Эксперты подготовили замечания к проекту порядка проведения общероссийского голосования

Член Совета движения Аркадий Любарев совместно с другими экспертами подготовили замечания к проекту порядка подготовки и проведения общероссийского голосования по внесению поправок в Конституцию, который подготовил ЦИК. 

Документ представили на заседании новой консультативной площадки при Центризбиркоме, свои подписи под ним оставили 37 экспертов. Глава комиссии Элла Памфилова пообещала рассмотреть предложения в ближайшее время.

О существенных недостатках в процедуре общероссийского голосования заявляло также движение «Голос».

О том, как прошло первое заседание консультативной площадки, Аркадий Любарев рассказал в своем блоге. 

Замечания к проекту ПОРЯДКА подготовки и проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации

1. В пункте 11.1 предлагается сокращенный вариант итогового протокола, в который включаются только строки, непосредственно влияющие на определение явки и результата голосования. По сравнению с традиционным протоколом, предусмотренным действующим законодательством о выборах и референдумах, исключены контрольные строки:

• число бюллетеней, полученных УИК;
• число бюллетеней, выданных избирателям, проголосовавшим досрочно;
• число бюллетеней, выданных избирателям в помещении для голосования в день голосования;
• число бюллетеней, выданных избирателям вне помещения для голосования; (три последние строки заменены одной);
• число погашенных бюллетеней;
• число бюллетеней в переносных ящиках;
• число бюллетеней в стационарных ящиках; (два последние строки заменены одной);
• число действительных бюллетеней.

Полагаем, что такое решение является крайне вредным.

Во-первых, члены УИК привыкли к форме и содержанию протокола, которые практически неизменны уже около 20 лет. В сентябре 2020 года эти традиционные протоколы будет применяться на выборах в десятках регионов. Поэтому разовое изменение формы и содержания протоколов только запутает членов УИК и вышестоящих комиссий.

Во-вторых, вместо заполнения соответствующих строк протоколов от УИК проект требует составлять отдельные акты, что не облегчит их работу, а, напротив, увеличит и время работы, и объем составляемых документов.

В-третьих, и это главное, отказ от контрольных строк протокола (которые суммируются и отражаются в протоколах всех вышестоящих комиссий) лишает всех — и общество, и экспертов, и саму ЦИК — информации о том, каков был уровень досрочного голосования и голосования вне помещения для голосования. Поскольку эти два способа голосования часто сопровождаются злоупотреблениями, обществу, экспертам, да и самим избирательным комиссиям крайне важно иметь инструменты для контроля за ними. Одним из таких инструментов являются вышеупомянутые строки. Отказ от них породит в обществе предположения о масштабных злоупотреблениях, которые невозможно будет опровергать с цифрами на руках.

В связи с этим предлагаем, чтобы в итоговый протокол включались следующие строки:

• строка 1: число участников голосования, включенных в список участников голосования на момент окончания голосования;
• строка 2: число бюллетеней, полученных участковой комиссией;
• строка 3: число бюллетеней, выданных участникам голосования, проголосовавшим досрочно;
• строка 4: число бюллетеней, выданных участникам голосования в помещении для голосования в день голосования;
• строка 5: число бюллетеней, выданных участникам голосования, проголосовавшим вне помещения для голосования в день голосования;
• строка 6: число погашенных бюллетеней;
• строка 7: число бюллетеней, содержащихся в переносных ящиках для голосования;
• строка 8: число бюллетеней, содержащихся в стационарных ящиках для голосования;
• строка 9: число недействительных бюллетеней;
• строка 10: число действительных бюллетеней;
• строка 11: число утраченных бюллетеней;
• строка 12: число бюллетеней, не учтенных при получении;
• строка 13: число голосов участников голосования, поданных по позиции «Да» («За»), содержащейся в бюллетенях;
• строка 14: число голосов участников голосования, поданных по позиции «Нет» («Против»), содержащейся в бюллетенях.

Соответствующие изменения необходимо внести в пункт 11.1 и последующие пункты.

2. Пункт 3.1 предполагает, что порядок назначения наблюдателей определяет Общественная палата Российской Федерации.

Полагаем, что у ОП РФ нет полномочий издавать нормативные акты, а порядок назначения наблюдателей следует квалифицировать как нормативный акт. Кроме того, у ОП РФ слишком мало опыта в организации наблюдения, чтобы доверить ей определять порядок назначения наблюдателей.

Полагаем, что было бы правильнее, если бы порядок назначения наблюдателей определяла ЦИК — и лучше всего в обсуждаемом документе. Но вне зависимости от того, какой орган определяет данный порядок, мы считаем важным обеспечить возможность наблюдения представителям различных сегментов общества.

Ситуация, когда общественная палата региона является монопольным субъектом назначения наблюдателей в регионе, весьма опасна. Общественные палаты формируются органами власти. В разных регионах уровень их сращивания с администрацией различен, но в любом случае они всегда ближе к власти, чем к ее критикам. Но поскольку мы вряд ли сможем повлиять на решение законодателя сделать общественные палаты единственными субъектами назначения наблюдателей, необходимо добиться такого положения, чтобы у них не было возможности фильтровать кандидатуры в наблюдатели по своему произволу.

В нормативном документе, который должен быть принят, необходимо четко урегулировать вопрос, может ли общественная палата отвергнуть кандидатуру в наблюдатели, выполнившую порядок подачи предложения (по срокам и полноте информации). Поскольку высказывались предположения, что наблюдателей будет не хватать, по-видимому, права отвергнуть кандидатуру не должно быть. В крайнем случае можно допустить ограничение по числу наблюдателей на один участок. Учитывая, что на выборах число субъектов назначения наблюдателей достаточно большое, полагаем, что недопустимо устанавливать ограничение менее чем 10 наблюдателей на участок. При этом, в случае избытка предложений предпочтение должно оказываться кандидатурам с опытом наблюдения.

Кандидатуры в наблюдатели должны иметь возможность обжаловать отказ или бездействие общественной палаты региона.

3. Проектом порядка предусмотрены разные варианты досрочного голосования:

1) голосование всех участников голосования на одном или нескольких участках для голосования, образованных на судах, на полярных станциях, в труднодоступных или отдаленных местностях (пункт 10.1);

2) голосование отдельных групп участников голосования, которые находятся в значительно удаленных от помещения для голосования местах, транспортное сообщение с которыми отсутствует или затруднено (пункт 10.2);

3) голосование всех участников голосования на одном или нескольких участках для голосования, образованных за пределами территории РФ (пункт 10.3);

4) голосование групп участников голосования, проживающих за пределами территории РФ (пункт 10.4);

5) голосование в помещении УИК в течение трех дней до дня голосования участников голосования, которые в день голосования по уважительной причине не смогут прибыть в помещение для голосования в день голосования (пункт 10.5);

6) голосование групп участников голосования, которые проживают (находятся) в населенных пунктах и иных местах, где отсутствуют помещения для голосования и транспортное сообщение с которыми затруднено (пункт 10.6);

7) голосование вне помещения для голосования (пункт 9.2).

Варианты досрочного голосования, перечисленные в пунктах 1–4, касаются особых и небольших групп граждан и обычно используются при проведении выборов.

Варианты досрочного голосования, перечисленные в пунктах 6 и 7, ранее на выборах и референдумах в России не использовались.

Вариант досрочного голосования, указанный в пункте 5, имеет свою историю использования, но он слишком часто становился объектом злоупотреблений.

В целом варианты досрочного голосования, перечисленные в пунктах 5–7, с одной стороны, допускают возможности злоупотреблений со стороны членов УИК, с другой стороны, контроль за ними затруднен.

Если голосование будет назначено на среду, которая будет объявлена выходным днем (как это сейчас предполагается), то досрочное голосование будет проводиться в воскресенье, понедельник и вторник, то есть из трех его дней два будут рабочими. Да и в любом случае досрочное голосование будет проводиться в основном в рабочие дни. Это означает, что и для членов УИК будет затруднительно в нем участвовать, и наблюдение будет трудно обеспечить, поскольку большая часть и членов УИК, и наблюдателей в эти дни будет работать.

В связи с этим наилучшими вариантом был бы полный отказ от досрочного голосования, перечисленного в пунктах 5–7 (т. е. предусмотренных пунктами 9.2, 10.5 и 10.6 проекта Порядка). Тем более что предусмотрено голосование по месту нахождения, которое решает большинство проблем тех, кто не может проголосовать в день голосования по месту регистрации.

Если такого отказа не удастся добиться, необходимы дополнительные меры против злоупотреблений — в первую очередь меры, гарантирующие сохранность бюллетеней досрочного голосования.

1) В пункте 10.8 проекта предусматривается возможность использования сейф-пакетов. В тех случаях, когда для досрочного голосования используются переносные ящики, они, а также прорези в них должны опечатываться с использованием одноразовых номерных инструментов (пломбы, ленты и т. п.) с фиксацией номера и проверкой его при каждом вскрытии.

2) Необходима также ежедневная фиксация числа досрочно проголосовавших избирателей по каждому участку с информированием об этом числе членов УИК, наблюдателей и СМИ.

3) Полагаем неправильным положение о том, что акты о числе проголосовавших хранятся вместе с соответствующими ящиками или пакетами — это облегчает фальсификацию. В связи с этим предлагаем записать, что указанные акты должны хранить отдельно от переносных ящиков и сейф-пакетов.

4) Необходимо записать в пункте 10.7, что переносные ящики для голосования хранятся в определяемых территориальными комиссиями местах под круглосуточной охранной до дня голосования.

5) Отдельно нужно решить вопрос об информировании членов УИК и наблюдателей о выезде на досрочное голосование вне помещения для голосования. В отличие от ситуации с голосованием в день голосования не все члены УИК и наблюдатели будут находиться в помещении для голосования в период подготовки к выезду.

6) Необходимо закрепить необходимость отдельного подсчета голосов, поданных досрочно, если их число составляет более одного процента от числа участников голосования, внесенных в список участников голосования (но не менее десяти голосов). Можно это сделать, как в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», по требованию любого члена комиссии, наблюдателя, но лучше, чтобы это было императивно.

4. Пункт 7.5 проекта предусматривает возможность использования дистанционного электронного голосования — по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, согласованному с ЦИК России. Однако опыт использования дистанционного электронного голосования на выборах Московской городской Думы в 2019 году выявил много проблем. В связи с этим просим ЦИК не согласовывать возможность использования дистанционного электронного голосования без детального обсуждения с независимыми экспертами.

5. Пункт 3.5 предусматривает применение средств видеонаблюдения по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, согласованному с ЦИК России.

Ввиду того, что общероссийское голосование — голосование федерального уровня и его финансирование определено на том же уровне, что и финансирование президентских выборов, полагаем, что видеонаблюдение на нем должно осуществляться в масштабе, не меньшем, чем на президентских выборах, и оно должно охватывать все регионы. Отказ какого-либо региона от использования средств видеонаблюдения будет воспринят как желание фальсифицировать итоги голосования.

В связи с этим полагаем, что решение о применении средств видеонаблюдения должна принимать ЦИК и порядок их применения должна определять ЦИК.

6. Прочие замечания по тексту проекта.

6.1. В пункте 2.7 говорится: «Комиссии обеспечивают информирование граждан Российской Федерации о проведении общероссийского голосования, порядке и сроках его подготовки и проведения, а также иных вопросах, связанных с подготовкой и проведением общероссийского голосования». Непонятно, что такое «иные вопросы, связанные с подготовкой и проведением общероссийского голосования». Возникает подозрение, что в это понятие может включаться агитация за положительный ответ. Правильнее было бы указанные слова исключить.

6.2. В пункте 2.10 указано: «Комиссии рассматривают обращения граждан в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также в соответствии с настоящим Порядком». Полагаем, что необходимо четко указать сроки рассмотрения обращений, аналогично срокам, установленным законодательством о выборах и референдумах.

6.3. Право председателя УИК определять место, с которого наблюдатель может производить фото- и (или) видеосъемку (пункт 3.2), допускает возможности для произвольных решений, в том числе для определения такого места, с которого ничего не видно. Необходимо ограничить произвол председателя какими-то общими правилами.

В связи с этим предлагаем дополнить пункт 3.2 текстом следующего содержания:

«Места для фото- и (или) видео съемки определяются с учетом того, что в поле зрения снимающего должны находиться места выдачи бюллетеней и урны для голосования, а при подсчете бюллетеней должны быть доступны для съемки как сами бюллетени, так и сделанные в них отметки.

Наблюдатели могут вести фото- и (или) видеосъемку в помещении для голосования таким образом, чтобы не нарушалась тайна голосования и отсутствовала возможность контроля за волеизъявлением избирателей.

Изображение избирателя не должно занимать большую часть кадра (экрана).

Запрещается вести фото- и (или) видеосъемку в местах, предназначенных для заполнения бюллетеней, фото- и (или) видеосъемку заполненных бюллетеней до начала подсчета голосов».

6.4. В пункте 4.2 предусмотрено, что участки для голосования в исключительных случаях могут образовываться с информированием ЦИК России не позднее чем за три дня до дня голосования. Однако перечень таких участков слишком широкий. Необходимо уточнить, к каким участкам это относится. В частности, таким исключительным случаи не должны распространяться на участки, создаваемые на предприятиях и организациях с непрерывным циклом работы, на вокзалах, в аэропортах.

6.5. Информация об участках для голосования в целях ее доступности и приближенности к гражданам должна размещаться не только на сайте ЦИК, как это предусмотрено пунктом 4.4, но также на сайтах соответствующих региональных избиркомов. Отдельно должен быть прописан порядок опубликования сведений об избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации по аналогии с пунктом 6 статьи 25 Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».

6.6. В пунктах 5.6–5.8 необходимы дополнительные гарантии против возможности двукратного голосования граждан, подавших заявления о голосовании по месту нахождения.

6.7. В пункте 6.6 необходимо установить какие-то разумные рамки для числа переносных ящиков.

При этом необходимо оговорить, что переносные ящики, используемые для проведения досрочного голосования, не могут использоваться для проведения голосования вне помещения для голосования в день голосования. По-видимому, одни и те же ящики также не должны использоваться при проведении досрочного голосования в соответствии с пунктами 9.2, 10.2, 10.5 и 10.6 проекта.

6.8. В пункте 7.2 необходимо установить ограничение на количество передаваемых в комиссии бюллетеней аналогично тому, как это предусмотрено в законодательстве о выборах и референдумах.

6.9. В пункте 8.3 необходимо уточнить время, когда председатель УИК предъявляет пустые ящики. Выражение «непосредственно перед наступлением времени голосования» слишком расплывчато. Лучше указать точно: не ранее чем за 10 минут до открытия участка голосования. В этом же пункте необходимо обязать председателя давать полную информацию (о числе полученных бюллетеней, числе досрочно проголосовавших, числе подавших заявления о голосовании вне помещения для голосования).

6.10. В пункте 9.2 содержится неясный пассаж: «в течение периода, который начинается в течение трех дней до дня голосования». Вероятно, слова «в течение периода, который начинается» следует исключить.

6.11. В законодательстве о выборах определено, что прием заявок на голосование вне помещения для голосования заканчивается за шесть часов до окончания голосования, то есть в 14 часов. Непонятно, почему в пункте 9.5 предусмотрено другое время — 17 часов. Необходимо сделать как в законе о выборах (в 14 часов).

6.12. В пункт 11.5 следует добавить норму, аналогичную действующей в законодательстве о выборах и референдуме: после подсчета по списку участников голосования со списком участников голосования вправе ознакомиться наблюдатели и иные лица, присутствующие при подсчете голосов.

6.13. В пункте 11.20 установлен срок размещения в Интернете данных протоколов участков, образованных на территории РФ. Необходимо установить и срок для зарубежных участков.

6.14. Слишком жесткие сроки установлении итогов голосования для ТИК и ИКС РФ, соответственно не позднее следующего дня и не позднее чем через день после дня голосования. Такая жесткость помешает этим комиссиям разбираться с жалобами и сомнениями в итогах голосования нижестоящих комиссий. Для ТИК нужно увеличить этот срок на день (то есть не позднее чем на второй день), а для ИКСРФ — на один или два дня (то есть не позднее чем на третий или четвертый день со дня голосования).

7. Другие предложения.

7.1. Желательно, чтобы ЦИК в этом документе или в другом указала, какие законы или какие отдельные нормы законов применяются при проведении общероссийского голосования.

7.2. Необходимо, что ЦИК разъяснила статус членов избирательных комиссий с право совещательного голоса.

7.3. Нужно уточнить, действует ли порядок исчисления сроков, предусмотренный статьей 11.1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

7.4. Нужно уточнить, какие комиссии являются вышестоящими и нижестоящими.

7.5. Необходимо, чтобы ЦИК дала разъяснения о порядке проведения агитации по вопросу, выносимому на общероссийское голосование. По-видимому, никакие запреты действовать не будут, но легко предположить, что со стороны правоохранительных органов будет воспрепятствование агитации за отрицательный ответ. Чтобы этого не происходило, необходимо указанное разъяснение.

• Авдонин Владимир Сергеевич, доктор политических наук
• Андрейчук Станислав Валерьевич, кандидат исторических наук, сопредседатель движения «Голос»
• Баскакова Юлия Михайловна, кандидат политических наук, член НЭС 2018–2020
• Берлявский Леонид Гариевич, доктор исторических наук, кандидат юридических наук
• Боброва Наталья Алексеевна, доктор юридических наук, депутат Самарской Губернской Думы 1994–2011, член НЭС 2018–2020
• Бузин Андрей Юрьевич, кандидат юридических наук, член совета движения «Голос», член НЭС 2018–2020
• Вайпан Григорий Викторович, кандидат юридических наук
• Винокурова Екатерина Владимировна, журналист, член НЭС 2018–2020
• Волков Денис Александрович, социолог, член НЭС 2018–2020
• Воробьев Николай Иванович, кандидат юридических наук, председатель избирательной комиссии Тамбовской области 1993–2003, член НЭС 2018–2020
• Галлямов Аббас Радикович, кандидат политических наук, член НЭС 2018–2020
• Герцик Ирина Михайловна, юрист, член Избирательной комиссии Калининградской области
• Голосов Григорий Васильевич, доктор политических наук, член НЭС 2018–2020
• Давидис Сергей Константинович, юрист
• Закондырин Александр Евгеньевич, кандидат юридических наук
• Евдокимова Наталия Леонидовна, юрист, член Совета при Президенте России по развитию гражданского общества и правам человека
• Киселев Константин Викторович, кандидат философских наук, депутат Екатеринбургской городской Думы
• Ковин Виталий Сергеевич, кандидат исторических наук, член совета движения «Голос», член НЭС 2018–2020
• Крыжов Сергей Борисович, юрист, член ТИК Сергиево-Посадского района с правом совещательного голоса, Уполномоченный по правам человека в Московской области 2001–2006, депутат Московской областной Думы 2005–2007
• Кынев Александр Владимирович, кандидат политических наук, член НЭС 2018–2020
• Лукьянова Елена Анатольевна, доктор юридических наук, член НЭС 2018–2020
• Любарев Аркадий Ефимович, кандидат юридических наук, председатель МОО «Экспертный форум «Законы о выборах — для избирателя», член совета движения «Голос», член НЭС 2018–2020
• Мельконьянц Григорий Аркадьевич, юрист, сопредседатель движения «Голос», член НЭС 2018–2020
• Михайлов Валентин Вахтангович, доктор исторических наук, депутат Государственной Думы 1994–1995
• Надеждин Борис Борисович, юрист, кандидат физико-математических наук, депутат Совета депутатов городского округа Долгопрудный Московской области, депутат Государственной Думы 1999–2003, член НЭС 2018–2020
• Орешкин Дмитрий Борисович, политолог, кандидат географических наук, член НЭС 2018–2020
• Остряков Дмитрий Валерьевич, член ТИК № 14 Санкт-Петербурга
• Покровская Ольга Леонидовна, юрист, член Санкт-Петербургской избирательной комиссии
• Порошин Евгений Николаевич, юрист, специалист по избирательному праву
• Рачинский Станислав Збигневич, юрист, член НЭС 2018–2020
• Сиволдаев Илья Владимирович, юрист, член Избирательной комиссии Воронежской области с правом совещательного голоса
• Сидоркин Андрей Николаевич, политтехнолог, член Избирательной комиссии Московской области с правом совещательного голоса в 2007
• Скосаренко Екатерина Евгеньевна, кандидат юридических наук
• Соловей Валерий Дмитриевич, доктор исторических наук, член НЭС 2018–2020
• Титов Михаил Викторович, юрист, председатель избирательной комиссии Тверской области 1997–2007
• Черепанов Виктор Алексеевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, член НЭС 2018–2020
• Шейнис Виктор Леонидович, доктор экономических наук, депутат Государственной Думы 1993–1999