Ключевые изменения законодательства о выборах президента России 2024 года в сравнении с выборами 2018 года

Скачать .pdf

Введение 

Ключевые выводы 

1. Ограничения пассивного избирательного права 
2. Изменения правил выдвижения и регистрации кандидатов
3. Проведение выборов в условиях военного положения
4. Новеллы, связанные с появлением физических лиц, признанных иностранными агентами или лицами, аффилированными с иностранными агентами
5. Изменения правил проведения предвыборной агитации
6. Изменения правил финансирования выборов 
7. Изменения правил проведения голосования 
8. Изменения, связанные с контролем за выборами 

Введение

Выборы президента РФ в 2024 году будут проводиться на основании законодательства, существенно отличающегося от того, по которому проводились предыдущие выборы 2018 года. Так, можно отметить, что изменения в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» в 2018–2023 годах вносились 11 раз, в общей сложности были изменены 52 из 87 статей и три приложения из четырех данного закона.

Кроме того, был изменен ряд положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», имеющих отношение к выборам президента РФ, но не дублирующихся в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» (статус членов избирательных комиссий, ограничения на финансирование и т. п.).

Самое главное — в 2020 году были приняты поправки к Конституции России, которые позволили действующему президенту избираться на третий и четвертый сроки подряд (пятый и шестой сроки всего).

Ключевые выводы

1. Ключевым изменением законодательства о выборах президента России, радикально повлиявшим на всю политическую систему, стала принятая в 2020 году поправка к Конституции России, давшая действующему главе государства исключительное право переизбираться на третий и четвертый сроки подряд. Сама эта поправка была принята в ходе процедуры голосования, которая не соответствовала конституционным стандартам свободного волеизъявления, что ставит под сомнение итоги того голосования и принятые в его ходе решения.
2. Большая часть изменений, внесенных в законодательство в 2018–2023 годах, была направлена на ограничение избирательных прав граждан, сокращение возможностей для общественного контроля и увеличение возможностей для манипуляций. Фактически было продолжено наступление на коллективный суверенитет граждан России, их право принимать участие в управлении делами государства.
3. Ограничения пассивного избирательного права, а также исключения из них, не соответствуют Конституции России и прямо утверждают необязательность ее соблюдения.
4. Происходит установленная на законодательном уровне дискриминация российских граждан, признанных «иностранными агентами»: они оказались значительно поражены в своих избирательных правах, которые должны включать и право на агитацию или иную поддержку кандидатов.
5. Изменение правил финансирования выборов усилили зависимость членов избирательных комиссий от региональной и местной исполнительной власти.
6. Законодатели очень избирательно отнеслись к внедрению в правила проведения выборов президента новых норм, уже работающих на остальных выборах. Например, цифровизация затронула процесс голосования через внедрение ДЭГ, но не сбор подписей: в законодательство о выборах президента России так и не была интегрирована прогрессивная норма о возможности сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов через портал «Госуслуг», которая появилась в избирательном законодательстве в 2020 году.

1. Ограничения пассивного избирательного права

Главное изменение было внесено в 2020 году в форме поправки к Конституции РФ и продублировано в Федеральном законе о выборах президента в апреле 2021 года. Ранее в Конституции и Федеральном законе было записано: «Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет». Кроме того, в Федеральном законе содержалось следующее ограничение: «Не имеет права быть избранным Президентом Российской Федерации гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства».

В новой редакции Конституции и закона эти ограничения приняли следующий вид: «Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 25 лет, не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства». Далее идет оговорка, относящаяся к гражданам Российской Федерации, ранее имевшим гражданство государства, которое было принято или часть которого была принята в Российскую Федерацию.

Таким образом, существенно изменены два ограничения. Во-первых, ценз оседлости увеличен с 10 до 25 лет. Во-вторых, права избираться президентом лишены граждане, ранее имевшие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

О том, что лишение пассивного избирательного права из-за вида на жительство на территории иностранного государства противоречит главе 2 Конституции РФ, мы не раз писали, ссылаясь в том числе и на логику рассуждений, изложенных в Постановлении Конституционного суда РФ от 22.06.2010 года № 14-П. Правда, Конституционный суд в своем Заключении по поправкам от 16.03.2020 (в разделе 6.1) признал данную поправку не противоречащей главам 1 и 2 и даже специально отметил, что это не противоречит выводу, сформулированному в Постановлении от 22.06.2010 года № 14-П. Только никакого обоснования этому утверждению мы не увидели.

Что касается требования, чтобы кандидат в президенты не имел гражданства или вида на жительство ранее, то оно вообще удивительно с точки зрения как здравого смысла, так и юридической логики. Возможности провести полноценную проверку этих обстоятельств у государственных органов РФ нет и быть не может. Данный момент может приводить к нарушению принципа равенства прав граждан.

При этом стоит отметить важный фрагмент из Заключения Конституционного суда от 16.03.2020: «Однако наличие у гражданина в прошлом вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, могло быть связано с исполнением им обязанностей перед Российской Федерацией или Союзом ССР. Применительно к таким случаям, исходя из целевого назначения соответствующего требования, данное обстоятельство не должно расцениваться как препятствие для занятия должности Президента Российской Федерации».

Фактически здесь прямо написано, что требование, которое внесено в Конституцию, выполнять будет не обязательно. То есть к одним кандидатам в президенты оно должно предъявляться, а к другим — нет, исходя из целевого назначения соответствующего требования.

В Конституцию было внесено еще одно важное изменение. Ранее действовал запрет занимать должность президента более двух сроков подряд. Теперь слово «подряд» исключено. Однако взамен внесена норма об «обнулении» сроков: «Положение Конституции Российской Федерации, ограничивающее число сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность Президента Российской Федерации, применяется к лицу, занимавшему и (или) занимающему должность Президента Российской Федерации, без учета числа сроков, в течение которых оно занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправки к Конституции Российской Федерации, вносящей соответствующее ограничение, и не исключает для него возможность занимать должность Президента Российской Федерации в течение сроков, допустимых указанным положением». Фактически речь идет о праве действующего президента занять этот пост в 2024 году на третий (и далее — четвертый) срок подряд или на пятый и шестой срок, считая с его первого избрания.

При этом движение «Голос» в 2020 году отмечало в своём заявлении, что само голосование по поправке к Конституции России не соответствовало стандартам свободного и демократического волеизъявления и вошло в историю страны «как пример покушения на суверенитет народа».

В частности, были допущены как умышленные, так и неумышленные пробелы в нормативно-правовом регулировании процедур голосования, сознательное и целенаправленное снижение уровня защиты прав участников голосования в сравнении со стандартным набором электоральных гарантий. За рамки своих полномочий неоднократно выходили ключевые субъекты, принимавшие участие в организации голосования.

В результате не имел под собой законных оснований учет 58,6 млн голосов, которые были получены до 1 июля, а также голосов, полученных рамках дистанционного электронного голосования.

Государство в 2020 году не выполнило своих обязанностей и не предприняло достаточных мер для обеспечения плюрализма мнений в общественной дискуссии, обеспечения свободы волеизъявления, обеспечения честности голосования и подсчета голосов.

Таким образом, само решение, давшее нынешнему президенту исключительное право выдвигаться на третий срок подряд, было принято с большими правовыми нарушениями.

С 2006 года в избирательное законодательство внесен еще ряд ограничений пассивного избирательного права, не предусмотренных Конституцией. В описываемый период к ним добавлены еще две категории:

• граждане, осужденные к лишению свободы по 53 статьям Уголовного кодекса (преступления средней тяжести), до истечения пяти лет со дня снятия или погашения судимости;
• граждане, причастные к деятельности общественного или религиозного объединения, иной организации, в отношении которых вступило в законную силу решение суда о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным федеральными законами «О противодействии экстремистской деятельности» и «О противодействии терроризму».

Кроме того, для граждан, осужденных за совершение преступления экстремистской направленности, срок лишения пассивного избирательного права увеличен: ранее ограничение касалось только лиц, имеющих на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление; теперь оно длится до истечения пяти лет со дня снятия или погашения судимости.

При этом практика установления причастности граждан к деятельности запрещенных организаций, сложившаяся за последние годы, позволяет лишать политиков пассивного избирательного права практически произвольно и непосредственно в ходе избирательной кампании.

Все эти новеллы направлены на то, чтобы отсеять «нежелательных» кандидатов (главным образом, самовыдвиженцев) на первом этапе кампании, не позволив им приступить к сбору подписей (при том, что сбор подписей для самовыдвиженца, не имеющего административного ресурса, — неподъемная задача).

В то же время законодатели почему-то не стали закрывать дыру, обнаруженную в прошлой кампании: для выдвиженца политической партии среди оснований для отказа в регистрации уполномоченных представителей не фигурирует отсутствие у кандидата пассивного избирательного права (в отличие от аналогичного отказа для самовыдвиженцев). Возможно, причина такого либерализма в отношении партий в том, что они все считаются управляемыми.

2. Изменения правил выдвижения и регистрации кандидатов

Главные изменения в этой части касаются правил сбора подписей. Во-первых, унифицирована форма подписного листа: в нем должно быть ровно пять строк — не больше и не меньше. Заодно установлено, что в одной папке должно быть не больше 100 листов. Во-вторых, введено требование собственноручного внесения избирателем в подписной лист не только своей подписи и даты ее внесения, но и своих фамилии, имени и отчества. Соответственно появилось и новое основание для признания подписи недействительной: если фамилия, имя, отчество указаны избирателями несобственноручно (также на основании заключения эксперта-почерковеда). Все эти новеллы затрудняют сбор подписей избирателей и увеличивают возможности для произвольной выбраковки подписей.

Особенно отметим, что в 2020 году в избирательном законодательстве появилась норма, позволяющая собирать подписи в поддержку выдвижения кандидатов онлайн, с помощью портала «Госуслуг». Однако в законодательство о выборах президента России эта прогрессивная норма так и не была внедрена, хотя вся инфраструктура для этого есть.

Одна новелла была принята в связи с постановлением Конституционного суда. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отмечено, что решение избирательной комиссии о регистрации кандидата не может быть отменено судом в связи с выявлением среди документов, необходимых для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, документов, не содержащих каких-либо сведений, предусмотренных законом, и (или) не отвечающих требованиям закона к оформлению документов, либо в связи с отсутствием копий каких-либо документов, если избирательная комиссия не известила кандидата о соответствующих нарушениях при условии, если эти нарушения являлись очевидными для избирательной комиссии и не были известны и не могли быть известны кандидату на момент представления документов в избирательную комиссию. Эта новелла защищает права кандидатов, но на президентских выборах такие случаи вряд ли можно ожидать.

В главу о выдвижении и регистрации кандидатов внесено еще много мелких изменений, на которых мы не будем останавливаться.

3. Проведение выборов в условиях военного положения

Важным новшеством стала возможность проведения выборов на территориях, где введено военное положение. При этом особенности проведения выборов в таких условиях устанавливаются частично законом, частично — ЦИК России.

Гарантии свободного и демократического волеизъявления при этом оказываются существенно ограничены на законодательном уровне: при введении военного положения допускается ограничение основных прав и свобод человека и гражданина, без которых никакая воля избирателей не может быть свободно выражена и даже сформирована.

4. Новеллы, связанные с появлением физических лиц, признанных иностранными агентами или лицами, аффилированными с иностранными агентами

В период 2019–2022 годов существенно изменилось законодательство об «иностранных агентах». В частности, к таковым стали относить не только юридических, но и физических лиц. Кроме того, появился реестр лиц, аффилированных с иностранными агентами.

В связи с этим в избирательном законодательстве появился ряд запрещающих или ограничительных норм. Так, записано, что участие «иностранных агентов», как и иностранных граждан, «в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению выборов Президента Российской Федерации, выдвижению, регистрации и избранию того или иного кандидата, а также участие в избирательной кампании в иных формах не допускается». Отдельно оговорено, что «иностранные агенты» не могут быть членами избирательных комиссий, не могут вносить средства в избирательные фонды (этот же запрет распространяется и на юридические лиц, учрежденных «иностранными агентами»).

Иными словами, «иностранные агенты» оказались частично поражены в избирательных правах, однако у них сохраняется право выдвигаться в качестве кандидатов. В то же время введены требования, чтобы кандидат, который считается иностранным агентом или лицом, аффилированным с иностранным агентом, указывал этот статус во всех своих документах, а также в агитационных материалах. При этом реестр лиц, аффилированных с иностранными агентами, не находится в открытом доступе, и кандидату, чтобы узнать, не попал ли он в этот реестр, нужно подавать специальный запрос.

5. Изменения правил проведения предвыборной агитации

Ряд изменений связаны с возможностью регистрации в качестве кандидата «иностранного агента» или лица, аффилированного с «иностранным агентом» — информация о статусе такого кандидата должна присутствовать в любых информационных и агитационных материалах. Это же касается цитирования в агитационных материалах высказываний «иностранного агента».

Помимо этого, введен еще ряд изменений. Наиболее важное: зарегистрированные кандидаты, политические партии, выдвинувшие зарегистрированных кандидатов, должны представлять в ЦИК или избирком субъекта РФ копии агитационных материалов, предназначенных для размещения в СМИ, после направления туда агитационного материала и до начала его распространения. Это фактически дает возможность избиркомам осуществлять цензуру агитматериалов в СМИ.

Небольшое изменение касается агитационных материалов, которые можно бесплатно распространять в ходе агитационной кампании. Если в прошлой кампании стоимость таких материалов не должна была превышать 100 руб. за единицу продукции, то теперь она не должна превышать 2% от величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации на душу населения за единицу продукции (на данный момент это 287,5 руб.).

6. Изменения правил финансирования выборов

Важной новеллой является разрешение региональным и муниципальным органам власти выделять из своего бюджета средства на оказание содействия в подготовке и проведении выборов президента РФ, в том числе на информирование избирателей и дополнительную оплату труда (вознаграждение) членам избирательных комиссий с правом решающего голоса. Таким образом, зависимость членов избирательных комиссий от региональной и местной исполнительной власти получает еще и узаконенную финансовую составляющую.

7. Изменения правил проведения голосования

Важнейшим изменением стала возможность проведения голосования в течение трех дней. Эта новелла появилась в период пандемии и мотивировалась необходимостью уменьшить число избирателей, одновременно находящихся в помещении для голосования. Однако она закрепилась и после окончания пандемии, и мы уже знаем, что в нынешней кампании ЦИК приняла решение о трехдневном голосовании. Анализ показывает, что трехдневка не повышает сколько-нибудь существенно явку, но увеличивает возможности для фальсификаций, принуждения избирателей к голосованию и контроля за их волеизъявлением.

Введение возможности трехдневного голосования привело к правке многих статей закона в связи с тем, что пришлось корректировать сроки всех избирательных действий, привязанных ко дню голосования.

Одновременно закон предусмотрел «голосование с использованием дополнительных возможностей реализации избирательных прав граждан»: 1) голосование избирателей вне помещения для голосования на территориях и в местах, пригодных к оборудованию для проведения голосования (на придомовых территориях, на территориях общего пользования и в иных местах); 2) голосование групп избирателей, которые проживают (находятся) в населенных пунктах и иных местах, где отсутствуют помещения для голосования и транспортное сообщение с которыми затруднено. Эти способы голосования трудно контролировать, и потому они открывают дополнительные возможности для фальсификаций, принуждения избирателей к голосованию и контроля за их волеизъявлением.

Еще одним нововведением стало дистанционное электронное голосование, которое планируется осуществить в ряде регионов. Эта процедура, которая фактически не поддается контролю со стороны не только общественности, но и членов избирательных комиссий, дает потенциальную возможность для масштабных нарушений тайны голосования и фальсификаций, и практика ее использования в Москве уже дала много оснований для подозрений.

Вдобавок перечень оснований для голосования вне помещения для голосования стал открытым: в частности, добавилось «и иным уважительным причинам, не позволяющим прибыть в помещение для голосования». Это позволяет еще больше расширить применение данной процедуры (применение которой и ранее в ряде регионов было чрезмерным).

8. Изменения, связанные с контролем за выборами

Главное изменение в отношении контроля за проведением выборов связано с институтом членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Такие члены остаются теперь только в ЦИК и избирательных комиссиях субъектов РФ, то есть их больше нет в ТИК и УИК. Кроме того, эти члены утрачивают право присутствовать на заседаниях нижестоящих избирательных комиссий и знакомиться с их документами.

Изменения коснулись и института наблюдателей. В 2016 году в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» появилось требование о представлении списка наблюдателей в ТИК не позднее чем за три дня до дня голосования. Кроме того, были введены еще два ограничения: разрешалось назначить не более двух наблюдателей, которые имели право поочередно осуществлять наблюдение; одно и то же лицо могло быть назначено наблюдателем только в одну комиссию. Однако на президентские выборы 2018 года эти три требования не распространялись. Теперь они введены и для президентских выборов. Правда, одно из требований смягчено: назначать можно из расчета не более трех наблюдателей на каждый день голосования.

Появилось и еще одно ограничение: теперь в помещении для голосования должны быть определены места для наблюдателей и представителей СМИ с учетом требований, установленных ЦИК. Фактически ограничиваются возможности для выбора места наблюдения с учетом конкретной ситуации.

Еще одно ограничение связано с присутствием представителей СМИ на заседаниях избирательной комиссии при установлении ею итогов голосования, определении результатов выборов, а также при подсчете голосов избирателей. Еще в 2016–2017 годах появилось требование, чтобы эти представители имели трудовой или возмездный гражданско-правовой договор, заключенный не менее чем за два месяца до дня официального опубликования решения о назначении выборов. Однако в 2022–2023 годах возможность работы по гражданско-правовому договору была исключена, и право присутствия при подсчете голосов осталось только у тех, кто работает в СМИ по трудовому договору. Тем самым возможности контроля со стороны СМИ были еще раз существенно сокращены.

Доклад подготовили:

• к. ю. н. А. Е. Любарев
• к. и. н. С. В. Андрейчук.