Общественный контроль на выборах за 30 лет

Общественный контроль за проведением голосования является важнейшей компонентой избирательного процесса в условиях, когда есть определенное недоверие к организаторам выборов. История общественного контроля в России весьма показательна.

Начало

Возможность присутствия на избирательных участках наблюдателей была предусмотрена еще в Законе СССР «О выборах народных депутатов СССР» 1988 года. Правда, официально они тогда назывались не наблюдателями, а представителями трудовых коллективов, общественных организаций, собраний избирателей. Кроме того, на избирательных участках разрешалось присутствие доверенных лиц, а также представителей печати, телевидения, радио. Неофициально всех их и тогда называли наблюдателями.

В законах РСФСР о выборах народных депутатов РСФСР и местных Советов 1989 года было уточнено, что о намерении представителей присутствовать в день выборов в помещениях для голосования или на заседаниях избирательных комиссий должно быть сообщено в соответствующие комиссии не позднее чем за два дня до выборов. Но уже в законе 1991 года о выборах президента РСФСР было записано, что предварительное уведомление избирательных комиссий о предполагаемом присутствии указанных представителей не требуется. Эта норма сохранялась во всех последующих законах вплоть до 2016 года.

В Положении «О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году» впервые официально появился термин «наблюдатель». В то же время произошло определенное уменьшение возможностей для контроля: наблюдатели могли направляться только в участковые комиссии, только в день голосования и только кандидатами и избирательными объединениями.

В этом же Положении впервые появилось право кандидатов и избирательных объединений назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Этот важнейший институт действовал в полном объеме вплоть до 2022 года, когда он был сильно урезан. Члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса (ПСГ) играли двоякую роль. С одной стороны, они участвовали в контроле за деятельностью избирательных комиссий. Эта функция была особенно важна в участковых комиссиях, где члены с ПСГ по сути были наблюдателями с расширенными полномочиями. С другой стороны, члены с ПСГ имели возможность участвовать в организации выборов и защищать права кандидатов и партий, выступая на заседаниях комиссий, внося предложения, участвуя в других избирательных мероприятиях (это в большей степени касалось комиссий более высокого уровня). Полномочия членов комиссий с ПСГ были в основном закреплены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года и мало менялись на протяжении последующих 27 лет.

Также в этом законе 1994 года было записано, что наблюдатели могут направляться избирательными и общественными объединениями. Тем самым открывались широкие возможности для независимого общественного контроля — помимо не менее важного контроля со стороны заинтересованных лиц.

В 1995–1996 годах была попытка принять специальный федеральный закон о наблюдении. Первоначально он назывался «О порядке работы участковой избирательной комиссии в день выборов (референдума)», затем «Об общественном контроле за проведением выборов и референдумов и об открытости и гласности подведения итогов голосования» (были три его редакции — две в 1995 году и одна в 1996 году). Эти законопроекты готовились экспертами (одним из них был А.А. Собянин) и вносились группой депутатов от КПРФ и «Яблока». Первый законопроект и две редакции второго были отклонены — вторая редакция голосовалась пять раз, но максимально за нее голосовало 222 депутата. Третья редакция была принята в третьем чтении 17 апреля 1996 года, но была отклонена Советом Федерации.

Основные положения этих законопроектов удалось затем включить в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 года. В нем права и обязанности наблюдателей были изложены подробно. Установлено, что наблюдатели вправе присутствовать не только в участковых, но и в иных избирательных комиссиях при установлении ими итогов голосования, определении результатов выборов, составлении итоговых протоколов, а также при повторном подсчете голосов избирателей. Были оговорены права наблюдателей.

Отдельно в этом федеральном законе было оговорено, что законом субъекта РФ на муниципальных выборах может быть предусмотрено направление наблюдателей от группы избирателей (в количестве, установленном законом субъекта РФ, но не более 50).

Первые ласточки

В 2000-е годы возможности для общественного контроля начали сокращаться. Сначала в 2002 году появилась оговорка, что общественное объединение, направляющее наблюдателей, должно быть создано и зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. Тем самым региональные общественные объединения были лишены возможности участвовать в наблюдении на федеральных выборах, а местные — и на федеральных, и на региональных. Исчезла из закона и норма о возможности направлять наблюдателей группой избирателей.

Более серьезный удар был нанесен в 2005 году. Общественные объединения были лишены права назначать наблюдателей на федеральных выборах. На региональных и муниципальных выборах право общественных объединений назначать наблюдателей могло предусматриваться законом субъекта РФ, но в подавляющем большинстве регионов это право общественным объединениям не было предоставлено.

В течение последующих десяти лет нормы закона о наблюдателях не менялись. Но на практике отношение избиркомов к наблюдателям сильно изменилось. По мере того как стали применяться массовые фальсификации, в арсенал административных технологий вошло и удаление наблюдателей. Это ярко проявилось на федеральных выборах 2007 и 2008 годов. Вот что мы писали об этих выборах вместе с Андреем Бузиным в книге «Преступление без наказания»:

«Дни голосования на федеральных выборах 2007–2008 годов ознаменовались многочисленными случаями изгнания из участковых комиссий добросовестных наблюдателей… Наглое и безнаказанное нарушение прав наблюдателей, членов комиссий с правом совещательного голоса, представителей СМИ локально наблюдалось и ранее, но на этих выборах оно приобрело всероссийский масштаб… Удаление наблюдателей производилось в основном под надуманными предлогами, а в некоторых случаях — вообще без объяснения причин. Иногда удаления следовали непосредственно после того, как наблюдатель вскрывал нарушение, иногда — в профилактических целях. Были случаи массового удаления наблюдателей непосредственно перед подсчетом голосов. В некоторых случаях удаления были обжалованы в вышестоящую комиссию или прокуратуру и признавались незаконными. Но, поскольку такое признание наступало обычно после окончания подсчета голосов, постольку оно не было эффективным средством восстановления нарушенных избирательных прав. Принципиально российское законодательство предусматривает ответственность (в первую очередь — административную) за нарушение прав наблюдателей, членов комиссий. Однако нам неизвестно ни одного случая привлечения к такой ответственности».

Практика удаления наблюдателей стала затем традиционной и продолжалась до 2016 года.

Тучи сгущаются

В начале 2016 года законодатели предприняли новое наступление на общественный контроль. Сначала Федеральным законом от 15 февраля 2016 года № 29-ФЗ число наблюдателей от одного субъекта назначения (партии, кандидата) в одну избирательную комиссию было ограничено двумя, а число замен члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса ограничено пятью разами. При этом введено требование представления списка назначенных наблюдателей не позднее чем за три дня до дня голосования. Также установлено, что одно и то же лицо может быть назначено наблюдателем только в одну комиссию. Таким образом, заранее становилось известно, какие участки окажутся в день выборов без наблюдателей, а сами потенциальные наблюдатели оказывались под угрозой давления. Кроме того, данный закон фактически запретил технологию так называемого мобильного наблюдения, когда дежурные бригады профессиональных юристов в день выборов объезжают наиболее сложные участки. Некоторой компенсацией являлось закрепление права наблюдателя производить фото- и (или) видеосъемку (с того места, которое определено председателем участковой комиссии), при этом для членов комиссий с правом совещательного голоса такое право не было оговорено, что порождало конфликты.

Также закон установил, что наблюдатели удаляются из помещения для голосования, если факт нарушения ими законодательства установлен в судебном порядке. Впоследствии юристы признали, что данная норма не стыкуется с процессуальными кодексами и поэтому ее невозможно выполнить. В результате благодаря позиции нового состава ЦИК России число случаев удаления наблюдателей значительно сократилось, хотя и не до нуля: на отдельных избирательных участках такие случаи все равно имели место без соблюдения требований закона.

Затем были практически ликвидированы возможности для работы на участках представителей независимых НКО в статусе корреспондентов СМИ (данный способ активно использовался после ликвидации возможностей назначения на участки наблюдателей общественными объединениями). При этом одновременно ограничены возможности и журналистов в принципе. Федеральным законом от 9 марта 2016 года № 66-ФЗ присутствие на избирательном участке в день голосования разрешено только тем представителям СМИ, которые заключили не менее чем за два месяца до начала избирательной кампании трудовой или возмездный гражданско-правовой договор; заявки на их аккредитацию, так же как и на назначение наблюдателей, должны быть поданы не позднее чем за три дня до дня голосования.

Новый состав ЦИК и его председатель Элла Памфилова в первое время существенно изменили отношение к наблюдателям, и это отношение передалось и нижестоящим избирательным комиссиям (по крайней мере, части таких комиссий). Как уже отмечено, почти до нуля упала практика удаления наблюдателей. Однако законы, принятые в феврале и марте 2016 года, сыграли отрицательную роль. Памфилова предприняла попытку отменить часть введенных этими законами ограничений, но попытка была слишком робкой, и Госдума ее отвергла.

В те годы обсуждалась и возможность восстановления независимого общественного контроля, ликвидированного в 2005 году. Однако вместо полноценного восстановления в 2017–2018 годах были приняты законы, разрешившие назначать наблюдателей общественными палатами. При этом общественные палаты практически повсеместно контролируются администрациями, и на практике основная масса наблюдателей от этих палат занимаются не контролем за голосованием, а прикрытием нарушений и борьбой с реальными наблюдателями.

Разгром

Последние удары по общественному контролю нанесены в 2022–2023 годах. В 2022 году отменена возможность назначения членов избирательной комиссии с ПСГ в территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии. Такие члены сохранились только в ЦИК и избирательных комиссиях субъектов РФ. Кроме того, запрещено назначать одно лицо членом с ПСГ более чем в одну избирательную комиссию (такой возможностью партии иногда пользовались, назначая уникального специалиста сразу в несколько комиссий). Отменено и сохранение полномочий членом избирательной комиссии с ПСГ в случае избрания кандидата или допуска списка партии к распределению мандатов — теперь полномочия прекращаются в день официального опубликования результатов соответствующих выборов, соответствующего референдума. Еще одно ограничение: член избирательной комиссии с ПСГ лишен права присутствовать на заседаниях нижестоящих избирательных комиссий и знакомиться с их документами.

В 2023 году еще сильнее была ограничена возможность направления на избирательные участки представителей СМИ. Исключена возможность присутствия на избирательных участках представителей СМИ, заключивших со СМИ возмездный гражданско-правовой договор: присутствовать могут только те, кто работает в СМИ по трудовому договору, а это очень узкий контингент, который не может массово присутствовать на избирательных участках.

Таким образом, если в 1990-е годы происходило расширение возможностей общественного контроля за процессом голосования и подсчета голосов, то за двадцать последних лет эти возможности существенно сократились.