была администрация президента Ельцина. Поскольку именно региональные и местные руководители, противостоявшие ему, активно применяли административный ресурс, федеральный центр в тот период был заинтересован в его ослаблении. Не случайно главное сопротивление реформированию избирательного законодательства в этот период оказывал Совет Федерации.

Административный ресурс — это злоупотребление властными полномочиями и бюджетными ресурсами для создания преимущества кандидатам, которых поддерживает соответствующая бюрократия. Это может проявляться в незаконной агитации или принятии выгодных для кандидата решений в период избирательной кампании (например, оперативном и публичном реагировании на все его обращения по поручению избирателей). Именно таков был административный ресурс в 1990-е годы. Сейчас административный ресурс в большей степени проявляется в управлении доступом кандидатов на выборы, контроле за избирательными комиссиями и администрировании прямых фальсификаций.

Однако в этот период начали проявляться и негативные факторы. Региональная бюрократия оборонялась и навязала законодателям в качестве приоритета борьбу с «грязными технологиями» и проникновением криминалитета во власть. Это особенно сильно проявилось в Федеральном законе от 30 марта 1999 года — о внесении изменений в «рамочный» закон 1997 года. В результате были сильно расширены возможности для снятия кандидатов, и этими возможностями в регионах стали активно пользоваться, устраняя соперников административных кандидатов.

Борьба на выборах депутатов Госдумы 1999 года была очень острой, с применением «черного PR», но всеми основными конкурентами. Несмотря на то, что опять лидировала КПРФ с 24% голосов, центральным противостоянием стало соперничество «Единства» во главе с Шойгу, представлявшего федеральный центр (23% голосов), и, по сути, губернаторского блока «Отечество — вся Россия», лидерами которого были недавний премьер-министр Примаков, мэр Москвы Лужков и губернатор Санкт-Петербурга Яковлев (13%). Кроме того, в Госдуму попали СПС, «Блок Жириновского» (вместо ЛДПР), «Яблоко» и 105 независимых депутатов. Госдума оставалась крайне плюралистичной и конкурентной, однако региональная бюрократия проиграла, и итоги проходивших спустя четыре месяца президентских выборов уже были предрешены — в марте 2000 года на них в первом туре впервые уверенно победил Владимир Путин.

Таким образом, в 1990-е годы главными тенденциями законодательного регулирования выборов были создание равных условий для участников выборов и борьба с негативными явлениями, в том числе с административным ресурсом. Однако на практике стала проявляться противоположная тенденция: ограничение конкуренции за счет снятия неугодных кандидатов. Тем не менее, выборы были очень конкурентными, а публичная дискуссия, несмотря на все искажения — предельно острой. Ничего подобного в последующие периоды мы уже не увидим.

Период 2000–2011 годов

В 2001–2002 годах прошла новая избирательная реформа, в результате которой был сделан следующий шаг в партизации выборов. В 2001 году был принят Федеральный закон «О политических партиях», согласно которому коллективными участниками федеральных и региональных выборов могли быть только политические партии, правила создания и функционирования которых строго определялись законом (они могли быть только общероссийскими, с фиксированным индивидуальным членством, насчитывающим не менее 10 тысяч членов). В 2002 году были принят третий «рамочный» закон (название, принятое в 1997 году, было сохранено). В нем продолжилась тенденция по преодолению недостатков, проявившихся на прошедших выборах, и партизации: было введено требование об избрании не менее половины депутатов региональных парламентов по партийным спискам. Этот закон не имел единой тенденции с точки зрения защиты избирательных прав граждан: в нем были как новеллы, направленные на защиту избирательных прав, так и новеллы, ограничивающие права. Первых все же, по моим оценкам, было больше.

В 2002–2003 годах были приняты новые федеральные законы о выборах депутатов Государственной думы и президента РФ. В процессе их принятия уже стали явно обозначаться антидемократические тенденции: например, именно тогда начался процесс постепенного ограничения общественного наблюдения (запретили направлять наблюдателей группой избирателей), необходимое число подписей избирателей, которое должны собрать кандидаты в президенты, увеличено с одного до двух миллионов.

Но, возможно, главное событие, повлиявшее на все последующие выборы, произошло не в сфере законодательства — в 2001 году блок «Отечество — вся Россия», представлявший проигравшую борьбу региональную бюрократию, соединился с представлявшим федеральный центр «Единством», образовав партию «Единая Россия» — это уже была весомая сила в парламенте, хоть и не способная еще свободно править законодательство в интересах высшей бюрократии. Впервые «партия власти» стала главной фракцией Госдумы.

В результате на выборах депутатов Госдумы 2003 года «Единая Россия» лидировала, но еще не имела абсолютного большинства (37,6%). Однако за счет перебежчиков из числа одномандатников, фракция «Единой России» впервые получила конституционное большинство мандатов. И в четвертом созыве Государственной думы началась избирательная контрреформа. В 2004 году были отменены губернаторские выборы и внесены изменения в закон о политических партиях, увеличившие требования к численности партий в пять раз — с 10 до 50 тыс. Это привело к ликвидации большинства партий: в 2004 году их было 46, а к 2007 году осталось 15, и к 2009 году сократилось до семи. Тем самым сильно ослабла политическая конкуренция на выборах.

В выборах в Государственную думу 2007 года участвовали только 11 списков, а в выборах 2011 года — только семь. В президентских выборах 2008 года участвовали всего четыре кандидата, 2012 года — пять.

В 2005 году был принят новый федеральный закон о выборах депутатов Государственной думы, предусмотревший переход на полностью пропорциональную систему с 7-процентным барьером. Это был удар по сильным региональным политикам, которые избирались по одномандатным округам и представляли в парламенте большую силу, с которой приходилось считаться. Даже в 2003 году по округам в Госдуму прошли 67 самовыдвиженцев и 32 депутата от непрошедших по спискам партий. Теперь им пришлось встраиваться в ставшую предельно жесткой и подконтрольной федеральному центру партийную систему или просто выпасть из публичной политики.

В том же году было внесено множество изменений в «рамочный» закон, фактически была создана его новая редакция. Среди этих изменений — отмена избирательных блоков и независимого общественного наблюдения, введение двух в году единых дней голосования, ужесточение правил регистрации кандидатов и партийных списков.

Закон 2005 года о внесении изменений в «рамочный» закон стал последним случаем комплексного реформирования избирательного законодательства. В последующие годы правка избирательного законодательства продолжалась, но уже в виде частых (до 8–10 в год) законодательных актов, вносящих в «рамочный» и другие федеральные законы отдельные изменения.

Выхолостив через сокращение конкуренции сам смысл выборов, власти столкнулись с новой проблемой — избиратели стали либо отказываться от участия в выборах, либо голосовать «против всех» (такое голосование было особенно частым на выборах регионального и муниципального уровня). В результате выборы просто срывались (причем, для этого не надо было даже призывов к бойкоту со стороны политических лидеров). И Госдума силами «Единой России» провела новые поправки — были отменены графа «против всех» и порог явки, а также введены не предусмотренные Конституцией РФ ограничения пассивного избирательного права (например, для лиц, подвергнутых административному наказанию по «антиэкстремистским» статьям). Вдобавок в 2007 году партиям было разрешено менять установленную очередность кандидатов в партийном списке при замещении вакантных мандатов, что тоже снизило роль волеизъявления избирателей (в сочетании с технологией «паровозов», когда лидеры списка стали отказываться от мандатов в пользу неизвестных, но богатых или влиятельных кандидатов из глубины списка, оказалось что избиратели почти не влияют на реальный кадровый состав будущего парламента).

Таким образом, в целом изменения 2004–2007 годов можно смело назвать контрреформами, которые были направлены на пересмотр многих базовых положений избирательного законодательства, сложившегося в 1990-х годах.

В 2008–2011 годах (президент Дмитрий Медведев, Дума пятого созыва) процесс пересмотра базовых положений продолжился: в 2009 году были отменены избирательный залог и право непартийных общественных объединений выдвигать списки на муниципальных выборах. Это еще больше ограничило возможность независимых политиков принимать участие в выборах — именно с этого момента реальной проблемой становится произвол почерковедов и прочих «экспертов» МВД. Но относительно широкие слои общества это заметили лишь спустя 10 лет — во время выборов депутатов Мосгордумы 2019 года, когда увидели совершаемый беспредел в отношении поддержанных людьми кандидатов.

Что же касается фальсификаций, то до 2007 года они были локальными: касались в основном немногих регионов и измерялись сотнями, тысячами, максимум — сотнями тысяч голосов. Ситуация изменилась в декабре 2007 года, когда Путин возглавил список «Единой России», и кремлевские пропагандисты объявили выборы в Госдуму «референдумом в поддержку общенационального лидера». С этого момента фальсификации приняли массовый характер. Далее были президентские выборы 2008 года, где нужно было обеспечить «убедительную» победу «преемнику» Дмитрию Медведеву.

Массовые фальсификации на выборах в Госдуму 2011 года (по оценкам экспертов без них «Единая Россия» не получила бы абсолютное большинство мандатов) вызвали сильное протестное движение. Люди впервые услышали про «карусели» (многократное голосование за других лиц), вбросы и переписывание протоколов. Тысячи людей, пришедшие на участки в качестве наблюдателей-волонтеров, увидели их собственными глазами. Прокатилась волна шествий и митингов, самые массовые были в Москве. После этого на президентских выборах 2012 года уровень фальсификаций в целом по стране был снижен, а в Москве на некоторое время сведен практически к нулю.

Период 2012–2022 годов

В начале 2012 года, после не вполне удачных для «Единой России» выборов в Государственную думу и массовых протестов против фальсификаций, прошла очередная волна реформ избирательного и партийного законодательства. Минимальная численность партий была резко снижена сразу до 500 человек. Правда, кроме митингов на это, вероятно, повлияло и проигранное в ЕСПЧ Российской Федерацией дело по жалобе Республиканской партии России, которая добилась решения о своем восстановлении. Минюст был вынужден восстановить регистрацию предельно оппозиционной и независимой от Кремля партии, к которой тут же присоединились политические организации Михаила Касьянова, Бориса Немцова и Владимира Милова. На первых же своих выборах (в гордуму Барнаула) партия преодолела 5% барьер, а чуть позже Борис Немцов получил мандат депутата в Ярославской областной думе. Ограничивать количество партий больше не имело смысла — вместо этого было принято решение использовать технологию «спойлеров» или «двойников», которые, не претендуя реально на мандаты, должны были за счет сходства оттягивать голоса у оппонентов власти.

Это привело к взрывному росту числа политических партий — к 2015 году оно возросло с семи до 75. Одновременно все партии были освобождены от сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения своих списков и кандидатов на всех выборах, кроме президентских. На президентских выборах число требуемых подписей было снижено (с 2 млн до 300 тыс. для самовыдвиженцев и 100 тыс. для кандидатов от непарламентских партий), также было снижено число подписей на остальных выборах для самовыдвиженцев (от 1–2 до 0,5%).

В результате на выборах появились такие спойлерские партии, как «Коммунисты России», КПСС, «Партия За Справедливость!», «Гражданская позиция» и т. п. А вот регистрации действительно оппозиционных объединений по-прежнему мешали бюрократическими методами и формальными придирками. Например, Навальному так и не удалось зарегистрировать свою партию.

В том же 2012 году были восстановлены губернаторские выборы, но при этом был введен муниципальный фильтр, фактически сделавший эти выборы неконкурентными.

В связи с тем, что привлекательность партийного бренда «Единой России» сильно упала, в 2014 году был принят новый закон о выборах депутатов Государственной думы, вернувший на эти выборы смешанную систему. При этом для большинства партий было снято освобождение от сбора подписей, и для кандидатов в одномандатных округах было резко увеличено число требуемых подписей (с 0,5 до 3%). Это привело к тому, что набрав по спискам официально 54% голосов, «Единая Россия» получила 76% мест в парламенте. Это произошло за счет того, что она выиграла выборы в 203 округах из 225. У партии снова было конституционное большинство в парламенте.

Одновременно уже с 2012 года началось целенаправленное внесение изменений в пользу административного ресурса. Они касались расширения перечня ограничений пассивного избирательного права, затруднений для наблюдения за проведением голосования и подсчета голосов, департизации (сокращение применения пропорциональной системы), переноса дня голосования на сентябрь (для снижения явки протестных избирателей, в результате чего роль подконтрольного властям электората существенно возрастала) и др. С 2019 года (и особенно с 2020 года под предлогом пандемии ковид-19) началось широкое использование дополнительных способов голосования, при которых общественных контроль затруднен или просто невозможен (дистанционное электронное голосование, многодневное голосование, выездное голосование).

Административный ресурс на выборах все эти годы работал на полную катушку. Недопуск сильных кандидатов стал нормой, чему способствовали многие изменения избирательного законодательства: отмена избирательного залога в 2009 году, неоднократные ужесточения правил сбора и проверки подписей избирателей, вплоть до норм, позволяющих произвольно снимать кандидатов за «причастность к экстремистской организации». Доминирование «Единой России» и административных кандидатов в СМИ также стало нормой. Уровень фальсификаций на выборах в 2012–2018 годах был ниже, чем в предшествующий период, но оставался достаточно высоким, затем вновь стал расти, достигнув рекорда на президентских выборах 2024 года.

Таким образом, с точки зрения избирательной системы (как законодательства, так и сложившейся практики) конец 1980-х — 1990-е годы и время после 2000 года представляют два очень разных периода, вектора развития в которых оказались направлены в диаметрально противоположные стороны. Неодинаковой была и роль федерального центра в лице президентов и их администраций. Если в 1990-е годы влияние Кремля на избирательное законодательство было скорее положительным, поскольку угроза правам и свободам избирателей исходила скорее от региональной бюрократии, то начиная с 2000-х годов главной угрозой стал как раз Кремль, пытающийся уничтожить любую альтернативу своей власти.