Выступление в ЦИК о ценностях в процессе подготовки кадров избирательных комиссий

5 декабря в ЦИК России выступил с докладом на научно-практической конференции по актуальным вопросам подготовки квалифицированных кадров избирательных комиссий «Выборы. Обучение. Перспективы».

В работе конференции приняли участие представители ЦИК России, РЦОИТ при ЦИК России, председатели избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, представители академического, научного и экспертного сообщества, а также молодые ученые, победители конкурсов по избирательному праву и процессу.

Публикую текст своего выступления.

Ценностное ориентирование в процессе подготовки кадров избирательных комиссий

За последнее время многое сделано для развития системы подготовки кадров избирательных комиссий. При ЦИК России работает Центр обучения избирательным технологиям, который выпускает методические и обучающие пособия; для руководящих «троек» избиркомов регулярно проводится обучение; внедрено тестирование для членов комиссий и т.д.

При этом в программах подготовки членов избирательных комиссий и сотрудников аппаратов следует значительно усилить ценностную составляющую с упором ее реализации на практике.

Обучение не должно сводиться к цитированию закона, оно должно быть ориентировано на достижение конституционных ценностей и раскрывать модели поведения в наиболее типичных ситуациях, в которых оказываются комиссии до дня голосования, в день голосования и после него. 

Латинское выражение «de minimis non curat lex» переводится как — «закон не заботится о мелочах». О мелочах должны заботиться члены комиссий, у которых должны быть сформированы правильные ценностные ориентиры при принятии тех или иных решений по организации избирательного процесса. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 2 и ст. 18 Конституции России). Можно часто слышать о том, что главным на выборах является избиратель, и избиркомы работают в его интересах, но когда доходит до конкретных действий, где нужно следовать этим самым ценностям, слова могут расходиться с делом.

При подготовке кадров ценности как таковые могут искусственно не выделяться, они должны гармонично растворяться в обучающих программах и наполнять смыслами и осознанностью работу членов комиссий и сотрудников аппаратов.

Избирательная система – это не только законодательные рамки, но и поступки людей, которые, применяя закон, должны хорошо понимать его дух, ради чего они организуют выборы.

Конституционной ценностью является открытость и гласность деятельности избирательных комиссий.

Конституционный суд России в Определении от 7 июля 2016 года №1422-О установил, что «Обеспечение гласности, транспарентности в рамках избирательного процесса, его открытости для контроля со стороны институтов гражданского общества, которая позволяла бы гражданам быть уверенными в том, что все избирательные процедуры осуществляются на основе соблюдения законности, а подсчет поданных ими голосов на выборах производится в строгом соответствии с состоявшимся волеизъявлением, .., является одним из важнейших факторов поддержания доверия во взаимоотношениях между гражданином и государством и определяет устойчивое функционирование конституционного механизма народовластия»… Там же Конституционный суд говорит, что предусмотренное законом назначение наблюдателей «предполагает возложение на них публично значимых функций, связанных с реализацией и защитой общего интереса, направленного на придание выборам необходимой гласности и обеспечение демократического контроля гражданского общества за соблюдением конституционных и законодательных требований, предъявляемых к их проведению, включая процедуры подсчета голосов». Иными словами, наблюдатели, также как и члены комиссий, находясь на избирательных участках, осуществляют важные конституционно-значимые функции.

Однако сегодня во многих случаях общение избирательных комиссий с избирателями, наблюдателями и кандидатами происходит по сценарию из анекдотов о советский торговле: «вас много, а я одна», «а если все так будут» и т.д. Если продолжать аналогию, то открытость и гласность можно выразить бизнес-термином «клиентоориентированность». Задача избирательных комиссий состоит в том, чтобы каждый, кто вступает с ними в контакт, был удовлетворен этим взаимодействием.

Работа в этом направлении ведется, комиссии привлекают для обучения конфликтологов и это следует приветствовать. Однако нельзя забывать о наиболее типичной причине конфликтов — взаимном недоверии. 

Комиссии стремятся минимизировать доступ участников избирательного процесса к информации, что, в свою очередь, приводит к подозрениям в фальсификациях. А на самом деле комиссия боится, что наблюдатель заметит какую-нибудь незначительную случайную ошибку, хотя ее выявление нанесло бы значительно меньший ущерб, чем разгорающийся скандал из-за ограничений для наблюдения.

Необходимо обучать комиссии тому, что наблюдатели и другие участники избирательного процесса — это не противники, а лишь оппоненты комиссий, участие которых, подобно официальным оппонентам на защите диссертаций, делает результат убедительным.

Конституционной ценностью является независимость избирательных комиссий.

Закон устанавливает, что вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

В обучающих программах необходимо не только декларировать эту ценность, но и на конкретных примерах объяснять, как ее отстаивать.

Например, как добиваться независимости, когда руководству комиссии поступают недвусмысленные предложения от представителей исполнительной власти. В сентябре 2019 года городской суд Сыктывкара установил, что председатель регионального избиркома получала от бывшего первого заместителя председателя правительства взятки и представляла оперативную информацию о ходе выдвижения кандидатов, о поступающих жалобах, о подведении итогов выборов. Или вспомним злополучный Ленинский ТИК Воронежа, где в период выборов в Государственную думу одной из партий приписали четыре тысячи голосов избирателей по участкам в Приднестровье, что должно было обеспечить победу одному из кандидатов-бизнесменов. Возможно и тут члены комиссий тоже не справились с давлением.

Для того, чтобы разработать модели поведения для включения в обучающие программы, неплохо было бы составить список возможных ситуаций и с непосредственным участием сообщества избирательных комиссий, психологов и правоохранительных органов сформулировать действенные меры противодействия злоупотреблениям административным ресурсом, отталкиваясь от ценности независимости комиссий.

Конституционной ценностью является единообразие подхода к кандидатам.

Избирательные комиссии — это не экзаменаторы, экзаменаторами являются избиратели. Цель комиссий — обеспечить допуск на этот экзамен максимального числа испытуемых.

Например, одной из самых острых проблем при регистрации кандидатов в течение многих лет является единообразие подходов при проверке подписей избирателей в поддержку выдвижения. Избирательные комиссии при оценке достоверности и недействительности подписей в основном полностью следуют заключениям экспертов-почерковедов, хотя эти заключения не содержат мотивированных суждений.

Однако в соответствии с законом, комиссии вправе усомниться в правильности заключений экспертов и принять решение на основе собственного убеждения, которое складывается из разных доказательств. В законе указано, что заключения экспертов могут служить, а могут не служить основанием для признания подписей недостоверными или недействительными.

Задача по своевременной реакции на недостатки в документах кандидатов это не столько защита прав кандидатов, сколько работа в интересах тех избирателей, которые придут за них голосовать на избирательные участки. В обучающих программах необходимо обращать особое внимание комиссий, осуществляющих регистрацию, на необходимость своевременной и тщательной проверки документов кандидатов. Аппарату ЦИК России следует проанализировать практику последних лет и подготовить методические материалы по ситуациям, когда несвоевременное выявление комиссиями недостатков в документах кандидатов приводили к их снятию с выборов по суду.

Конституционной ценностью является объективное отражение волеизъявления избирателей в протоколах об итогах голосования.

Например, при подсчете голосов участковой комиссией установлено, что два бюллетеня не опущены в ящики и унесены избирателями. Вместо того, чтобы это честно отразить в протоколе, комиссия начинает «подгонку», которая в итоге приводит к устранению этого «зазора». В итоге находятся избиратели, которые публикуют вынесенные бюллетени с этого участка и демонстрируют, что в итоговом протоколе факт отсутствия этих бюллетеней в ящиках не отражен, тем самым ставя под сомнение весь подсчет голосов.

При подготовке членов комиссий необходимо делать акцент на ценность отражения реально установленных результатов со всеми особенностями, снимать у членов комиссий страх перед тем, что если протокол не будет выглядеть «идеально», то их за это накажут. На участке может произойти что угодно: кража бюллетеней, вброс и т.д. и эти обстоятельства должны быть объективно отражены в соответствующих строках протокола, так как высшей ценностью избирательной системы является объективное отражение волеизъявления избирателей.

Или другой пример. В современной официальной статистике число повторных протоколов крайне мало. Это не означает, что их в принципе нет, это означает, что при обучении комиссий даются неправильные установки. Повторный протокол рассматривается как чрезвычайное происшествие, что приводит к тому, что повторные протоколы составляются, но учитываются и попадают в ГАС «Выборы» без грифа «повторный». Ничего кроме снижения доверия это не дает.

При подготовке организаторов выборов следует обращать внимание на то, что проблемой является не факт составления повторного протокола, а составление недостоверных повторных протоколов. Необходимо признать, что ошибки возможны, так как участковые комиссии работают в среднем по 16-18 часов, и к концу дня могут ошибаться; честное исправление ошибки — не ЧП, а нормальный рабочий процесс. Критерии оценки комиссий не должны мотивировать скрывать факты составления повторных протоколов.

Для участковых комиссий в первую очередь необходимо повышать осознанность выполнения тех или иных процедур. Часто складывается впечатление, что из-за отсутствия целеполагания, для чего предусмотрена та или иная процедура, члены комиссии либо ее игнорирует, либо выполняют с существенными отклонениями от нормы, не придавая этому особого значения. Поэтому, в обучающих программах необходимо как можно чаще говорить: «мы делаем это для того, чтобы», разъясняя, что стоит за той или иной процедурой. Почему работа со списками избирателей должна быть полностью завершена до начала непосредственного подсчета голосов, для чего председателю за 30 минут необходимо объявить о выходе группы на «надомное голосование» и т.д.

Список ценностей можно продолжить, например, я ничего не сказал про очевидные ценности выборов — свободу и законность. Будет правильным, если ценностные ориентиры будут основой всех методических материалов и обучающих курсов при подготовке кадров избирательных комиссий.

Благодарю за внимание!