Отрезать дорогу в Конституционный суд: умысел или неосторожность?

С последних выборов депутатов Госдумы прошло чуть больше года, многие судебные процессы по оспариванию итогов ДЭГ ещё продолжаются, а в отношении одного из заявителей Конституционный суд уже вынес отказное определение. Если говорить коротко, то решение не удовлетворило ни противников, ни сторонников электронного голосования: хотя суд и отказал заявителю, в проблемы ДЭГ он не вникал. При прочтении бросается в глаза интересный аргумент. Помимо прочего, КС отказывает заявителю ещё и потому, что тот связывает нарушение своих прав с порядком проведения ДЭГ, а проверка таких актов не входит в компетенцию суда. Напомню, что порядок и все процедуры ДЭГ регулировались не законом, а актом ЦИК. Иными словами, заявитель не может в КС оспаривать нормативный акт ЦИК. Значит ли, что в жалобе М. С. Лобанова допущена ошибка и оспаривать порядок ДЭГ было нельзя?

Допустимость жалоб и ДЭГ-законы: немного формализма

Если подходить к вопросу формально, то кажется, что КС прав. Действительно, статья 125 Конституции и статья 3 закона закрепили чёткий перечень актов, конституционность которых может быть проверена по жалобам граждан. Акты ЦИК в них не входят, а значит и требования допустимости не соблюдаются, ведь заявитель оспаривает в КС ненадлежащий нормативный акт. 

Дело в том, что основная норма закона, которую оспаривал заявитель, была сформулирована очень кратко — право ЦИК принимать решение о проведении ДЭГ. Гарантии, права или процедуры, чёткая компетенция ЦИК и других органов, пределы их полномочий этой нормой не устанавливались. Такую норму можно назвать не просто бланкетной или отсылочной, а пустой: она не регулирует вообще ничего. Аналогичный дефект «пустоты» был и у других законов, которые касались ДЭГ: они были не менее неопределёнными, отсылали друг к другу, не регулировали ключевые вопросы, а иногда вообще отсылали к другим законам и нормам, которые к ДЭГ никак не относятся. 

Обратим ещё раз внимание на основную норму, которая оспаривалась в КС. Согласно её положениям, при проведении выборов «в случаях и порядке», которые устанавливаются ЦИК, может быть проведено ДЭГ. Из самой нормы следует очень важный момент: законодатель не просто передаёт ЦИК право регулировать процедуры ДЭГ, а даёт полноценный карт-бланш: что называется, «по щучьему велению», регулировать весь институт ДЭГ. Но насколько этот подход соответствует Конституции? По сути, этот «коридор возможностей» позволяет присваивать ЦИК любые полномочия, в том числе те, которые не основаны на законе. Любые властные полномочия должны быть основаны исключительно на конкретном и ясном законе. Поступать по-другому — значит присваивать власть, что Конституция не допускает.

Проще говоря, право регулировать фундаментальные права закон просто передал органу, не установив никаких гарантий, требованию к такому регулированию, чётких полномочий органа, т. е. вообще ничего. Ещё раз подчеркну: порядок проведения ДЭГ основан исключительно на законе и является прямым следствием такого законодательного подхода. Следовательно, все нарушения избирательных прав будут напрямую связаны с законом, который допустил такое регулирование. 

Напомню, что КС уже давал оценку похожим ситуациям. 

Во-первых, когда оценивал конституционность закона об охране окружающей среды и постановления Правительства. Сам закон, который оспаривался, не содержал подробной регламентации взимания платы и её размеров, передавая этот вопрос на уровень исполнительной власти. В решении важно то, что КС прямо указывает: он проверяет акт Правительства в системной связи с законом, поскольку

• само постановление принято во исполнение закона и 
• полномочия Правительства основаны на законе и непосредственно из него проистекают. 

Хотя в этом случае КС оценивал постановление Правительства, а не акт другого государственного органа (например, министерства), проблема почти идентична: ненадлежащий уровень регулирования, который приводит к нарушению прав. Из этого следует, что проверять закон можно и нужно вместе с тем актом, который на нём основан и который служит причиной такого нарушения.

Во-вторых, когда давал оценку пробелам в законодательстве. Сам по себе пробел в законе еще не значит, что заявитель может на этом основании обратиться в суд, поскольку устранение пробелов — прерогатива законодателя. Но если из-за такого пробела ставится под сомнение принцип равноправия или он иным образом нарушаются конституционные права и свободы, а устранить проблему с помощью правосудие невозможно, тогда проблема приобретает конституционный характер и может быть решена через инструменты КС. По проблеме пробелов у КС сложилась многочисленная практика. Если в жалобе против ДЭГ мы не могли заявлять о том, что пробел в законе о ДЭГ позволил принять акт ЦИК, нарушающий права, то как КС оценивал пробелы до этого? 

Резюмируя — ничего не мешало КС в случае с ДЭГ действовать в такой же логике, оценивая закон и высказываясь о недопустимости такого «делегирования». История, как говорится, не любит сослагательного наклонения, но если бы КС всё же оценивал как закон, ему пришлось бы высказаться и по всей «цепочке» регулирования ДЭГ. А практика КС в таких ситуациях не на стороне законодателя.

Умысел или неосторожность: зачем был принят «пустой» ДЭГ-закон?

Законодатель поступает очень хитро и предусмотрительно.

Сначала он принимает абсолютно пустую норму и под видом уточнения или регламентации передаёт право регулировать ДЭГ другому органу. Затем ЦИК, используя своё положение, вводит новые препятствия и обременения правам кандидатов и избирателей. Это выражается в том, что порядок проведения и организации ДЭГ не позволяет наблюдателям, кандидатам и даже членам комиссий идентифицировать человека, проконтролировать выдачу бюллетеней и корректный подсчёт бюллетеней. Весь процесс голосования проходит вне поля зрения ключевых участников избирательного процесса. Иными словами, их права, а также гарантии открытости и прозрачности ограничиваются. В результате оспорить в судах итоги ДЭГ практически невозможно: избиратель или кандидат не может отследить предполагаемые нарушения или же получить доступ к должной информации. А если мы говорим об оспаривании не итогов ДЭГ, а порядка его организации, то ситуация ещё интереснее: как суды могут проверять этот акт ЦИК на соответствие закону, если сам закон — это тотальный пробел?

Законодатель также понимает и то, что кандидаты, которые не добились успехов в судах, пойдут в Конституционный суд. А значит разумно создать такие препятствия, которые нельзя преодолеть на более высоком уровне, сделав так, чтобы КС отказал по формальным основаниям и не вдавался в глубокий анализ норм о ДЭГ. Даже на первый взгляд понятно, что КС, при всём желании, было бы сложно оправдывать очевидные недостатки и дефекты пустых ДЭГ-норм. Дальше, что называется, следите за руками: орудием таких препятствий выступает порядок проведения ДЭГ, т. е. нормативный акт ЦИК, который не может быть предметом конституционного нормоконтроля. 

Законодатель действует на опережение: во-первых, снимает с себя ответственность за качество регулирования, во-вторых, создаёт преграды для судебной защиты прав, в том числе сознательно отрезает потенциальным заявителям путь в Конституционный суд. При написании жалобы мы это понимали: сделать одним из предметов нормоконтроля акт ЦИК — сознательный выбор. Тут мы преследовали несколько целей. Первая — показать полную правовую дефектность закона и полную цепочку регулирования «от и до». В принципе, упор жалобы был сделан именно на правовую неопределённость и пробел в регулировании ДЭГ, а также на недопустимости передавать такой объём полномочий от законодателя к государственному органу. Вторая — было необходимо, чтобы КС, в том числе опираясь на свои старые позиции, высказался по вопросу качества регулирования, оценил нормы в системной связи и ещё раз подчеркнул недопустимость такого законодательного подхода. 

На выходе, как говорится, имеем то, что имеем.

Вместо выводов

Предположение о неком умысле законодателя может показаться странной: разве может орган обладать какой-то злой волей? Волей может обладать человек, но обладает ли ей орган власти? Для этого попробуем ответить на вопросы: 

• предполагал ли законодатель, что пустая норма о ДЭГ приведёт к нарушению избирательных прав и гарантий судебной защиты, 
• осознавалось ли, что ДЭГ повлияет на уровень политической конкуренции в России, 
• желал ли законодатель (в том числе и конституционное большинство) наступления тех последствий, к которым приведёт ДЭГ в части распределения мандатов?

Вопросы, конечно, риторические.