Эксперты движения «Голос» проанализировали проект постановления об особенностях голосования на выборах, назначенных на 19 сентября 2021. Напомним, ЦИК решил, что голосование на выборах в Госдуму пройдет три дня, однако положение будет дорабатываться с учетом замечаний экспертного сообщества.
«Голос» выяснил, что часть норм может привести к злоупотреблениям — мы разъясняем, как можно было бы снизить риски.
Мы направили обращение в Центризбирком.
Уважаемая Элла Александровна!
18 июня ЦИК России приняла за основу проект постановления «О Положении об особенностях голосования, установления итогов голосования при проведении голосования на выборах, референдумах, назначенных на 19 сентября 2021 года, в течение нескольких дней подряд» (далее — Положение). Аппарату комиссии было поручено не позднее 28 июня представить на рассмотрение ЦИК России проект постановления, доработанный с учетом замечаний и предложений.
Эксперты движения «Голос» проанализировали проект Положения и выявили в нем коррупциогенные факторы в некоторых нормах, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также нормах, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к участникам избирательного процесса, и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Направляем основные замечания и предложения для учета при доработке проекта Положения.
1. Организация и проведение голосования в течение трех дней подряд должны осуществляться участковой комиссией в полном составе
В п 1.9. Положения указано: «При организации работы участковой избирательной комиссии председатель участковой избирательной комиссии должен обеспечить возможность проведения заседания участковой избирательной комиссии для принятия решений в каждый из дней голосования не позднее времени окончания работы участковой избирательной комиссии в соответствующий день».
Следует обратить внимание, что данная норма относится к трем дням голосования, включая воскресенье. Опираясь на практику многодневного голосования, которая сформировалась с прошлого года, руководство участковых избирательных комиссий не всегда толкует эту норму как требование работы комиссии в полном составе в режиме кворума в пятницу и субботу. Отмечены случаи, когда в эти дни комиссии работали в составе трех человек. Таким образом, на практике эта норма применяется не единообразно для каждого из трех дней голосования.
Требования к организации и проведению голосования должны быть одинаково высокими и для воскресного дня, и для двух предыдущих дней, в которые зачастую голосует больше избирателей, чем в воскресенье. При работе комиссии в урезанном составе, без участия членов, представляющих разные политические и общественные силы, возможны злоупотребления в результате коррупционного сговора.
Все члены участковых комиссии с правом решающего голоса должны быть проинформированы о финансовых гарантиях, предусматривающих компенсацию в размере средней заработной платы (но не выше размера, указанного в соответствующем постановлении ЦИК России) в случае освобождения от основной работы.
Предложение:
- Предусмотреть в п 1.9. проекта Положения, что председатель участковой комиссии должен обеспечить информирование всех членов комиссии с правом решающего голоса о необходимости присутствия в каждый из дней многодневного голосования.
- Включить в проект Положения обязанность председателя обеспечить реализацию права членов участковой комиссии с правом решающего голоса, освобожденным от основной работы на период подготовки и проведения выборов, на получение компенсации за период, в течение которого они были освобождены от основной работы.
2. Голосование на дому следует проводить только в воскресенье
П. 1.3. проекта Положения предусматривает, что голосование вне помещения для голосования — на дому — может проходить не только в воскресенье 19 сентября, но и в пятницу и субботу.
Обычное количество заявок на «надомное» голосование (в среднем около 35 на участок на выборах в Государственную думу России в 2016 г.) позволяет их удовлетворить одним днем — в воскресенье. Декларируемая цель введения многодневного голосования — распределение по дням избирателей, пришедших именно в помещение для голосования. Поэтому, с точки зрения обеспечения эпидемиологических мер, «надомное» голосование вполне можно провести одним днем, так как в противном случае это будет создавать очевидные трудности для контроля за ним со стороны партий и кандидатов в течение двух дней подряд, один из которых является рабочим. Как следствие, это будет влиять на доверие к этой процедуре.
В проекте Положения не содержится правовых ограничений для проведения участковыми комиссиями голосования на предприятиях, чем администрации разных уровней могут злоупотреблять без ведома ЦИК России, что будет приводить к публичным жалобам избирателей, и также будет снижать доверие. В условиях голосования в пятницу возникает реальная угроза принудительного голосования на рабочих местах, так как в законе установлен открытый перечень причин для голосования на дому: «...и иным уважительным причинам, не позволяющим прибыть в помещение для голосования».
Нормы о голосовании на дому 17 и 18 сентября содержат неопределенные и обременительные требования по отношению к наблюдателям, и тем самым создают условия для проявления коррупции.
Предложения:
В п. 1.3. проекта Положения исключить 17 и 18 сентября для голосования вне помещения для голосования.
В случае сохранения голосования на дому 17 и 18 сентября, явным образом указать, что голосование на дому ограничивается жилыми помещениями избирателей и медицинскими учреждениями, и что организация голосования на рабочих местах при голосовании на дому — не допускается.
3. Исключить из Положения «выездное» голосование 17 и 18 сентября
Правильно, что одна из дополнительных форм голосования на придомовых территориях, на территориях общего пользования и в иных местах — не была включена в проект Положения.
Однако возможность для бесконтрольного «выездного» голосования, которое может также превращаться т.н. «пеньковое», сохраняется. В п. 1.4. проекта Положения предусмотрена дополнительная форма голосования групп избирателей, которые проживают (находятся) вне помещения для голосования в населенных пунктах и иных местах, где отсутствуют помещения для голосования и транспортное сообщение с которыми затруднено.
Далее в этом же пункте раскрывается, что «указанная дополнительная форма голосования используется, в частности, в случае отсутствия регулярного транспортного сообщения, малочисленности рейсов общественного транспорта либо нарушений в работе общественного транспорта».
Используются нечеткие формулировки, устанавливающие для ТИК необоснованно широкие пределы усмотрения. При административном давлении на ТИК это может приводить к злоупотреблениям в искусственном расширении мест такого голосования, чтобы осложнить контроль. Например, не раскрывается суть критерия «нарушения в работе общественного транспорта». Использование оборота «в частности» позволяет произвольно, без должных к тому оснований, изобретать дополнительные основания и проводить «выездное» голосование.
Перечисленные в п. 2.2. особенности проведение такого голосования вполне могут приводить к трансформации «выездного» в т.н. «пеньковое» голосование.
В ранее принятых ЦИК России Положениях время проведения голосования с использованием дополнительных форм голосования не могло совпадать со временем проведения голосования в помещении для голосования, которое не могло составлять менее шести часов в день. Это была правильная и логичная норма. Проектом нового Положения такая норма не предусмотрена, что позволит проводить голосование «на выезде» параллельно с голосованием в помещении для голосования. Это ведет к искусственному ослаблению контроля за процедурами голосования, так как при совмещении с надомным голосованием требует больших людских ресурсов для наблюдения на протяжении нескольких дней.
Проект Положения не предусматривает контроль со стороны ЦИК России при принятии решений на местах о введении такой дополнительной формы «выездного» голосования, и не позволяет их изменить, так как ЦИК России получает информацию об определении мест для «выездного» голосования лишь постфактум.
Для действительно труднодоступных территорий закон и так предусматривает возможность организации досрочного голосования, но места его проведения предопределены региональным законодательством, и проходит оно заблаговременно, не отвлекая комиссии и участников голосования от голосования в помещении.
Предложение:
- Исключить из проекта Положения п. 1.4., дающий возможность проводить «выездное» голосование 17 и 18 сентября.
4. Установить безопасное ночное хранение избирательных бюллетеней в сейф-пакетах и КОИБ
Пункт 3.12. проекта Положения предусматривает, что по решению соответствующей территориальной избирательной комиссии стационарные ящики для голосования могут использоваться для обеспечения сохранности избирательных бюллетеней, заменяя собой сейф-пакеты.
Опыт наблюдения за многодневным голосованием показывает, что в регионах эксплуатируются более 10 видов конструкций стационарных ящиков для голосования, некоторые из которых содержат существенные изъяны, позволяющие осуществлять несанкционированный доступ в обход стандартных мер опечатывания.
По своей защищенности от несанкционированного доступа стационарные ящики значительно уступают сейф-пакетам. Применение ящиков, которые будут не должным образом опечатаны или будут содержать недостатки в конструкции, может приводить к фальсификациям по замене или вбросу бюллетеней.
Предложение:
- Исключить из проекта Положения п. 3.12. и для хранения бюллетеней использовать сейф-пакеты и КОИБы (в случае применении).
5. Последствия нарушения целостности средств защиты
Для стационарных ящиков п 4.11. проекта Положения предусматривает, что «в случае наличия повреждений или иных нарушений индикаторной наклейки (индикаторных наклеек) указанные факты подлежат рассмотрению участковой избирательной комиссией с составлением соответствующего акта, принятием решения и информированием территориальной избирательной комиссии». При этом в проекте Положения отсутствует императивное указание на необходимость признания бюллетеней недействительными в ящиках с нарушенной целостностью.
- Для сейф-пакетов в порядке Положения отсутствует регулирование того, каким образом должна действовать комиссия относительно признания скомпрометированных бюллетеней недействительными, если будет выявлено:
- расхождение на сейф-пакете (на индикаторной ленте) индивидуального серийного номера с номером в составленном в отношении сейф-пакета акте;
- отсутствие на сейф-пакете подписей не менее двух членов участковой комиссии с правом решающего голоса, членов комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателей (в случае их присутствия и проставления ими подписей), либо сейф-пакет вообще не запечатан;
- нарушение целостности индикаторной ленты;
- присутствие на сейф-пакете повреждений, свидетельствующих о нарушении его целостности;
- пропажа составленного в отношении сейф-пакета акта.
Получается парадоксальная ситуация, когда наличие в сейф-пакете одного лишнего бюллетеня обязательно предусматривает признание всех бюллетеней в сейф-пакете недействительными, а подмена или несанкционированное вскрытие сейф-пакета (с возможной заменой ВСЕХ содержащихся в нем бюллетеней) никаких правовых последствий не влечет.
Предложение:
- В случае выявления подмены сейф-пакета, неправильного использования или отсутствия индикаторной ленты и нарушения других гарантий сохранности бюллетеней, указанных в п. 3.9. проекта Положения, — следует императивно закрепить, что скомпрометированные бюллетени признаются недействительными.
6. Публикация ежедневной статистики по явке на каждых выборах по каждой УИК
В п. 1.10. проекта Положения не указано, что информация об общем количестве избирателей, получивших избирательные бюллетени 17 и 18 сентября, по состоянию на отчетное время, размещается на официальном сайте ЦИК России и соответствующей избирательной комиссии субъекта РФ в сети Интернет по каждому избирательному участку.
Предложение:
- Дополнить п. 1.10. проекта Положения требованием о публикации информации об общем количестве избирателей, получивших избирательные бюллетени 17 и 18 сентября, по состоянию на отчетное время — по каждому избирательному участку.
