Прошлое и будущее общественного наблюдения на российских выборах
Институт внутреннего общественного наблюдения на российских выборах — уникальное явление. Я не знаю другой страны, в которой на избирательных участках в день голосования собиралось бы наблюдателей больше, чем в России.
При этом формальные организаторы выборов — избирательные комиссии — рассказывают о безумном числе наблюдателей с гордостью. Элла Александровна Памфилова поведала, что в выборах президента в 2018 году участвовало 474,5 тысячи наблюдателей, то есть почти по пять наблюдателей на избирательный участок. И хотя эта цифра — явный результат чиновничьей рапортомании, и реальных наблюдателей было, наверное, в пять раз меньше, все равно возникает вопрос: а почему у российского народа такая склонность к контролю избирательных комиссий?
Ответ очевиден: это потому, что избирательные комиссии не выполняют добросовестно свои функции, а иначе говоря — государство не выполняет своей обязанности по организации честных и свободных выборов, по возложенному на него Конституцией обеспечению избирательных прав. Можно сколько угодно обиженно опровергать это утверждение, но граждане чувствуют его инстинктивно и доказывают его, идя наблюдать на избирательные участки.
За чем наблюдать
Прежде чем перейти к судьбе отечественного наблюдательского движения, обращу внимание читателя на то, что обычно под наблюдением на выборах понимается только присутствие наблюдателей на избирательных участках в день голосования.
Этот факт легко объясним: именно в день голосования, который раньше всегда был выходным, у граждан России была возможность весь день наблюдать хотя бы за финальной частью выборов. Российское избирательное законодательство подробно описывает, что делается в участковой избирательной комиссии, как происходит голосование и подсчет голосов, кстати, — намного более подробно, чем в большинстве стран мира.
Именно за этой стадией выборов легче всего наблюдать, именно поэтому большинство нарушений, описываемых в СМИ, относятся к этому этапу выборов. Поэтому демонстративная борьба за чистоту выборов происходит почти исключительно на стадии голосования и подсчета голосов. Именно поэтому после массовых протестов 2011 года высшая Администрация объявила решительную борьбу с уголовными фальсификациями итогов голосования, и последующие несколько лет такие фальсификации немного поутихли.
Увы, основные изъяны российских выборов уже давно заключаются не в прямых подтасовках. Ужесточение ограничений на право быть избранным, ужесточение порядка выдвижения и регистрации кандидатов, беспрецедентные и произвольно трактуемые правила агитации вкупе с ущербной партийной системой, огосударствленными СМИ и силовым контролем гражданской активности наносят намного более серьезный удар по выборам, возвращая их к советской форме «демократического ритуала».
Честное голосование и подсчет голосов являются необходимым, но не достаточным условием «высшего выражения власти народа» (Конституция РФ, ч.3 ст.3). Наблюдение в участковых избирательных комиссиях не может само по себе сделать выборы настоящими.
Превращение выборов в ритуал, также, как и несменяемость власти, в конечном счете приводит к протестному голосованию. И вот тут-то власть начинает тупо фальсифицировать результат.
Впрочем, фальсификация итогов голосования начинается раньше, когда еще результат можно не фальсифицировать, но беспокойство уже чувствуется, а методы фальсификации уже отработаны. Такое произошло на выборах президента в 2008 году: с одной стороны, после зачистки списка кандидатов и пропагандистской подготовки даже честный подсчет дал бы победу Медведеву, но страх и развращенность организаторов выборов безответственностью за фальсификации 2007 года, привели к тому, что федеральные выборы 2008 года побили все рекорды предыдущей электоральной уголовщины.
Наблюдатели за выборами в России
Наблюдательское движение в России переживало взлеты и падения вместе с российскими выборами. Девяностые годы были годами роста института российских выборов, развивалось и приближалось к международным стандартам избирательное законодательство, на выборах наблюдалась серьезная конкуренция, в избирательных комиссиях еще оставались представители перестроечного гражданского подъема. В начале 90-х права наблюдателей и членов комиссий с правом совещательного голоса были твердо закреплены законодательно.
Все это сделало выборы 90-х годов вполне реальными (как бы не стремилась нынешняя власть их опорочить). Но в конце 90-х, сначала в столицах, а затем — по всей России стала оформляться новая номенклатура, которая хорошо понимала важность задачи управляемости избирательным процессом. Эта управляемость составлялась из многих компонент — административных, экономических, пропагандистских. Шло построение новой структуры государственного управления, сращивание бизнеса и власти, подчинение СМИ, судебной, исполнительной и избирательной властей, выстраивание искусственной и управляемой партийной системы.
Из избирательных комиссий постепенно выдавливались политически активные граждане. Исполнительная власть — администрация, — перестраиваясь в новую «руководящую и направляющую силу», формировала избирательные комиссии, используя советский опыт управления коллегиальными органами: основная масса должна состоять из аполитичных, либо подчиненных и зависимых членов, которые ориентируются на «идеологически правильного руководителя».
Формирование избирательных комиссий было взято под контроль структур исполнительной власти, причем иерархия избирательных комиссий соответствовала иерархии администрации — федеральная, региональная, местная. (Замечу, что в советские времена избирательные комиссии, хотя и формировались исполколмами, были объектом правления парткомов соответствующего уровня).
Анализ формирования избирательных комиссий в конце 1990-х-начале 2000-х годов показывает, что администрация стремилась не включать в комиссии политически активных граждан, партийцев и, наоборот, включала туда представителей «дружественных» квазиобщественных организаций.
Еще живая тогда Государственная дума попыталась противопоставить этой тенденции законодательное ограничение — обязательность включения в комиссии выдвиженцев от парламентских партий. Но скоро после этого началась сурковская партийная реформа, сократившая число партий до семи, а число парламентских партий — практически до четырех.
Красивое требование о том, чтобы в комиссии было назначено не менее половины представителей парламентских партий, превратилось в благое пожелание. Избирательные комиссии постепенно превращались в придатки администрации. Система избирательных комиссий все больше превращалась из независимой ветви власти, обеспечивающей сменяемость власти и защиту избирательных прав граждан, в одно из ведомств строящейся бюрократической вертикали, сохраняющей действующую властную организацию.
Вместе с этим росло недоверие к избирательным комиссиям. Перед выборами Государственной думы в 1999 году существенно повысилась активность, связанная с общественным наблюдением на выборах. Были учреждены общественные объединения общероссийского масштаба, объявившие защиту избирательных прав в качестве своей цели, в частности Российское объединение избирателей и Коалиция «Гражданское общество и выборы’99».
В Москве возродилось Московское объединение избирателей (МОИ). В том году появились два подробных методических пособия для наблюдателей на избирательных участках. Одно было написано В. Л. Римским и издано Фондом ИНДЕМ, другое было написано автором этой статьи и издано МОИ, а потом переиздано партией «Яблоко». Последнее пособие было даже использовано Российским центром обучения избирательным технологиям при ЦИК РФ, который позаимствовал из него фрагменты для своих рекомендаций.
Общество «Мемориал» выпустило популярное пособие для наблюдателей, которое было написано разработчиками российского избирательного законодательства О. Н. Каюновым, В. И. Луценко и В. Л. Шейнисом. Через пару лет появилось подробное пособие В. А. Лучина, изданное Институтом развития избирательных систем.
Общественное наблюдение, если говорить именно о наблюдении в день голосования, развивалось, в первую очередь, как наблюдение участников выборов — кандидатов и партий. Всякий приличный избирательный штаб старался послать на избирательный участок в день голосования своего наблюдателя и члена комиссии с совещательным голосом (которых, на практике избиркомы не отличали от наблюдателей).
На федеральных и региональных выборах в процессе становления «сурковской» партийной системы конкуренция выхолащивалась, поэтому «партийное» наблюдение становилось все более и более формальным, хотя и поддерживалось не только идеологическими стимулами. Конечно, бывали и исключения, иногда «взбрыкивали» наблюдатели от КПРФ и «Яблока», иногда на местных выборах выступали сплоченные и сильно заинтересованные бизнес-группы.
Рождение «Голоса»
Образованная в 2000-м году Ассоциация «Голос» представляла собой конгломерат общественных объединений, которые до середины 2005 года имели право направлять наблюдателей на избирательные участки.
Поддержанное зарубежными грантами Ассоциация развернула масштабную работу по подготовке наблюдателей. В 2003 и 2004 годах в участковых избирательных комиссиях трудились несколько тысяч наблюдателей, подготовленных «Голосом» и направленных туда местными общественными объединениями.
Активность наблюдателей зачастую мешала избирательным комиссиям. Некоторые наблюдатели оказывались более подкованными в знании процедур, чем руководители комиссий, а уж тем более они были более педантичными в вопросах их исполнения. Это вызывало раздражение у комиссий, тем более в тех случаях, когда руководство комиссии было не слишком добросовестным. Но еще большее раздражение это вызывало у административных кураторов комиссий.
Отношение к наблюдателям (включая и членов с совещательным голосом) в избирательных комиссиях начало меняться. Флюиды настороженности по отношению к наблюдателям шли сверху, от кураторов комиссий и из вышестоящих комиссий. Практика взаимодействия с активными наблюдателями, игнорировавшая требования закона, распространялась и поддерживалась не только науськиванием кураторов, но и полным отсутствием ответственности за удаление наблюдателей.
Удаление активных наблюдателей с избирательных участков стало обычной практикой, особенно во времена тотальных фальсификаций 2007-2011 годов. Эта практика, с одной стороны, не позволяла фиксировать массовые нарушения закона, с другой стоны, не имела никаких последствий для организаторов выборов.
Это раскручивало пружину фальсификаций и в 2011 году привело к массовым протестам, заставившим Администрацию сменить тактику проведения электоральных мероприятий.
Борьба с наблюдателями, как и борьба с электоральным либерализмом вообще, проявилась в законодательстве после полного укрощения Госдумы в 2003 году. В 2005 году законодательно была пресечена практическая возможность назначения наблюдателей общественными объединениями.
Ассоциация «Голос» для наблюдения на выборах стала использовать статус представителя СМИ. Через несколько лет законодатель ввел новые требования для аккредитации СМИ и для присутствия представителей СМИ на участках. В 2016 году законодатель потребовал, чтобы список наблюдателей заранее подавался в комиссию, и чтобы наблюдатель был жестко привязан к определенной комиссии. Наконец после 2020 года наблюдатели не могут приезжать из другого субъекта Федерации, а должны проживать именно там, где наблюдают.
Борьба с наблюдателями
Идет и усиливается борьба организаторов выборов против наблюдателей. Это — не самое лучшее доказательство открытости и гласности выборов и отличная почва для роста недоверия к выборам. Что должно быть ясно каждому политтехнологу, еще не окончательно собравшему чемодан для выезда из России.
Параллельно с борьбой против общественного контроля на выборах ширится рекламная кампания по увеличению числа наблюдателей. Законодатель разрешил назначать наблюдателей общественным палатам — квазиобщественным органам, которые и раньше служили для одобрения наших выборов.
Это законодательное новшество, принятое в 2017 году, подавалось как громадный шаг вперед в обеспечении открытости избирательного процесса. С другой стороны, имитация общественного наблюдения — совсем не новость в нашем государстве; были у нас и «Чистый выбор», и «Честный выбор», и другие многочисленные ГОНГО (GONGO — Government-Organized (или Operated) Non-Governmental Organization), наблюдавшие за выборами и неизменно их одобрявшие. Имитация была бы неполной, если бы не имитировалось и общественное наблюдение.
Отсюда — и отчетные полчища наблюдателей на участках (часто даже не знающих, кем они реально направлены туда), и особая озабоченность ЦИК РФ об обучении наблюдателей. Не было случая, чтобы ЦИК не выпустил перед федеральными выборами методические пособия для наблюдателей. Вслед за ЦИК региональные комиссии пытаются обучать наблюдателей на региональных выборах. А может им стоит все-так сконцентрироваться на работе своих избирательных комиссий?
Приход в ЦИК Э. А. Памфиловой усилил рекламную наблюдательскую кампанию. В 2018 году ЦИК провел грандиозный съезд молодых наблюдателей со всей страны. Нет, там не учили наблюдателей фальсифицировать, там рассказывали, как все должно происходить. Но не рассказывали о том, как происходит. Забота системы избирательных комиссий о наблюдателях представляется мне фарсом: вместо того, чтобы добросовестно выполнять свою работу комиссии учат граждан как лучше за ними наблюдать. Думаю, граждане, которые сомневаются в добросовестности организаторов выборов, не нуждаются в таком наставничестве.
Стоит отметить еще одну новацию, которая могла бы внести серьезный вклад в увеличение открытости и гласности выборов, но которая в конечном счете превратилась в рекламный инструмент. Это — видеонаблюдение.
Видеозаписи действительно расширяют возможности общественного контроля на выборах. Но, естественно, для этого требуется доступ общества к видеозаписям. Организаторы выборов, наоборот, все больше и больше сокращают этот доступ. Идет война между государственными специалистами по закрытию видеозаписей и народными умельцами по «вскрытию» этих записей. А ЦИК РФ не устает повторять о беспрецедентной открытости, которую предоставляют средства видеонаблюдения.
Голосование по Конституции
«Общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации» стало переломным пунктом в решении вопроса о возможности общественного контроля на выборах в России. Как и предсказывали некоторые эксперты непрозрачные инновационные процедуры голосования, примененные на «общероссийском голосовании» начали срочно внедряться на выборах.
В первую очередь это относится к многодневному голосованию, к досрочному голосованию «на дому», к голосованию «на придомовых территориях» и «в населенных пунктах, с которыми затруднено транспортное сообщение». Удлинение сроков голосования, возможно и удобно для избирателей, но выглядит слишком провокационно в условиях, когда невысок уровень доверия к работе избирательных комиссий. Члены избирательных комиссий, проводящие выборы освобождаются от работы на основании закона, а, вот, наблюдатели от работы не освобождаются и наблюдать в рабочие дни не смогут. Что же касается новых «дополнительных» форм голосования, то к таким формам на «общероссийском голосовании» были большие претензии: «голосование на дому» превращалось в массовое принудительное голосование на предприятиях и в воинских частях, голосование «на придомовых территориях» и «в населенных пунктах» иногда превращалось в «отлов избирателей» во дворах, домах и квартирах.
Аврально внедряемое дистанционное голосование по Интернету, несомненно, породит волну недоверия, поскольку его законодательное регулирование не предусматривает реального общественного контроля.
Еще раз: сами по себе любые формы голосования могут быть использованы для совершенствования института выборов, но могут быть использованы и для фальсификаций.
Например, достаточно подробные и правильные требования к традиционному досрочному голосованию на практике слишком часто не выполнялись: не обеспечивалась добровольность голосования, сохранность бюллетеней, не выполнялось требование об отдельном подсчете досрочно поданных голосов (если их более 1% от числа избирателей).
Итак, каковы же перспективы общественного наблюдения на российских выборах в условиях, когда законодательство все больше и больше ограничивает такое наблюдение? Стоит ли вообще заниматься этим делом?
При решении этих вопросов главное, что надо иметь в виду: чем больше растет усталость общества от несменяемой власти, чем шире распространяется протестное голосование, тем больше организаторы выборов будут склонны к прямым фальсификациям.
То есть нынешний уровень фальсификаций (уже, кстати растущий) не является пределом, у него есть тенденция к росту. Поэтому общественное наблюдение остается важным фактором наших хоть и не совсем настоящих, но выборов.
При этом по максимуму надо использовать права наблюдателей, еще остающиеся в российском законодательстве (заметим, что эти права пока существенно шире, прав, например, белорусских наблюдателей).
Организаторы выборов начали настоящее наступление на возможности общественного контроля. Многодневное голосование и голосование «где попало» существенно ограничивает эти возможности. Это означает, что формы общественного контроля должны меняться. Народное творчество все-равно в конечном счете более эффективно, чем бюрократические уловки.
Что общество может противопоставить организаторам выборов, развязавшим войну против наблюдателей?
Первое. Гражданские активисты должны максимально стремиться стать членами с решающим голосом в избирательных комиссиях всех уровней. По сравнению со статусом наблюдателя статус члена комиссии с решающим голосом значительно расширяет возможности заставить комиссии действовать по закону, не говоря уже о возможностях получения информации.
Как я писал выше, организаторы выборов сопротивляются включению в избирательные комиссии гражданских активистов, но у них существует проблема с участковыми избирательными комиссиями: не всегда хватает людей. Проникновение в территориальные избирательные комиссии намного труднее, но и возможности члена территориальной комиссии шире.
Независимые члены комиссий, несомненно, должны образовывать свои ассоциации и повышать квалификацию не по учебникам ЦИК, а обмениваясь опытом друг друга.
Второе. Общественными контролерами могут быть сами избиратели, если они обнаруживают нарушения. В первую очередь они могут заметить принуждение к голосованию, либо тот факт, что за них кто-то проголосовал. Здесь очень важна пропаганда активного сопротивления нарушениям — подача жалоб на нарушения.
Третье. Гражданское общество может начать кампанию за реализацию декларированного, но не исполняемого принципа открытости и гласности работы комиссий. Это означает требование законодательного расширения возможностей общественного контроля: изменение правил формирования избирательных комиссий, облегчение процедур назначения наблюдателей, расширение круга субъектов, назначающих наблюдателей и членов комиссий с правом совещательного голоса, законодательное закрепление правил доступа к избирательным документам, открытие доступа к видеозаписям избирательных процедур, законодательное закрепление гарантий общественного контроля при введении «дополнительных форм голосования» и дистанционного голосования.
Засидевшаяся власть хорошо чувствует, что россияне начинают внимательнее присматриваться к тем электоральным мероприятиям, которые власть называет выборами. Реальное наблюдательское движение вызывает у нее беспокойство. Власть пытается сымитировать этот законодательно установленный институт, заодно ограничивая права наблюдателей. Нельзя допустить, чтобы действующая власть окончательно взяла выборы под свой контроль.
