Наиболее важные фрагменты промежуточного заключения Венецианской комиссии о поправках в Конституцию

Движение «Голос» сделало неофициальный перевод промежуточного заключения Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) о поправках в Конституцию РФ 2020 года. Ниже я привожу фрагменты, которые, на мой взгляд, являются наиболее важными.

Анализ процедуры принятия поправок

«Такие обширные изменения обычно занимают много времени, поскольку они должны включать консультации с различными политическими и социальными субъектами, которых касаются поправки13, составление проекта текста и его обсуждение в парламенте и, возможно, подготовку к референдуму. Вместо этого пересмотр Конституции Российской Федерации 2020 года, несмотря на его большой объем, был проведен менее чем за шесть месяцев (и был бы проведен примерно за 3 месяца, если бы не COVID-19). Хотя такая быстрая процедура сама по себе не является незаконной, она не подходит для такой широкомасштабной конституционной реформы». 

«Хотя конституционные поправки, принятые в 2020 году, формально не влекут за собой пересмотр глав 1, 2 или 9, эти главы затронуты по существу. Например, фактически положение новой статьи 67.1 о территории относится к главе 1 (Основы конституционного строя), а не к главе 3 (Федеральное устройство). Новая статья 75 о социальных правах затрагивает предмет, относящийся к главе 2 (Права и свободы человека и гражданина). Введение запрета на однополые браки в части 1 статьи 72 также укладывается в главу 2». 

«Основные отличия от референдума касаются процедуры, в частности, отсутствия кворума... Венецианская комиссия считает, что в таком случае следовало бы применить существующее законодательство, а не создавать новую специальную процедуру».

«Венецианская комиссия отмечает, что специальное общероссийское голосование подчинялось гораздо менее продуманным и подробным правилам, чем референдум. Это привело к значительному сокращению процедурных гарантий, которые, в частности, призваны обеспечить определенную степень баланса в том, как излагаются вопросы, и, таким образом, повысить легитимность результатов референдума». 

«Венецианская комиссия отмечает, что в соответствии с принципами верховенства права нецелесообразно вводить новый тип референдума для одного конкретного пересмотра Конституции. Даже если общероссийское голосование не заменило голосование Конституционного Собрания и субъектов Федерации, Комиссия напоминает, что, как указано в Пересмотренном Руководстве по проведению референдумов 2020 г., „референдумы не могут проводиться, если Конституция или закон, соответствующий Конституции, не предусматривают их, например, если текст, вынесенный на референдум, относится к исключительной юрисдикции Парламента“». 

«Закон о поправке также является отступлением от части 2 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ 1998 г. „О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации“, которая предусматривает необходимость внесения конкретных поправок в законы по взаимосвязанным темам, а не единым блоком голосования по всем поправкам. В комментариях настаивается, что все поправки взаимосвязаны друг с другом и, следовательно, требование Федерального закона № 33-ФЗ выполнено. Венецианская комиссия не разделяет этот аргумент, поскольку поправки охватывают очень широкий круг вопросов». 

«Кроме того, статья 3 Закона о поправке является отступлением от статьи 136 Конституции. Согласно статье 136 Конституции, предложенные поправки уже были приняты, поскольку их одобрили субъекты Российской Федерации. Статья 3 Закона о поправке предусматривает, что поправки не вступили бы в силу, если бы Конституционный суд признал их несовместимыми с главами 1, 2 и 9 Конституции или если бы общероссийское голосование привело бы к отрицательному результату. Однако это регулируется на уровне обычного закона и не может отступать от статьи 136. Это означает, что, несмотря на обещания Закона о поправке, поправки должны были вступить в силу, независимо от результата заключения Конституционного суда и общероссийского референдума». 

Анализ сущности поправок к Конституции

«Это положение [об обнулении сроков] создает исключение для нынешних и предыдущих лиц, занимающих должность, чтобы баллотироваться на два совершенно новых срока, независимо от количества их прошлых мандатов. Поскольку это положение применяется к двум конкретным лицам, это равнозначно тому, что поправка была принята намеренно (ad hominem)... По всем указанным выше причинам, которые показывают необходимость ограничения полномочий Президента двумя сроками и которые были поддержаны в ч. 3 статьи 81, преднамеренное (ad hominem) исключение из ограничений срока полномочий нынешнего и предыдущего президента является прискорбным». 

«Венецианская комиссия отмечает, что предоставление столь обширной неприкосновенности бывшим главам государства является очень необычным... Согласно статье 93 Конституции, неприкосновенность может быть снята „только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления“. Это означает, что неприкосновенность по другим преступлениям является абсолютной и не может быть отменена. Предоставление такой абсолютной личной неприкосновенности президентам и бывшим президентам, даже в отношении действий, совершенных после истечения срока полномочий, противоречит принципу равенства перед законом, закрепленному в статье 19 Конституции, которая сама по себе не изменялась. Такая неоправданная привилегия поднимает серьезную проблему с точки зрения верховенства закона». 

«Могут быть законные причины для исключения из баллотирования кандидатов на высшие должности в государстве тех, кто... получит другое гражданство в дополнение к российскому. Однако сложнее понять, почему это ограничение должно применяться к довольно широкому кругу профессий (включая всех судей и прокуроров), почему оно должно применяться ретроспективно (для Президента) и почему оно должно применяться даже к тем, кто имеет или имел в прошлом (для Президента) вид на жительство в другой стране. Исключение всех таких лиц из круга потенциальных кандидатов на относительно широкий круг должностей представляет собой очень широкое вмешательство в право граждан участвовать в управлении государственными делами, в том числе напрямую, иметь равный доступ к государственной службе и участвовать в отправлении правосудия (статья 32 Конституции РФ)... П.2 статьи 32 Конституции, а также, в отношении выборных должностных лиц, статья 3 Протокола 1 Европейского суда по правам человека гарантируют право быть избранным, которое в данном деле, можно было бы считать сильно урезанным». 

«Важным результатом принятия Закона о поправке является то, что он усиливает полномочия и позиции Президента Российской Федерации».

«Новая система назначения маргинализирует и ослабляет роль Председателя Правительства. Председатель Правительства теперь имеет ограниченное право голоса в том, кем будут члены его/ее правительства, но он/она по-прежнему несет политическую ответственность за действия своего Правительства (статья 113), в то время как Президент по существу является руководителем Правительства и не несет (политической или иной) ответственности за действия этого Правительства».

«В свете возможности Президентом назначать некоторых министров без согласия парламента, Комиссия сожалеет о том, что поправки предоставляют Президенту дополнительные полномочия по роспуску Государственной Думы. Хотя конституционная система наделяет Президента полномочиями действовать в качестве нейтрального арбитра при разрешении споров между различными учреждениями в государстве, похоже, нет институционального механизма, который требовал бы от него действовать нейтрально. Таким образом, Президент может действовать как ненейтральный арбитр между Государственной Думой и своим Правительством». 

«Президент получает рычаги влияния на состав Совета Федерации. Учитывая, что Совет Федерации является единственным государственным органом, уполномоченным принимать решение об импичменте Президенту, и что он также играет важную роль в назначении различных высокопоставленных государственных должностных лиц, такое право является проблематичным со структурной и системной точки зрения». 

«Практические последствия этой новой терминологии [единая система публичной власти] можно увидеть в пункте т) статьи 71, которая предусматривает, что статус всех государственных служащих, включая должности „муниципальной службы“, будет закрепляться только на федеральном уровне. Это приводит к серьезному ограничению полномочий самоуправления на региональном и местном уровнях. Это означает, что государственная служба этих субъектов может быть интегрирована в государственную службу Федерации. Если бы это было так, субъекты Федерации и муниципалитеты больше не могли бы рассчитывать на лояльность своих государственных служащих, поскольку они являются частью полностью интегрированной государственной службы, которая обязана выполнять указания центральной власти... Поправки серьезно ограничивают региональную и местную автономию до степени, которая, кажется, противоречит федеративному характеру Российской Федерации». 

«Поскольку в положении подчеркивается, что государствообразующий народ „входит в многонациональный союз равноправных народов“, Венецианская комиссия склонна соглашаться с ответами, что это не означает установления каких-либо юридических или иных иерархий. Однако включение положений, касающихся русской нации, создает противоречие с многонациональным характером Российской Федерации». 

«Часть 2 статьи 67.1 не должна толковаться как влекущая за собой обязательство исповедовать какую-либо религию, и Венецианская комиссия предполагает, что она не будет интерпретироваться таким образом. Комиссия также отмечает, что статья 9 Конвенции гарантирует более широкое право на свободу религии, чем статья 28 Конституции. Последняя также должна быть расширена, чтобы гарантировать публичные проявления богослужения, обучения, практики и обычаев в соответствии со стандартом Конвенции».

«Венецианская комиссия не в состоянии оценить, будет ли поправка распространяться на наказание за критику таких вопросов, как пакт Молотова-Риббентропа, как утверждает гражданское общество. Комиссия отмечает, что конституции нередко содержат положения, укрепляющие самобытность или превозносящие их. Однако эта поправка, похоже, направлена на историческое исследование. Отличительной чертой демократического общества является то, что оно достаточно уверено в себе, чтобы не нуждаться в запретах на исторические исследования... Таким образом, эту поправку следует толковать в узком смысле, чтобы избежать риска того, что важные исторические исследования не будут поощряться. Это не должно противоречить праву на свободу убеждений, праву на свободу выражения мнения и праву на свободу академических исследований». 

«Конституционализируя право Президента назначать „других“ председателей судов, поправки вводят дополнительный элемент усиления полномочий Президента в деликатной сфере судебной системы, где важны не только объективные элементы, но и демонстрация независимости. Это приводит к дальнейшему усилению власти Президента над судебной иерархией». 

«Венецианская комиссия считает, что ввиду широких полномочий системы прокуратуры оставлять назначение Генерального прокурора за Президентом приводит к серьезным проблемам, связанным с усилением полномочий Президента». 

«Комиссия твердо придерживается мнения, что ссылка в пункте л) части 1 статьи 102 на „нарушение, порочащее честь и достоинство судьи“ очень расплывчата. Хотя такое основание для прекращения полномочий уже существовало на уровне законодательства, перенос его на конституционный уровень усугубляет проблему. Разработка оснований для прекращения полномочий в Кодексе судейской этики была бы полезной, но регулирование на уровне закона было бы предпочтительнее, чтобы компенсировать расплывчатость в пункте л) части 1 статьи 102. В отсутствие дальнейшего уточнения этих оснований судьи окажутся в состоянии неопределенности, что может отрицательно сказаться на независимости судебной власти». 

«Что является новым и вызывающим тревогу, учитывая нечеткость этого основания (и других оснований в статье 18 Федерального конституционного закона О Конституционном Суде Российской Федерации), так это орган, которому поручено толкование и применение этого основания. Инициатива о прекращении полномочий теперь перешла от самого Суда к Президенту, что представляет собой серьезное вмешательство в независимость судей». 

«Даже если мандаты нынешних судей не затронуты, Комиссия отмечает, что часть 7 статьи 3 Закона о поправках прямо ссылается на основания для прекращения полномочий, как это описано в Федеральном конституционном законе „О Конституционном Суде Российской Федерации“. Такая ссылка на основания для прекращения полномочий судей Конституционного суда в Законе о поправках, вместе с новой компетенцией Президента инициировать прекращение их полномочий (см. выше), может иметь сдерживающий эффект для нынешних судей Конституционного суда».

«Венецианская комиссия считает, что вместе взятые (и в свете изменений в составе Совета Федерации (см. статью 95)) положения о судебной системе могут представлять серьезную опасность для верховенства закона в Российской Федерации».