Оглавление
Стабильность законодательства — это один из общепризнанных международных стандартов свободных демократических выборов. Она предполагает, что значимые изменения правил проведения выборов не должны внедряться ранее, чем по крайней мере за год до старта избирательной кампании, а в идеале этот срок должен быть еще больше. Ведь в ином случае всегда возникает подозрение, что правилами в своих интересах манипулирует та политическая сила, которая в данный момент находится у власти.
Однако в России стало уже традицией ежегодное изменение существенных положений избирательного законодательства. Факт, что ни одни значимые выборы уже несколько десятилетий не проводились по тем же правилам, что и предыдущие, стал единственной стабильной характеристикой избирательной системы.
Настоящий доклад посвящен изменениям избирательного законодательства, произошедшим в период с июня 2023 года по май 2024 года как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.
В докладе рассматриваются крупнейшие выборы, проводящиеся во всех регионах и территориях, где принимают участие российские политические партии.
За период с июня 2023 года по май 2024 года было принято пять федеральных законов, внесших изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». При этом три закона (федеральные законы от 10 июля 2023 года № 286-ФЗ, от 31 июля 2023 года № 407-ФЗ и от 25 декабря 2023 года № 635-ФЗ) внесли лишь небольшие технические или терминологические изменения, и мы их комментировать не будем.
Федеральный закон от 14 ноября 2023 года № 531-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ и статью 1 Федерального закона „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и социальных нужд“» позволил проводить выборы в условиях военного положения по предложению главы субъекта РФ, на территории которого действует военное положение. Внесены и некоторые уточнения, касающиеся организации и проведения голосования в воинских частях. Кроме того, предусмотрена возможность финансировать проведение федеральных выборов дополнительно из региональных и местных бюджетов, в том числе выплачивать из этих бюджетов дополнительное вознаграждение членам избирательных комиссий. Это усиливает зависимость избирательных комиссий от местной власти.
Еще более существенные изменения внесены Федеральным законом от 15 мая 2024 года № 99-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации». По традиции такие изменения внесены перед самым началом кампаний единого дня голосования 2024 года.
Главные изменения связаны с лишением избирательных прав лиц, включенных в реестр иностранных агентов и/или в единый реестр сведений о лицах, причастных к деятельности экстремистской или террористической организации. В первую очередь их лишили пассивного избирательного права. Кроме того, им запретили быть доверенными лицами и уполномоченными представителями кандидатов и избирательных объединений, наблюдателями (запрет на членство в избирательных комиссиях для «иностранных агентов» был установлен ранее). Некоторой гарантией отсутствия полного произвола на последней стадии избирательной кампании можно считать запрет включать в реестр иностранных агентов зарегистрированных кандидатов.
Таким образом, у власти появилась возможность точечно лишать граждан пассивного избирательного права во внесудебном порядке и без каких-либо серьезных обоснований, в том числе и на начальной стадии избирательной кампании. И первые же решения Минюста о пополнении реестра иностранных агентов продемонстрировали, что власть этой возможностью начала пользоваться: в реестр были включены, в частности, планировавшие участвовать в выборах Екатерина Дунцова, Марина Литвинович, Игорь Артемьев.
Если говорить только о лицах, включенных в реестр иностранных агентов, то запрет касается, по нашим данным (на 1 июля), 444 человек. Правда, значительная часть из них и ранее была лишена пассивного избирательного права, поскольку они находятся длительное время за рубежом и, по-видимому, имеют вид на жительство в иностранном государстве или гражданство иностранного государства. Небольшая их часть находится в местах лишения свободы по приговору суда.
Что касается единого реестра сведений о лицах, причастных к деятельности экстремистской или террористической организации, то этого реестра нет в открытом доступе, и мы не знаем, сколько в нем человек. При этом сами люди, включенные в этот реестр, часто об этом тоже не знают. Создалась уникальная ситуация, когда граждане оказываются лишены одного из своих конституционных прав на основании непубличного служебного документа и узнают об этом, только когда пытаются своим правом воспользоваться. Однако в данном случае речь идет лишь об упорядочении ограничений, введенных в 2021 году: лица, которых тогда коснулся этот запрет, теперь включены в закрытый реестр, доступный лишь избиркомам по их запросам.
Еще одна новелла усложняет аккредитацию представителей СМИ для работы на избирательных участках в дни голосования. Если раньше они должны были подавать заявку на аккредитацию не позднее чем за три дня до первого дня голосования, то теперь — не позднее чем за семь дней.
Третья новелла ограничивает «потолок» избирательного фонда до регистрации кандидата — 30% от общего размера «потолка». Хотя считается, что она направлена на борьбу с отмыванием денег через избирательные фонды, она может стать ограничением для тех кандидатов, которые собирают подписи избирателей, так как на сбор подписей может тратиться существенная часть фонда.
Стоит также отметить новеллу, появившуюся в результате реализации Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2023 № 31-П: ошибки (опечатки), допущенные в оформлении представленных в избирательную комиссию документов в отношении отдельного кандидата, не позволяющие достоверно определить гражданина, выдвинутого в соответствующем одномандатном (многомандатном) избирательном округе, являются основанием для исключения соответствующего кандидата из списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам до его заверения, но не для отказа в заверении всего списка.
Кроме того, закон стал предусматривать возможность голосования избирателей, которые находятся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых за пределами соответствующего избирательного округа.
Выборы глав проводятся в 21 регионе. В 16 из них (Республика Алтай, Башкортостан, Калмыкия, Забайкальский и Ставропольский края, Астраханская, Волгоградская, Вологодская, Курганская, Курская, Липецкая, Мурманская, Оренбургская, Сахалинская и Челябинская области, Санкт-Петербург) предыдущие выборы проходили пять лет назад, в 2019 году. В Хабаровском крае и Тульской области предыдущие выборы прошли в 2021 году, в Калининградской области — в 2022 году, в Кемеровской и Самарской областях — только в 2023 году.
Таблица 1. Основные параметры прямых выборов глав регионов
В большинстве регионов основные параметры закона о выборах глав (параметры муниципального фильтра и возможность самовыдвижения) не изменились с предыдущих выборов. Главные исключения:
Кроме того, в Ставропольском крае ликвидирован поселенческий уровень, поэтому там теперь один параметр, а не два (те же 6%).
Таким образом, возможность самовыдвижения есть в девяти регионах из 21, при этом в восьми она осталась с предыдущих выборов. То есть у граждан, не связанных с партией, произошло формальное расширение возможности принять участие в выборах. В 2023 году ситуация была совершенно иной: тогда самовыдвижение было лишь в двух регионах из 21 (причем еще в двух эту норму отменили, то есть происходило сокращение возможностей самовыдвижения).
В 2019 году выборы законодательных органов прошли в 13 регионах. Во всех этих регионах пройдут выборы и в 2024 году.
Во всех регионах сохранилось то же число депутатов и то же соотношение списочной и мажоритарной частей. Данные о числе мандатов, их соотношении, а также о методе распределения мандатов представлены в таблице 2.
Таблица 2. Основные параметры избирательной системы на выборах региональных парламентов
Таким образом, в двух регионах (КБР и КЧР) используется полностью пропорциональная система, в одном регионе (Москва) — полностью мажоритарная, в остальных 10 регионах — смешанная. При этом в двух регионах (Крым и Севастополь) преобладает списочная часть, в четырех (Алтай, Марий Эл, Хабаровский край, Тульская область) преобладает мажоритарная часть, и в четырех (Татарстан, Тыва, Брянская и Волгоградская области) сохраняется паритет обеих частей.
Похоже, что ситуация с соотношением мажоритарной и списочной частей стабилизируется. Несмотря на принятие в 2022 году закона, отменившего обязательное применение на региональных выборах пропорциональной системы, регионы не стали от этой системы отказываться. И в этом году ни один регион не сократил списочную часть. В 2023 году сократили списочную часть шесть регионов.
Заградительный барьер уже в течение длительного времени повсеместно составляет 5%. Устанавливать его выше запрещает федеральный закон, ниже не хотят законодатели.
Стабилизировалась и ситуация с методикой распределения мандатов. Здесь также не произошло принципиальных изменений. Наиболее простой и справедливый метод Хэйра-Нимейера (метод наибольших остатков) используется только в Республике Татарстан. В девяти регионах выбран «тюменский метод», который заключается в том, что сначала каждому списку, допущенному к распределению мандатов, предоставляется один мандат, а затем оставшиеся мандаты распределяются по методу делителей Империали. Этот метод таким образом гарантирует получение каждым списком, преодолевшим заградительный барьер, не менее одного мандата. При этом он часто (хотя и не всегда) дает преимущество партии-лидеру по сравнению с методом Хэйра-Нимейера.
В двух регионах оставлен метод делителей Империали, который, как уже доказано, не может считаться методом пропорционального распределения мандатов — он дает явные преимущества партии-лидеру. Известно, что метод делителей Империали может приводить к тому, что партия, получившая более 5% голосов, не получает по результатам распределения ни одного мандата. Расчет показывает, что такое возможно при числе распределяемых мандатов менее 37. Иными словами, это касается Волгоградской области, а в Кабардино-Балкарской Республике такая коллизия практически невозможна. Тем не менее, в обоих регионах, где используется метод Империали, во избежание нарушения требования Федерального закона в законе предусмотрена коррекция для ситуации, когда партия, преодолевшая заградительный барьер, не получает ни одного мандата. При этом используются разные методы коррекции.
Норма закона Кабардино-Балкарской Республики гласит: «Если после указанных действий остались списки кандидатов, допущенные к участию в распределении депутатских мандатов, но не получившие депутатских мандатов, соответственно на один уменьшается число депутатских мандатов, полученных первым и последующими по числу голосов избирателей списками кандидатов, получившими более одного депутатского мандата, а освободившиеся депутатские мандаты передаются по одному спискам кандидатов, допущенным к участию в распределении депутатских мандатов, но не получившим депутатских мандатов. Если два или более списка кандидатов получили равное число депутатских мандатов, то в первую очередь уменьшается число депутатских мандатов, полученных списком кандидатов, за который было подано меньшее число голосов избирателей». Иными словами, списку, которому по методу Империали не досталось мандатов, передается мандат от партии-лидера, что в данном случае выглядит вполне справедливым.
В законе Волгоградской области предусмотрено, что списку, не получившему мандатов, передается один мандат. После этого оставшиеся мандаты заново распределяются по методу Империали.
В таблице 3 приведены данные о правилах формирования партийных списков. В этой таблице указаны минимальные и максимальные числа кандидатов в списке — причем не только те, которые прямо приведены в законе, но и те, которые вычисляются из норм закона.
Таблица 3. Разделение партийных списков на территориальные группы
В целом правила формирования партийных списков также изменились мало. Наиболее существенное изменение произошло в Хабаровском крае, небольшие изменения были внесены в Карачаево-Черкесской Республике и Тыве (о них будет сказано дальше).
Как видно из таблицы, разбиение партийных списков на территориальные группы предусмотрено в семи регионах из 10, использующих смешанную систему. Не предусмотрено оно в двух республиках, использующих полностью пропорциональную систему, а также в Татарстане, Крыму и Севастополе.
Нами неоднократно отмечалось, что разбиение списков на группы оправдано в больших и неоднородных регионах, а в небольших однородных регионах крайняя дробность списков имеет больше отрицательных, чем положительных качеств с точки зрения обеспечения интересов избирателей, зачастую делает распределение мандатов результатом стечения случайных факторов и откровенных манипуляций.
Тем не менее, следует отметить, что одним из главных аргументов в пользу разбиения списков на группы служит необходимость обеспечения территориального представительства. Однако в случае смешанной системы такое представительство обеспечивается в первую очередь через выборы в одномандатных округах. Поэтому разбиение важнее в случае полностью пропорциональной системы. Однако чаще всего, наоборот, именно в случае полностью пропорциональной системы списки не разбиваются — как в данной кампании в Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республиках. Также стоит отметить отсутствие разделения на группы в огромном и неоднородном Татарстане, в то время как оно есть в более компактных и однородных регионах.
Необходимо отметить, что во всех регионах, где предусмотрено разбиение, выбран наиболее жесткий его вариант: группы привязаны к конкретным территориям (либо к конкретным одномандатным округам, либо к заранее определенным территориям, охватывающим два или три одномандатных округа), и их запрещено объединять. Иными словами, списки должны разбиваться на большое число групп. Наш анализ показывает, что такие жесткие правила разбиения приводят к эффекту, противоположному тому, который декларируется: территориальное представительство искажается — одни территории получают избыток мандатов, другие же мандатов не получают. Увеличивается и чувствительность результатов выборов (то есть состава депутатского корпуса) к ошибкам при подсчете голосов и фальсификациям. В результате стимулируется не столько борьба кандидатов, сколько борьба административных ресурсов территорий. Именно поэтому эксперты неоднократно выступали за создание внутри списков небольшого числа крупных групп, границы которых включали бы разные муниципальные образования, что снижало бы роль манипуляций и риски неравномерной представленности территорий.
Ранее редкостью были случаи, когда списки требовалось полностью разбить на территориальные группы — без общерегиональной части. В 2019 году такое решение приняли сразу в трех регионах — Республике Марий Эл, Хабаровском крае и Тульской области. Общерегиональная часть с одной стороны позволяет избираться лидеру регионального отделения партии, что важно для оппозиционных партий; с другой стороны, она стимулирует технологию «паровозов». Однако там, где у «партии власти» нет явных «паровозов», у нее возникает соблазн установить правила, невыгодные оппозиции.
В нынешней кампании общерегиональная часть по-прежнему отсутствует в Республике Марий Эл и Тульской области. В Хабаровском крае общерегиональная часть вновь появилась (в размере до пяти кандидатов). Максимальное число кандидатов в территориальных группах уменьшено в крае с девяти до пяти. При этом в законе сохранилась запись о том, что общее число кандидатов в списке не может быть больше 93, хотя из ограничений числа групп и числа кандидатов в группе вытекает, что число кандидатов никак не может быть более 65.
В Тыве максимальный размер общереспубликанской части увеличен с трех до пяти кандидатов. Отметим, что при таком размере общерегиональной части разбиение списка на территориальные группы в основном теряет смысл. Точнее, оно сохраняет смысл для доминирующей партии, но оппозиционные партии практически не получают более пяти мандатов, так что при пяти кандидатах в общерегиональной части кандидатам из территориальных групп мандаты не достаются.
В описываемых законах предусмотрено минимальное число кандидатов в списке, либо такой минимум вытекает из минимального числа территориальных групп и минимального числа кандидатов в них. Стоит отметить, что в шести регионах (Республике Марий Эл, Республике Тыва, Хабаровском крае, Брянской, Волгоградской и Тульской областях) минимальное число кандидатов в списке оказывается больше числа мандатов, распределяемых по единому округу. В наибольшей степени здесь отличились законодатели Хабаровского края и Тульской области, заставившие партии включать в список в два раза больше кандидатов, чем распределяется мандатов (за счет требования включать в каждую группу не менее трех или четырех кандидатов). В реальности отношение еще выше, поскольку серьезные партии стремятся разбить список на максимальное число групп, чтобы охватить все территории; таким образом, в Тульской области им придется включать в список в четыре раза больше кандидатов, чем замещается мандатов. Такие жесткие нормы вынуждают партии включать в список большое число кандидатов, заведомо не имеющих шансов на избрание, и потому не сильно заинтересованных в успехе на выборах; при этом существенно возрастает нагрузка на партию и ее аппарат (как организационная, так и финансовая). Можно сказать, что требования по выдвижению партиями чрезмерного числа кандидатов по сути являются одной из разновидностей финансово-организационного барьера.
Отметим, что в Карачаево-Черкесской Республике минимальное число кандидатов было перед нынешней кампанией увеличено с 30 до 50, то есть стало равно числу распределяемых мандатов.
Прямые выборы глав в большинстве региональных центров были отменены еще в 2010-х годах, но и те, что тогда остались, сокращаются. В 2019 году такие выборы проходили в четырех регионах — три в единый день голосования (Анадырь, Новосибирск, Улан-Удэ) и одни досрочные в декабре (в Абакане). Теперь остались только Анадырь и Абакан, а в Новосибирске и Улан-Удэ прямые выборы отменены региональными законодателями.
И в Абакане, и в Анадыре для выборов глав используется система относительного большинства: для избрания победителю нужно получить больше голосов, чем другие кандидаты.
В 2019 году выборы представительных органов проводились в 21 региональном центре. В этом году они проходят также в 21 региональном центре, но с одной «заменой»: вместо Магаса, где срок полномочий городского совета составляет четыре года, появился Челябинск, где в 2014 и 2019 годах городская Дума формировалась путем делегирования районными Советами. Теперь Челябинск вернулся к прямым выборам городской Думы. Основные параметры избирательной системы в этих городах приведены в таблице 4.
Таблица 4. Основные параметры избирательной системы на выборах представительных органов региональных центров
Если не считать Челябинска, то в 20 городах выборы проходили вместе не только в 2019-м, но и в 2014 году. Именно в 2014 году, после принятия «закона Клишаса», началось возвращение мажоритарной системы на муниципальные выборы в крупных городах. Затем, в 2015–2018 годах, в региональных центрах (в отличие от других крупных городов) мажоритарная система не использовалась, но с 2019 года тенденция отказа от партийных списков вновь возобладала.
В нынешней кампании смешанная система сохранилась в шести региональных центрах (Элисте, Симферополе, Брянске, Кургане, Пензе и Туле), плюс на смешанную систему от мажоритарной перешли в Анадыре, и также по смешанной системе теперь будет избираться Челябинская городская Дума. Итого восемь региональных центров со смешанной системой. От смешанной системы к полностью пропорциональной перешел Владикавказ. А в большинстве региональных центров (12) сохранилась мажоритарная система, которая дает колоссальное преимущество доминирующей партии.
Общее число депутатов в 18 городах осталось неизменным. Лишь в Анадыре число мандатов увеличено с 15 до 18, в Мурманске оно сокращено с 30 до 25. Еще сильнее оно сокращено в Челябинске — с 49 до 37.
В большинстве регионов в мажоритарной части используются одномандатные округа. Исключения лишь Анадырь (два четырехмандатных округа) и Салехард (два трехмандатных и три пятимандатных избирательных округа). Ранее в Мурманске использовались двухмандатные округа, а в Анадыре были три четырехмандатных округа и один трехмандатный. В Салехарде прежняя схема сохранилась.
Там, где используются партийные списки, заградительный барьер везде 5%. Выше не разрешает федеральный закон, ниже не хотят региональные законодатели.
Методика распределения мандатов в региональных центрах, где сохранилась смешанная система, не изменилась по сравнению с предыдущими выборами. В обоих городах (Челябинске и Анадыре), где появилась смешанная система, используется метод делителей Империали. В результате в шести региональных центрах предусмотрен тюменский метод, а в трех — метод делителей Империали.
Как отмечалось в одном из предыдущих подразделов, метод делителей Империали может приводить к тому, что партии, получившей более 5% голосов, по результатам распределения не достается ни одного мандата, и такая ситуация противоречит требованию Федерального закона. Напомним, что в городах, где будет использоваться метод Империали, по единому округу распределяются 10–13 мандатов, так что такая ситуация не просто вероятна, а почти неизбежна. Поэтому законы Курганской, Челябинской областей и Чукотского АО предусматривают коррекцию для такой ситуации.
В Курганской области и Чукотском АО коррекция предусматривает передачу аутсайдерам мандатов от лидеров.
В Челябинской области при возникновении отмеченной ситуации спискам, которым не досталось мандатов, передается по одному мандату, а затем оставшиеся мандаты заново распределяются по методу Империали.
Разделение партийных списков на территориальные группы предусмотрено в четырех региональных центрах из девяти, где применяется пропорциональная или смешанная система, при этом во всех случаях разбиение навязано региональным законом.
Таблица 5. Разделение партийных списков на территориальные группы
В одном из предыдущих подразделов применительно к региональным выборам мы отмечали, что разбиение списков на группы оправдано в случае больших и неоднородных территорий, а в небольших однородных территориях крайняя дробность списков имеет больше отрицательных, чем положительных качеств с точки зрения обеспечения интересов избирателей. Соответственно на муниципальных выборах, а тем более в городских округах, где небольшие расстояния, компактное население и достаточно однородный электорат, разбиение списков на большое число групп имеет больше отрицательных, чем положительных качеств. В особенности отрицательные моменты могут проявляться при небольшом числе избирателей, когда на распределение мандатов могут оказывать влияние как фальсификации, так и иные факторы (подкуп, сознательный срыв явки на территории), в том числе случайные (таким фактором может быть даже коммунальная авария в одном из домов).
Однако региональные законодатели уже в течение длительного времени навязывают разбиение списков на выборах в городских округах. При этом нормы, касающиеся разделения списка на группы, на муниципальных выборах обычно столь же жесткие, как и на региональных, а иногда и более жесткие. В частности, в Кургане в списках отсутствует общегородская часть.
Мы уже указывали на нелепость некоторых формулировок в региональных законах (например, ограничение на количество кандидатов в списках на региональных выборах в Хабаровском крае, где разные статьи одного закона предполагают разный порог). Похожая абсурдная ситуация сложилась и в законодательстве Пензенской области. Пять лет назад мы обращали внимание на положения части 6 статьи 35 Закона Пензенской области от 22.05.2006 № 1048-ЗПО «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Пензенской области по одномандатным избирательным округам и по единому избирательному округу». Эти положения за пять лет не изменились. Согласно этим положениям, число территориальных групп не может быть менее пяти и более десяти. При этом на территориальные группы должна быть поделена вся территория единого избирательного округа. Каждая территориальная группа должна соответствовать одному или нескольким граничащим между собой одномандатным избирательным округам. Количество одномандатных избирательных округов, входящих в каждую территориальную группу, должно быть равным. При этом на выборах депутатов Пензенской городской Думы образовано 25 одномандатных округов. Поэтому приведенные выше нормы могут быть реализованы только путем образования пяти территориальных групп, включающих по пять одномандатных округов.
Стоит также отметить положения статьи 21-1 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области». Часть 5 гласит: «При проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по смешанной избирательной системе список кандидатов разбивается на территориальные группы, образуемые в границах территорий соответствующих одномандатных или многомандатных избирательных округов, в случае наличия соответствующего решения организующей выборы избирательной комиссии о разделении списка кандидатов на территориальные группы». Часть 7: «Территория, которой соответствует территориальная группа, может соответствовать одному одномандатному или многомандатному избирательному округу или включать в себя несколько избирательных округов, граничащих между собой». При этом, согласно части 9: «Общее число кандидатов, включенных в список кандидатов, не может превышать более чем в два раза количество распределяемых по пропорциональной системе мандатов».
Однако в Челябинске по пропорциональной системе распределяется 12 мандатов, а одномандатных округов 25. При этом часть 9 не позволяет включать в список более 24 кандидатов. Единственный возможный вариант — создание групп, включающих в себя территории нескольких одномандатных округов. Но закон возложил решение вопроса о разбиении списка на избирательную комиссию, организующую выборы, то есть в нынешней ситуации на ТИК одного из районов Челябинска (что весьма сомнительно с правовой точки зрения), и эта комиссия благоразумно не стала принимать соответствующее решение.
Во время единого дня голосования 2024 года будут выбирать глав 25 субъектов федерации (в 21 регионе выборы будут прямые, еще в четырех — через голосование в парламенте). В 13 регионах будут выбирать органы законодательной власти. В Хакасии, Брянской и Ростовской областях пройдут довыборы депутатов Госдумы. В Москве будут выбирать городскую Думу. Кроме того, пройдет множество местных выборов
