Парламентские выборы во Франции: разбор по полочкам

С 14 по 20 июня 2017 года я посетил Францию в составе экспертной миссии Европейской платформы за демократические выборы. Мы беседовали с представителями ряда структур, занимающихся организацией выборов и контролем, представителями политических партий и научного сообщества. В день голосования второго тура выборов (18 июня) посетили избирательные участки. Данная статья основана на впечатлениях от поездки, анализе литературы и электоральной статистики.

1. Исторический экскурс

Избирательная система, действующая на парламентских выборах во Франции, уникальна. Ее основы сложились в период Третьей республики (1875 – 1940). Большую часть этого периода действовала система, требующая для победы в первом туре абсолютного большинства. При этом во втором туре могли участвовать те же кандидаты, что и в первом туре (а были и случаи, когда во втором туре участвовали новые кандидаты), и для победы во втором туре было достаточно относительного большинства. На практике часто перед вторым туром происходила группировка политических сил, когда кандидаты, понявшие по результатам первого тура, что они не имеют шансов на победу, снимали свои кандидатуры в пользу более перспективных кандидатов с близкими им политическими позициями.

По мнению знаменитого французского политолога М. Дюверже, двухтуровая система приводит к многопартийности – в отличие от системы относительного большинства, которая стимулирует двухпартийность. Тем не менее, при двухтуровой системе часто происходит формирование двух блоков (условно правого и левого), которые создают некое подобие двухпартийности. И в период Третьей республики политическую ситуацию можно было охарактеризовать как маятник: «налево, направо, снова налево».

В период Четвертой республики (1946 – 1958) действовали различные варианты пропорциональной и смешанной системы. При переходе в 1958 году к Пятой республике была восстановлена двухтуровая мажоритарная система в несколько ином виде. Для победы в первом туре требуется получить абсолютное большинство поданных голосов и не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей. Для выхода во второй тур первоначально нужно было получить не менее 5% от числа зарегистрированных избирателей, с 1966 года – не менее 10%, с 1976 года – не менее 12,5%. В таком виде эта система действует на парламентских выборах во Франции более полувека (исключением были лишь выборы 1986 года, прошедшие по пропорциональной системе).

Одновременно при переходе к Пятой республике была существенно усилена роль президента страны (который с 1965 года избирается путем прямых выборов) – парламентская республика была заменена на президентско-парламентскую. Тем не менее, был сохранен принцип формирования правительства парламентским большинством. В результате несколько раз имело место «сожительство» левого президента с правым правительством или наоборот.

Национальное собрание (нижняя палата французского парламента) избирается на 5 лет. Президент до 2002 года избирался на 7 лет, с 2002 года он также избирается на 5 лет. Таким образом, президентские и парламентские выборы долгое время не были синхронизированы (из-за чего, в частности, и было возможно «сожительство»). При этом дважды (в 1981 и 1988 годах) парламентские выборы проходили вскоре после президентских из-за роспуска парламента президентом Ф. Миттераном. В 1997 году президент Ж. Ширак распустил Национальное Собрание за год до истечения срока его полномочий и назначил досрочные выборы. В результате в 2002 году парламентские выборы вновь прошли вскоре после президентских, и эта практика закрепилась: так было далее в 2007, 2012 и 2017 годах.

Большую часть периода Пятой республики основными политическими силами были: на правом фланге – голлисты и их преемники (партии «Союз в поддержку новой республики», «Союз демократов в поддержку республики», «Объединение в поддержку республики», «Союз за народное движение», «Республиканцы»), а на левом фланге – социалисты. Представители именно этих партий выходили во второй тур президентских выборов в 1965, 1988, 1995, 2007 и 2012 годах. Исключениями были 1969 год, когда во второй тур вышли голлист Ж. Помпиду и и.о. президента – спикер Сената, представитель правых сил А. Поэр, 1974 и 1981 годы, когда с социалистом Ф. Миттераном конкурировал лидер правоцентристской партии «Союз за французскую демократию» В. Жискар д’Эстен (в 1974 году победил Жискар д’Эстен, в 1981 – Миттеран), и 2002 год, когда во втором туре соперником голлиста Ж. Ширака стал ультраправый Ж.-М. Ле Пен. 

Все же первоначально (в 1962 – 1978 годах) на парламентских выборах доминировали правые, главную роль среди которых играли голлисты – они получали от 22,6% до 38,1% голосов в первом туре и от 148 до 294 мест по результатам двух туров. На левом фланге в 1962 – 1973 годах больше всего голосов в первом туре получали коммунисты (от 20,0% до 22,5%), но социалистам в силу особенностей мажоритарной системы абсолютного большинства всегда доставалось больше мандатов: они получали от 12,5% до 22,6% голосов в первом туре и от 57 до 116 мест. Однако постепенно усиливались правоцентристские «Независимые республиканцы», которые первоначально были союзниками голлистов: уже в 1968 году они обошли социалистов по числу мандатов (получив при этом в первом туре всего 5,5% голосов). Когда в 1974 году лидер этой партии В. Жискар д’Эстен стал президентом, она была преобразована в «Союз за французскую демократию», и на парламентских выборах 1978 года заняла третье место по числу голосов в первом туре (21,5%) и вновь второе место по числу мандатов (137).

После победы на президентских выборах Ф. Миттерана социалисты впервые лидировали и на парламентских выборах 1981 года, получив 36,0% голосов в первом туре и 266 мандатов. Голлисты были вторыми (20,9% голосов, 85 мандатов), «Союз за французскую демократию» занял третье место (19,2% голосов, 62 мандата). 

В 1986 году выборы единственный раз за период Пятой республики проходили по пропорциональной системе (каждый департамент был многомандатным округом). Во многих департаментах голлисты и «Союз за французскую демократию» формировали единый список. Эти две партии вместе получили 40,9% голосов и 276 мандатов. Социалисты набрали 31,0% голосов и получили 206 мандатов, в сумме у левых получилось 42,5% голосов и 248 мандатов. В результате правые смогли сформировать правительство, и началось «сожительство» правого правительства и левого президента. 

Вплоть до 1997 года на правом фланге голлисты и «Союз за французскую демократию» шли примерно вровень. Голлисты в 1988 – 1997 годах получали в первом туре от 15,7% до 20,4% голосов и от 126 до 242 мандатов, «Союз за французскую демократию» – от 14,2% до 19,1% голосов и от 109 до 207 мандатов, социалисты – от 17,6% до 34,8% и от 53 до 260 мандатов.

В 2002 – 2012 годах «Союз за французскую демократию» и его преемник «Демократическое движение» уже не играли серьезной роли, получая в первом туре от 1,8 до 7,6% (от 2 до 29 мандатов). В этот период лидерство голлистов на правом фланге было неоспоримым – от 27,1 до 39,5% и от 185 до 357 мандатов. Социалисты сохраняли лидерство на левом фланге – от 24,1 до 29,4% и от 141 до 280 мандатов.

Таким образом, постепенно оформилась двухблоковая система. По мнению ряда политологов, формирование такой системы стало следствием не только избирательной системы абсолютного большинства, но и государственного устройства – президентско-парламентской системы с прямыми выборами главы государства.

Президентские выборы 2017 года, казалось бы, разрушили эту двухблоковую систему. Впервые во второй тур не вышли представители ни голлистов, ни социалистов. Лидер голлистов («Республиканцев») Ф. Фийон занял третье место с 20,0%, а лидер социалистов Б. Амон – только пятое место с 6,4%. Его значительно опередил занявший четвертое место ультралевый кандидат (партия «Непокоренная Франция») Ж.Л. Меланшон (19,6%). В первом туре лидировали центрист (социал-либерал, партия «Вперед, Республика!») Э. Макрон (24,0%) и лидер ультраправого Национального фронта М. Ле Пен (21,3%). Во втором туре победил Макрон (66,1%).

Отдельно следует отметить ситуацию с активностью избирателей. На президентских выборах она почти всегда была выше, чем на парламентских. В первом туре президентских выборов самой низкой явка была в 2002 году (71,6%), самой высокой – в 1965 году (84,8%); во втором туре самая низкая явка была в 1969 году (68,9%), а самая высокая – в 1974 году (87,3%). В целом при всех колебаниях явка на президентских выборах держится на достаточно высоком уровне.

На парламентских выборах активность избирателей долгое время также была высокой. С 1958 по 1997 года она варьировалась в первом туре от 65,7% (1988 год) до 83,3% (1978 год), а во втором туре – от 67,5% (1993 год) до 84,9% (1978 год). После того как парламентские выборы стали проводиться сразу после президентских, явка на парламентских выборах неуклонно снижается: в 2002 году она была 64,4% в первом туре и 60,3% во втором; в 2007 году – соответственно 60,4 и 60,0%, в 2012 году – 57,2 и 55,4%. Не стали исключением и выборы 2017 года: 48,7% в первом туре и 42,5% во втором.

2. Эффекты избирательной системы

В первом туре кандидаты от партий «Вперед, Республика» и «Демократическое движение» вместе получили 32,3% голосов. Но по результатам двух туров у них вместе 348 мандатов из 577 (60,3%). Такой огромный перекос – следствие мажоритарной системы. Более того, наблюдается эффект «сфабрикованного большинства», когда партия или коалиция, поддерживаемые менее чем половиной избирателей, получают в парламенте более половины мест. Такой эффект является характерным для французских выборов.

Искажения касаются и других партий. В таблице 1 сравниваются доли голосов в первом туре и доля полученных мандатов для наиболее крупных партий. Если оценить по данным для крупных партий и групп мелких партий индекс диспропорциональности Лузмора-Хэнби (полусумма модулей отклонений числа мандатов от числа голосов), то он окажется равным 32,8% – это очень высокий показатель диспропорциональности.

Интересно в первую очередь сравнить эти результаты с итогами первого тура. Данные о доле округов, где лидировали представители указанных партий, также представлены в таблице 1. Эти данные дают оценку, каковы были бы результаты выборов, если бы они проводились по мажоритарной системе относительного большинства – с оговоркой: если бы при этом поведение партий и избирателей не изменилось.

Мы видим, что результаты партий «Вперед, Республика!» и «Демократического движения» в первом туре были лучше, чем в целом по итогам двух туров. «Вперед, Республика!» лидировала в 399 округах, а «Демократическое движение» – в 52. Иными словами, если бы не было второго тура, центристская коалиция имела бы 451 мандат (78,2%), а индекс Лузмора-Хэнби достиг бы 46%. 

Значительно улучшили свои позиции во втором туре «Республиканцы» и социалисты, а также «Непокоренная Франция», но предсказуемо ухудшились позиции «Национального фронта».

Как отмечалось в разделе 1, для выхода во второй тур необходимо было получить не менее 12,5% от числа зарегистрированных в округе избирателей. Однако если этот порог преодолевает только один кандидат или его не преодолевает ни один кандидат, во второй тур выходят два кандидата, получившие наибольшее число голосов – в этом случае избирательная система по факту оказывается такой же, как действует на президентских выборах во многих странах (включая Францию). 

Данный порог (12,5%) был установлен в 1976 году, когда активность избирателей была весьма высока (в 1973 году в первом туре парламентских выборов участвовало 81,3% зарегистрированных избирателей). При явке в 81% порог в 12,5% от числа зарегистрированных избирателей означает 15,4% от числа избирателей, принявших участие в голосовании. Такой порог часто преодолевается тремя или даже четырьмя кандидатами. Однако при явке в 50% это уже 25% от числа проголосовавших избирателей, и столь высокий порог редко преодолевается более чем двумя кандидатами.

На парламентских выборах 2017 года явка в первом туре составила 48,7% голосов. Расчеты показывают, что средний результат лидеров в долях от числа зарегистрированных избирателей составлял всего 16,8%, средний результат кандидатов, занявших второе место – 10,1%, третье – 6,9% и четвертое – 4,9%. Из лидеров барьер в 12,5% преодолели 497 человек, из кандидатов, занявших второе место – только 104, из кандидатов, занявших третье место – только один.

Таким образом, только в одном округе (округе № 1 департамента Об) во второй тур вышли три кандидата – кандидат от партии «Вперед, Республика!» (29,9% от числа принявших участие и 15,1% от числа зарегистрированных избирателей), кандидат от «Республиканцев» (25,7 и 13,0%) и кандидат от «Национального фронта» (24,9 и 12,6%). Никто их них не снял свою кандидатуру, и они все участвовали во втором туре. Победил кандидат от партии «Вперед, Республика!» (36,5% от числа принявших участие), кандидат от «Республиканцев» отстал от него ненамного (35,3%). Резонно предположить, что при отсутствии кандидата от «Национального фронта» победил бы, скорее всего, «республиканец».

Ситуация была бы иной, если бы действовало правило 1958 года (барьер в 5% от числа зарегистрированных избирателей), или 12,5% считались бы от числа проголосовавших. Так, барьер в 5% от числа зарегистрированных избирателей преодолели 500 кандидатов, занявших третье место, и 298 кандидатов, занявших четвертое место. Барьер в 12,5% от числа проголосовавших избирателей преодолели 398 кандидатов, занявших третье место, и 114 кандидатов, занявших четвертое место. Каковы были бы результаты второго тура, если бы в него вышли эти кандидаты, сказать трудно, особенно с учетом возможности взаимного снятия кандидатур.

Тем не менее, вопрос об условиях выхода во второй тур имеет важное значение. Уникальность французской избирательной системы, ее отличие от системы, действующей во многих странах на президентских выборах, а также действовавшей в СССР в 1989 – 1990 годах, именно в том, что во второй тур может выйти более одного кандидата. Это особенно важно в тех случаях, когда кандидаты, занявшие первые два места, получают не очень большую долю голосов и разрыв между вторым и третьим кандидатами не очень велик. Если вернуться к результатам первого тура парламентских выборов 2017 года, то анализ показывает, что в 254 округах (то есть немногим менее чем в половине округов) разрыв между вторым и третьим кандидатами не превышал 2% от числа зарегистрированных избирателей. При таком разрыве шансы третьего кандидата на победу во втором туре могут быть не ниже, чем у второго, особенно если второй занимает крайние позиции, а третий – более умеренные.

В таблице 2 приведены данные о числе кандидатов от разных партий, занявших в первом туре места с первого по четвертое. Мы видим, что ряд партий («Республиканцы», «Национальный фронт», «Непокоренная Франция», социалисты) получили большое число третьих и четвертых мест, и потому при других правилах выхода во второй тур их участие во втором туре могло быть более весомым. Учитывая успешность партий во втором туре, о которой речь шла выше, можно предполагать, что в этом случае результаты «республиканцев» и социалистов могли быть выше.

3. Второй тур и партийная система

В первом туре были избраны всего 4 депутата. В 573 округах прошел второй тур, при этом в одном округе в нем участвовали три кандидата, и еще в одном – только один (так как кандидат, занявший второе место, отказался от дальнейшей борьбы). Таким образом, в 571 округе шла борьба между двумя кандидатами. И в 132 из них победил кандидат, который в первом туре занял второе место.

Интересно посмотреть, как результат второго тура зависел от итогов голосования в первом туре. С этой точки зрения важны два показателя – результат лидера и его отрыв от основного соперника (в процентах от числа проголосовавших избирателей). В таблице 3 приведены данные о числе побед кандидатов, занявших в первом туре первое и второе места, от результата победителя первого тура. Эти данные подтверждают выводы автора, сделанные на примере российских выборов. При результате лидера менее 30% шансы на победу во втором туре у обоих соперников близки. В интервале 30 – 35% шансы лидера выше, но и шансы кандидата, занявшего в первом туре второе место, достаточно высоки. Если же лидер получил более 35%, то шансы его соперника на успех во втором туре довольно низкие.

Отметим, что французский закон допускает проведение второго тура и в случае получения лидером более 50% голосов от числа проголосовавших избирателей, если он при этом получит менее 25% от числа зарегистрированных избирателей. Такие случаи в данной кампании имели место в 10 округах с низкой явкой, из них 8 – заграничные округа и 2 – округа на заморских территориях. Не удивительно, что во всех 10 округах победили лидеры первого тура. Ожидать иного результата можно было только в случае очень резкого изменения активности избирателей.

В таблице 4 приведены данные о числе побед кандидатов, занявших в первом туре первое и второе места, от разрыва между лидерами первого тура. Здесь эффект проявляется еще резче. При разрыве менее 10% шансы обоих соперников на победу практически равны. Если разрыв в интервале 10 – 15%, то шансы лидера на победу достаточно велики, а при разрыве выше 15% его победа почти гарантирована.

Еще более интересен анализ результатов второго тура в зависимости от того, представители каких партий в нем участвовали. В таблице 5 приведены данные о результатах второго тура для наиболее часто встречающихся пар. Мы видим, что кандидаты от партии «Вперед, Республика!» были безусловно успешны только против кандидатов «Национального фронта». В столкновении с кандидатами от других крупных партий («Республиканцы», социалисты, «Непокоренная Франция», «Союз демократов и независимых») кандидаты от президентской партии практически всегда терпели поражение, если в первом туре были вторыми, и часто проигрывали даже когда лидировали в первом туре (с «республиканцами» – почти в трети случаев, с социалистами – более чем в трети). Такая же ситуация и у их союзников – кандидатов от «Демократического движения».

В связи с этим следует внимательнее отнестись к вопросу о переформатировании партийной системы. Как отмечалось в разделе 1, в политической жизни Пятой республики главную роль в течение длительного времени играло противостояние левого и правого блоков; в первом доминировали социалисты, во втором – большую часть времени (особенно после 2002 года) голлисты. «Союз за французскую демократию» и его преемник «Демократическое движение» пытались играть роль центра, но неизменно оказывались на правом фланге.

Был ли общественный запрос на создание сильной центристской партии? Если и был, то, вероятно, скрытый, однако Э. Макрон и его команда этот запрос почувствовали, а может быть во многом и сами создали. Еще в конце 2016 года он не был осознан даже политологами, которые в основном склонялись к тому, что на выборах 2017 года Франция обречена на победу правых. 

Однако в течение последних лет обе основные партии (социалисты и «Республиканцы») теряли популярность. «Республиканец» (голлист) Н. Саркози стал вторым после В. Жискар д’Эстена президентом, проигравшим выборы. Сменивший его социалист Ф. Олланд к концу срока полностью растерял поддержку и стал первым президентом, не попытавшимся даже пойти на второй срок. Неудачи Саркози и Олланда не могли не отразиться и на позициях возглавляемых ими партий. Сменившие их Ф. Фийон и Б. Амон также оказались не слишком умелыми политиками.

Параллельно росла популярность крайне правого «Национального фронта» во главе с М. Ле Пен и крайне левой «Непокоренной Франции» во главе с Ж.Л. Меланшоном. Уже к началу 2017 года Ле Пен обошла по популярности Фийона. Меланшон был изначально популярнее Амона, в январе – марте 2017 года Амон его временно стал опережать, но затем Меланшон сделал рывок, а позиции Амона ослабли. 

Таким образом, перед французами замаячили две перспективы: выход во второй тур двух правых кандидатов (как в 2002 году) – Фийона и Ле Пен, либо (что для многих было еще более неприемлемо) выход во второй тур крайне правой Ле Пен и крайне левого Меланшона. Дополнительным негативным моментом последнего сценария был тот факт, что позиции двух крайних кандидатов по некоторым вопросам смыкались; в частности, оба были настроены против европейской интеграции.

Усиление крайних флангов во многом по сути и разорвало сложившуюся партийную систему. Политические платформы правоцентристов и левоцентристов были близки, но объединиться они долгое время не могли. Попытки Олланда заимствовать некоторые подходы правых привели к расколу в социалистическом лагере. Лидеры и социалистов, и «республиканцев» вынуждены были сдвигаться к краю, чтобы перехватить часть избирателей соответственно у Меланшона и Ле Пен. Возможно, негативную роль сыграла и процедура «праймериз», поскольку эта процедура способствует усилению радикального крыла партии в ущерб сторонникам компромиссной позиции.

В этих условиях и выросла популярность центриста Макрона. По данным социологов, к Макрону отошла большая часть избирателей, голосовавших в 2012 году за Олланда и лидера «Демократического движения» Ф. Байру, а также немалая часть тех, кто голосовал тогда за Саркози. Во втором туре к Макрону перешла часть голосов от Амона, Меланшона и Фийона.

Результат президентских выборов можно было интерпретировать как создание новой конфигурации партийной системы. Победу одержал центрист Макрон, ставший во главе новой партии «Вперед, Республика» (в союзе со сдвинувшимся к центру «Демократическим движением»). Ситуация стала похожа на 1958 год, когда Ш. Де Голль и его партия получили доминирующие позиции. При этом на правом фланге «Республиканцы» уступили лидерство «Национальному фронту», а на левом «Непокоренная Франция» значительно обошла социалистов.

Первый тур парламентских выборов внес в эту схему некоторые коррективы. Партия «Вперед, Республика» сохранила лидерство (особенно с учетом ее союза с «Демократическим движением»). «Непокоренная Франция» и здесь получила больше голосов, чем социалисты, но уже не в три, а только в полтора раза. Социалисты вместе с рядом близких им партий получили практически столько же голосов, сколько Амон на президентских выборах, в то время как кандидаты «Непокоренной Франции» довольствовались лишь 35% от числа голосов, полученных Меланшоном. На правом же фланге «Республиканцы» определили по числу голосов «Национальный фронт». Эти результаты не удивительны: «Национальный фронт» и «Непокоренная Франция» – лидерские партии, и голоса, поданные за их лидеров, не конвертируются полностью в голоса за их кандидатов в округах.

Если же оценивать число мандатов, завоеванных партиями во втором туре, то социалисты сохранили лидерство на левом фланге (у них 29 мандатов против 17 у «Непокоренной Франции» и 10 у коммунистов), а на правом фланге доминирование «Республиканцев» неоспоримо (у них 113 мандатов против 8 у «Национального фронта»).

В то же время наш анализ результатов второго тура показывает, что «центристский» выбор Франции уже во многом поколеблен. Главным содержанием второго тура стало противостояние сторонников Макрона и «республиканцев», в ходе которого «республиканцы» сумели значительно потеснить пропрезидентские силы. Есть предположение, что французы испугались доминирования одной партии и во втором туре стали в большей степени поддерживать ее соперников. Отметим, что успеха в противостоянии с макронистами во втором туре добились и социалисты и даже в некоторой степени сторонники Меланшона.

Однако в целом традиционные левые партии получили слишком мало парламентских мест, и фактически вновь воспроизвелась двухблоковая модель, только левый фланг теперь занимает партия Макрона – выходца из Социалистической партии.

4. Проблема низкой явки

Активность избирателей в первом и втором турах на парламентских выборах 2017 года оказалась самой низкой за всю историю Пятой республики. При этом, как отмечалось в разделе 1, снижение явки началось тогда, когда парламентские выборы стали проходить сразу после президентских. Стоит также отметить, что и в 1988 году, когда парламентские выборы прошли сразу после президентских, явка была одной из самых низких в тот период.

Таким образом, причину низкой явки на парламентских выборах можно видеть именно в том, что они становятся продолжением президентской кампании. С одной стороны, у части избирателей складывается ощущение, что все главные проблемы уже решены с избранием президента, и парламентские выборы большой роли не играют. С другой стороны сказывается усталость, особенно если президентская кампания была достаточно бурной (как в нынешнем году).

Анализ активности избирателей по округам показал следующие результаты. Большинство округов продемонстрировали явку, близкую к средней. В 177 округах явка лежала в пределах 45 – 50% и еще в 204 – в пределах 50 – 55%. В 66 округах явка была пониженной (40 – 45%), в 75 округах – повышенной (55 – 60%). Таким образом, в 522 округах из 577 активность избирателей находилась в интервале умеренных значений 40 – 60%.

Низкую явку показали все 11 округов, созданных для голосования французов, проживающих за рубежом. Самой низкой (9,4%) была явка в округе № 8, а самой высокой из этих округов (27,6%) – в округе № 11. Всего же явку 30% и менее показали 23 округа: помимо 11 зарубежных округов это также 12 округов на заморских территориях – все 4 округа Гваделупы, все 4 округа Мартиники, оба округа Гвианы, один из 7 округов Реюньона и округ, объединяющий территории Сен-Бартелеми и Сен-Мартен. 

В округах метрополии минимальная явка – 32,1%. Явку в интервале от 30 до 40% показали, помимо 7 заморских округов, еще 18 округов метрополии. Это один округ департамента Буш-дю-Рон (Прованс), один округ департамента Мёрт и Мозель и два округа департамента Мозель (Лотарингия), два округа департамента Нор (Север) и один округ департамента Рона. Но больше всего таких округов в регионе  Иль-де-Франс – в близких к Парижу департаментах с большой долей мигрантов: один округ департамента О-де-Сен, три округа департамента Валь-д’Уаз и 7 округов департамента Сен-Сен-Дени.

Явка выше 60% зафиксирована только в семи округах, из них один – на заморской территории Уоллис и Фортуна (81,3%), где всего 8,5 тыс. избирателей; один – в нормандском департаменте Кальвадос (60,7%), один – в аквитанском департаменте Коррез (60,1%), один – в бретанском департаменте Кот-д’Армор (60,3%); три другие – в Парижском департаменте (округа № 2, 11 и 12; 61,7 – 62,3%). Средняя явка по 18 парижским округам – 56,7%, что заметно выше средней по стране (48,7%), лишь в одном из парижских округов она оказалась ниже 50%.

Во втором туре активность избирателей существенно снизилась – до 42,6%. Выросла и доля пустых и недействительных бюллетеней. Однако это снижение результативного голосования не было равномерным. Сильнее всего явка снизилась в округе № 2 департамента Аверон, где остался один кандидат: на неконкурентные выборы пришло только 34% избирателей, и 25% из них опустили пустые бюллетени (то есть фактически проголосовали против кандидата).

В то же время выросла явка во всех 26 заморских округах, где проводился второй тур, в одном из зарубежных округов, и в трех из четырех корсиканских округов.

Есть хоть и не очень сильная, но вполне значимая для 571 точки корреляция (0,13) между снижением результативного голосования (доля действительных бюллетеней от числа зарегистрированных избирателей) и суммой процентов, полученных в первом туре выбывшими кандидатами. Это вполне объяснимо нежеланием голосовать за кандидатов, вышедших во второй тур, части избирателей, голосовавших за кандидатов, во второй тур не прошедших. Однако между снижением собственно явки и суммой процентов, полученных в первом туре выбывшими кандидатами, корреляции практически нет. Зато есть вполне ощутимая корреляция (0,30) между снижением явки и отрывом в первом туре лидера от основного соперника. Таким образом, можно сделать вывод, что одним из факторов снижения явки во втором туре стало ощущение многих избирателей, что результат перебаллотировки фактически предрешен.

Отмечу также, что снижение активности избирателей во втором туре привело к знакомому по России явлению: в 11 округах победитель второго тура получил меньше голосов, чем лидер первого тура. Правда, в 10 случаях это один и тот же кандидат. И только в округе № 4 Парижа ситуация иная: в первом туре лидировала кандидат от партии «Вперед, Республика!» с 17 726 голосами. Во втором туре победила «республиканка», но она получила только 17 024 голоса. Кстати, это тот самый единственный случай поражения во втором туре кандидата, получившего в первом туре более 45% голосов. В таких случаях возникает вопрос: насколько легитимно избрание победителя второго тура?

5. Организационные, юридические и процедурные вопросы – стоит ли нам что-то заимствовать?

При ознакомлении с практикой организации выборов в других странах выясняется, что очень многие вопросы в другой стране решаются иначе, чем в нашей. И в каждой стране они в основном решаются по-своему. Следует ли заимствовать чужой опыт? Чаще всего ответ должен быть отрицательный. Многие решения, закрепившиеся в других странах, были приняты в определенных условиях, часто под влиянием случайных факторов; но они всегда в какой-то степени связаны с историческими и культурными традициями этих стран. Поэтому попытки копировать чужой опыт в другой среде чаще всего не приведут к желаемым последствиям.

Пожалуй, главный вывод при знакомстве с чужим опытом состоит именно в осознании того факта, что практически любой вопрос организации выборов имеет множество решений. И если какое-либо решение, принятое в нашей стране, представляется не оптимальным, можно попытаться его изменить, в том числе и с учетом зарубежного опыта. Но главное здесь, во-первых, использование не любого опыта, а поиск лучших практик, а во-вторых, необходимость оценить, будут ли заимствованные институты и решения гармонировать с другими институтами и сложившимися традициями.

5.1. Избирательная система

Из всех институтов избирательного права, пожалуй, избирательная система (в узком смысле этого понятия) в наибольшей степени поддается классификации и анализу, а также переносу на другую почву.

Если говорить об избирательной системе, сложившейся на выборах в Национальное собрание Франции, то ее дефекты очевидны, в том числе и для французского общества. Это в первую очередь сильное несоответствие доли голосов избирателей, получаемых партиями, и доли завоевываемых ими мандатов. Как известно, таково имманентное свойство мажоритарной системы – будь-то система относительного или абсолютного большинства. Наш анализ результатов выборов 2017 года (см. раздел 2) показал, что в данных условиях система относительного большинства дала бы еще большие искажения, чем система абсолютного большинства, но бывали и случаи, когда искажения при системе абсолютного большинства оказывались сильнее.

Одним из следствий подобных искажений часто бывает ситуация «сфабрикованного большинства», когда партия или коалиция, поддерживаемые меньшинством избирателей, получают большинство мандатов. Иногда высказывается мнение, что такое явление полезно, поскольку позволяет формировать устойчивое правительство. Однако, на мой взгляд, эта полезность обманчива и в долгосрочной или даже среднесрочной перспективе играет скорее негативную роль. У партии, получившей большинство мандатов, возникает соблазн действовать, не считаясь с оппозицией, но, поскольку она не имеет поддержки большинства населения, то ее действия часто вызывают неприятие этого большинства. В результате – еще большее падение популярности. Поражение Н. Саркози в 2012 году и социалистов в 2017 году – яркие тому примеры.

Насколько мне известно, вопрос о замене избирательной системы для парламентских выборов и введении элементов пропорциональности сейчас поставлен во Франции в том числе и со стороны правящей коалиции. В любом случае нетрудно понять, что мажоритарная система абсолютного большинства не является оптимальной для парламентских выборов.

Однако для выборов должностных лиц (президентов, губернаторов, мэров и т.п.) двухтуровая система абсолютного большинства предпочтительнее однотуровой системы относительного большинства, и потому вопрос о выборе конкретной модели двухтуровой системы остается актуальным. В связи с этим французская система, позволяющая выйти во второй тур более чем двум кандидатам, заслуживает внимания. В условиях, когда разрыв между вторым и третьим кандидатами небольшой, а кандидаты, занявшие в первом туре первые два места, получают невысокую поддержку избирателей, право участвовать во втором туре только этих двух кандидатов не очевидно. Отметим, что пункт 1 статьи 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» допускает возможность участия во втором туре (повторном голосовании) более двух кандидатов. Однако ни в одном региональном законе такая возможность не предусмотрена.

5.2. Избирательная администрация

Во Франции нет привычной нам системы избирательных комиссий. Организация выборов частично возложена на государственные органы – Министерство внутренних дел и подчиненные ей префектуры, частично – на муниципалитеты. В частности, МВД занимается нарезкой избирательных округов, префектуры регистрируют кандидатов (при этом они привлекают для технической работы добровольцев за вознаграждение). Муниципалитеты определяют избирательные участки и формируют избирательные бюро, которые организуют голосование и подсчет голосов на участке. Итоги голосования по участкам передаются в муниципалитеты, оттуда – в префектуры и, наконец, в МВД. Функции муниципалитетов по организации выборов считаются государственной обязанностью, от которой они не вправе уклоняться. При этом проведение муниципалитетами голосования и подсчета голосов контролируется государственными органами.

Результаты выборов на федеральном уровне вызывают доверие со стороны общества. Мы беседовали с представителем одной из наиболее оппозиционных партий – «Национального фронта». Он подвергал критике многие аспекты проведения выборов, но при этом отметил, что при голосовании и подсчете голосов мошенничества нет. Впрочем, на местных выборах подозрения в фальсификациях иногда возникают – это признают и в МВД.

По мнению представителей МВД, доверие общества к результатам выборов основано на трех фундаментальных принципах. Первый принцип – централизация и государственный контроль. Очевидно, что этот принцип работает только в условиях высокого уровня доверия граждан к государственным институтам. Второй принцип –прозрачность всех избирательных процедур, третий – возможность обжалования нарушений в судебные органы (этот принцип тоже может работать только в условиях доверия к судебным органам).

Мы задали представителям МВД вопрос: поскольку министерство возглавляет политик, принадлежащий к одной из партий, как им удается сохранять независимость от политического давления? Они ответили, что в сегодняшних условиях трудно представить себе, чтобы министр мог вмешаться в избирательный процесс – слишком велик риск, что его политическая карьера на этом завершится. При этом государственные служащие имеют право не выполнять незаконные поручения, а также обращаться за защитой в профсоюз. И в целом государственный служащий больше рискует, выполняя незаконные указания, чем отказываясь от их исполнения.

Однако из бесед в парижской префектуре мы узнали, что есть по крайней мере один аспект, создающий правящей партии преимущества. В префектурах есть подразделения, занимающиеся предвыборной аналитикой, в том числе готовящие прогнозы результатов выборов. Свои аналитические материалы они передают в правительство, и тем самым правящая коалиция получает за счет госбюджета дополнительную информацию, которую может использовать для формирования предвыборной стратегии и тактики.

Помимо органов, занимающихся организацией выборов, во Франции действует система комиссий, выполняющих контрольные функции. Эти комиссии формируются разными органами и считаются независимыми от исполнительной власти. Так, на общенациональном уровне действуют комиссия, контролирующая финансирование политических партий и избирательных кампаний, а также комиссия по контролю за опросами общественного мнения. На уровне префектур действуют комиссии, контролирующие составление списков избирателей, комиссии, проверяющие агитационные материалы кандидатов, комиссии, контролирующие соблюдение избирательных процедур на избирательных участках, и комиссии по утверждению результатов выборов. Жалобы по результатам выборов рассматриваются Конституционным советом.

В качестве примера можно привести Национальную комиссию по проверке счетов избирательных кампаний и финансирования политических партий. Она состоит из 9 членов, из которых 3 назначаются по предложению вице-президента Государственного совета, 3 – по предложению председателя Верховного суда и 3 – по предложению председателя Счетной палаты.

Насколько нам удалось понять из бесед с представителями федеральных комиссий, в них работают бывшие государственные чиновники, имеющие хорошую пенсию, а за работу в комиссии получающие совсем небольшое вознаграждение.

В целом организация во Франции избирательного процесса и контроля за ним интересна, но очевидно, что французская схема весьма специфична и вряд ли может быть перенесена на другую почву.

5.3. Партии и кандидаты

Для регистрации кандидатов на выборы в Национальное собрание не требуются, насколько мы смогли понять, ни подписи, ни залог (ранее, по-видимому, залог был предусмотрен). Кандидатов выдвигают политические партии. Мы не выясняли, могут ли быть независимые кандидаты. Позже я прочел, что кандидат может быть выдвинут одним избирателем. Однако в списках кандидатов на данных выборах ни один кандидат не значился как независимый. Впрочем, партию во Франции создать необычайно легко (достаточно двух человек), и их число в настоящее время превышает 500. Разумеется, большинство партий реально не действуют.

Определенным ограничителем при выдвижении кандидатов являются правила неизбираемости и несовместимости должностей. Есть довольно большой перечень должностных лиц, которые не могут баллотироваться. В частности, недавно был введен запрет быть одновременно мэром и депутатом. И даже есть ограничения для бывших чиновников. В частности, бывший префект не может баллотироваться в округах того департамента, где он занимал эту должность.

При регистрации кандидатов все это проверяется. Однако возможны и накладки. Например, нам рассказывали, что если кандидат не подает вовремя финансовый отчет, судья может лишить его на три года права участвовать в выборах. Однако в стране не ведется единый перечень лиц, лишенных такого права, и, если кандидат захочет баллотироваться в другом департаменте, там его могут зарегистрировать, так как у них не будет информации о судебном приговоре.

Судя по всему, отказов в регистрации обычно немного. В парижской префектуре нам сказали, что в этой кампании у них не было ни одного отказа.

При этом число кандидатов велико, но не слишком. В прошедшей кампании было 7877 кандидатов, то есть в среднем 13,7 кандидатов на округ. Некоторые из них получили совсем ничтожное число голосов. Так, в таблице итогов голосования у 102 кандидатов значится 0 голосов (про них еще можно предположить, что они снялись с выборов), у 27 кандидатов – 1 голос, у 12 – 2 голоса, у 9 – 3 (на этот счет есть анекдот: жена поняла, что у мужа-кандидата есть любовница).

По-видимому, главным ограничителем числа кандидатов является требование, чтобы кандидат сам печатал свои бюллетени. Здесь надо отметить, что во Франции (как и в некоторых других странах) у каждого кандидата свой бюллетень и, чтобы проголосовать за определенного кандидата, избиратель должен вложить его бюллетень в конверт, который затем опускается в урну. Кандидатам, получившим более 5% голосов, деньги, потраченные на печать бюллетеней, позже возвращаются. Таким образом, кандидат, не пользующийся существенной поддержкой избирателей, вынужден нести определенные расходы (некоторое подобие залога, который однако не попадает в бюджет), даже если он не будет выпускать агитационные материалы. Если же кандидат не напечатает бюллетени, то для избирателя он фактически не будет существовать, несмотря на официальную регистрацию.

5.4. Предвыборная агитация

Одной из особенностей агитационной кампании во Франции можно считать правило, по которому префектуры рассылают по почте всем избирателям агитационные материалы, напечатанные кандидатами. Впрочем, представители МВД в беседе с нами высказали мнение, что это слишком расточительно – в ходе президентской и парламентской кампаний на почтовые рассылки потрачено 170 млн. евро. Они ратуют за то, чтобы прекратить это расточительство и перейти на информирование избирателей через Интернет.

В период избирательной кампании и перед ней (в течение 6 месяцев) не разрешается покупать эфирное время и печатную площадь в СМИ для политической рекламы. При этом парламентским партиям предоставляется бесплатное время на телевидении. Это правило долгое время не подвергалось сомнению. Однако новая пропрезидентская партия «Вперед, Республика!» сочла себя несправедливо обделенной и подала жалобу, которая была удовлетворена. 

При этом представители «Национального фронта» считают, что основные СМИ находятся в руках олигархии и поддерживали Э. Макрона и его партию путем косвенной агитации.

5.5. Финансирование избирательных кампаний

Пожертвования в избирательный фонд кандидата могут вносить только физические лица и политические партии. Другим юридическим лицам финансировать избирательные кампании кандидатов запрещено. С теоретической точки зрения это правильное решение, так как поддержка кандидатов должна быть личным выбором гражданина. Однако на практике этот запрет легко обходится, и в результате финансирование избирательных кампаний становится менее прозрачным.

Серьезные проблемы создает практика, при которой основные средства на избирательную кампанию кандидаты получают в виде банковских займов. Поскольку государство компенсирует кандидатам значительную часть расходов, заемные средства затем банкам возвращаются. Однако банки вольны давать или не давать кандидатам займы, и это создает определенное неравенство. На такое неравенство жаловались, в частности, представители «Национального фронта», не сумевшие получить кредиты во французских банках. Сейчас в дополнение к этому предполагается запретить кандидатам брать займы у зарубежных банков.

Кроме того, ориентация на кредиты и государственную компенсацию лишает кандидатов и партии стимулов к сбору членских взносов и пожертвований сторонников и тем самым ослабляет их связь с избирателями.

Отмечу еще два момента, заслуживающих внимания. Во Франции есть требования к гендерному балансу при выдвижении списков кандидатов. Санкции за его нарушение – финансовые: партия, у которой отклонения более 2%, лишается части государственного финансирования.

Второй аспект связан с праймериз. В целом расходы, связанные с проведением этого внутрипартийного мероприятия, не регламентируются. Но было выработано правило: расходы победителя праймериз должны впоследствии быть включены в его расходы на избирательную кампанию.

5.6. Регистрация избирателей

Во Франции действует система добровольной регистрации избирателей. Зарегистрированный избиратель получает карточку избирателя, которую он предъявляет вместе с паспортом на избирательном участке для получения бюллетеня.

Сторонники введения в России аналогичной карточки избирателя не учитывают, что во Франции система добровольной регистрации избирателя была введена в условиях отсутствия системы автоматической регистрации, подобной той, которая действует в нашей стране. В настоящее время для молодых граждан, вступающих в возраст, дающий право голоса, уже создана система автоматической регистрации, так что по-видимому со временем и во Франции добровольная регистрация будет заменена автоматической.

Кроме того, во Франции нет обязанности при смене места жительства отмечать ее в паспорте. Поэтому именно карточка избирателя несет информацию об актуальном адресе ее обладателя.

Нам говорили, что наличие карточек удобно для избирательного бюро: карточки имеют уникальный номер, по которому избирателя легко найти в списке. Однако очевидно и неудобство для избирателя, связанное с необходимостью идти на избирательный участок с двумя документами.

При этом система добровольной регистрации создает определенные проблемы. Так, часть граждан, имеющих право голоса, не регистрируется. Число таких граждан некоторыми экспертами оценивается в 4 – 5 млн. (что составляет около 10% от числа зарегистрированных избирателей). При этом и условия избрания в первом туре, и условия выхода во второй тур определяются через долю голосов от числа зарегистрированных избирателей. Не следует забывать и показатель явки, который хоть и не имеет юридического значения, но важен как некоторый индикатор легитимности, – он тоже рассчитывается от числа зарегистрированных избирателей. Однако что в таких условиях означает число зарегистрированных избирателей? Это очевидно не число граждан, имеющих право голоса, которое существенно больше. Но его нельзя интерпретировать и как число «активных» или «сознательных» избирателей, поскольку даже на самых популярных выборах, президентских, явка никогда не превышала 88%. Очевидно, что есть граждане, зарегистрировавшиеся в качестве избирателей, но реально в выборах не участвующие. Таким образом, число зарегистрированных избирателей не является общественно важным индикатором, и считать от него проценты голосов или активности избирателей – самообман.

Другая проблема состоит в том, что избиратель, сменивший место жительства, должен перерегистрироваться – и сделать это заблаговременно, не позднее 31 декабря года, предшествующего году выборов. Однако далеко не все избиратели это делают. Некоторые эксперты оценивают число избирателей, сменивших адрес, но не успевших перерегистрироваться, в 7 млн. И эти граждане фактически лишаются возможности проголосовать.

5.7. Голосование

Во Франции нет ни досрочного голосования, ни голосования по почте. Не предусмотрено и голосование «на дому». В то же время существует голосование по доверенности, однако один гражданин может проголосовать по доверенности не более чем за двух избирателей.

Нам сказали, что наблюдать за голосованием может любой гражданин. Правда, затруднились с ответом на вопрос, может ли наблюдать любой иностранец, но, по-видимому, и тут запрета нет.

Как уже отмечалось выше, у каждого кандидата свой бюллетень. Пачки с бюллетенями лежат на столе члена избирательного бюро. Избиратель получает у члена избирательного бюро конверт, затем берет бюллетени. Чтобы не нарушалась тайна голосования, он должен взять несколько бюллетеней. Мы наблюдали голосование во втором туре, когда лежали две пачки бюллетеней, и избирателю нужно было взять оба бюллетеня. В закрытой кабинке он вкладывает один бюллетень в конверт, а неиспользованные бюллетени выбрасывает в мусорную корзину. Впрочем, избиратель может принести бюллетень из дома, так как ему по почте присылают бюллетени всех кандидатов. Может избиратель также поместить в конверт чистый лист, что фактически означает голосование против всех кандидатов, и такие бюллетени учитываются отдельно.

Урна для голосования имеет шторку, и председатель бюро открывает эту шторку после того, как избирателя проверяют и он получает право опустить конверт в урну. Урна запирается на два замка, ключи от которых находятся у двух заместителей председателя бюро.

Порядок, при котором у каждого кандидата свой бюллетень, меньше защищен от манипуляций, чем привычный для России порядок с бюллетенем, содержащим информацию обо всех кандидатах. У нас бюллетень является документом строгой отчетности, и участковая избирательная комиссия обязана проверить баланс бюллетеней (число полученных комиссией бюллетеней равно сумме чисел выданных и погашенных) – эти меры призваны затруднить вброс. При порядке, действующем во Франции, никакой баланс бюллетеней не может быть проверен. Другое дело, что здесь не опасаются вбросов.

Еще одним минусом действующего во Франции порядка является необходимость печати бюллетеней с явным избытком. При этом все равно нет гарантий, что пачка бюллетеней за какого-либо кандидата не опустеет раньше, чем завершится голосование, особенно если постараются злоумышленники.

5.8. Подсчет голосов

Для подсчета голосов председатель избирательного бюро привлекает избирателей, голосующих на данном участке. В ходе голосования избирателям предлагают принять участие в подсчете. Они возвращаются на участок к концу голосования, председатель их делит на четверки, рассаживает по столам и дает на каждую четверку пачку извлеченных из урны конвертов для подсчета. 

Подсчет происходит следующим образом. Первый счетчик извлекает из конверта бюллетень и передает второму. Второй оглашает, за кого подан голос. Третий и четвертый счетчик делают пометки каждый в своей таблице. Результаты у них должны совпасть.

Такой порядок менее прозрачный, чем записанный в российском законе, но редко исполняемый на практике. Производится подсчет сразу нескольких пачек за разными столами, и наблюдатель не может за всеми сразу уследить. Три счетчика не всегда контролируют, правильно ли оглашает содержимое бюллетеня счетчик номер два.

Однако сама организация процедуры подсчета с помощью рядовых избирателей, по-видимому, создает атмосферу высокого доверия. Вероятно, в другом обществе такая процедура могла бы породить злоупотребления, но во Франции она работает неплохо. При этом не следует сбрасывать со счета и контроль со стороны представителей государственных органов.

5.9. Оспаривание результатов выборов

При обсуждении проблемы оспаривания результатов выборов все наши собеседники обращали внимание на основной подход. Если есть жалоба на нарушения в ходе выборов, то в первую очередь судебная инстанция обращает внимание на разрыв между победителем и его основным соперником. При большом разрыве результаты выборов не подвергаются сомнению. Если же разрыв небольшой, то оценивается масштаб нарушений – это могут быть нарушения как в ходе агитационной кампании, так и в процессе голосования и подсчета голосов. И если судебная инстанция сочтет, что масштаб нарушений превышает разрыв, результаты выборов отменяются.

Любарев А.Е.,

кандидат юридических наук,

член Совета движения в защиту прав избирателей «Голос»,

председатель МОО «Экспертный форум 

«Законы о выборах – для избирателя»