Эксперты «Голоса» провели «утиный тест» общероссийского голосования

«Если нечто выглядит как утка, 

плавает как утка и крякает как утка,

то это, вероятно, и есть утка».

(Утиный тест)

Заключение

по вопросу проведения всенародного голосования по проекту поправок к Конституции вне рамок Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»

В ближайшие дни в Госдуме пройдет второе чтение законопроекта, в котором содержатся поправки к Конституции России. В нем же планируется установить процедуру так называемого «общероссийского голосования». При этом различные официальные лица, причастные к событиям, настаивают на том, что такое голосование не будет являться референдумом и, соответственно, не будет регулироваться действующим электоральным законодательством.

Считаем, что предлагаемое «голосование» в полной мере соответствует понятию референдума, закрепленного в российском законодательстве, а все попытки убедить граждан в обратном имеют единственную цель — уклониться от выполнения всех юридических процедур и обеспечения гарантий прав участников референдума.

Статья 1 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» прямо устанавливает, что «референдум Российской Федерации — всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения».

Таким образом, согласно закону, понятие «референдум Российской Федерации» содержит две составляющих голосования: оно должно быть а) всенародным и б) по вопросам государственного значения.

На данный момент никаких сведений о том, что из этого «голосования» будут специально исключены какие-либо группы граждан, не поступало. Таким образом, «голосование», безусловно, будет соответствовать критерию «всенародности».

К вопросам государственного значения относятся вопросы, перечисленные в ст. 71 Конституции России, в том числе принятие и изменение Конституции России; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; судоустройство и прокуратура. Таким образом, вопросы, которые планируется вынести на «голосование», очевидно являются «вопросами государственного значения». 

При этом пункт 3 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» устанавливает, что вопросы государственного значения выносятся на всенародное голосование исключительно в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным конституционным законом, т. е. законом «О референдуме Российской Федерации».

Предполагаемая процедура полностью соответствует понятию референдума, закрепленному в Федеральном конституционном законе. В то же время попытка организаторов внесения изменений в Конституцию России провести всенародное голосование по каким-то иным правилам, заставляет усомниться в их легальности, а также наличии реального желания выявить действительную волю народа, поскольку действующее законодательство о референдуме предполагает довольно сложную процедуру его проведения и защиту прав его участников.

В первую очередь речь идет о процедуре назначения референдума. ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» строго ограничивает круг субъектов, кто наделен правом инициировать проведение такого всенародного голосования. Федеральные органы власти могут это делать самостоятельно только в случае, если его проведение прямо предусмотрено международным договором. Это не имеет отношения к нынешней ситуации. В остальных случаях, в соответствии с п. 1 статьи 14 закона, право на такую инициативу принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, либо Конституционному Собранию — в случае, если инициировано принятие новой Конституции.

Таким образом, в нашем случае на сегодняшний день формально ни президент, ни какой либо иной орган государственной власти Российской Федерации не обладает правом на инициирование такого всенародного голосования.

И это вполне логично, поскольку всенародное голосование в соответствии с Конституцией является непосредственным выражением власти народа — единственного источника и носителя суверенитета. Соответственно инициатива по определению, когда и по какому поводу голосованием выражать свою волю, ему самому (народу) и принадлежит. 

Следует также отметить, что поскольку вопросы, выносимые на всенародное голосование, имеют государственное значение и инициированы самим народом как источником власти, то российское законодательство прямо запрещает проводить агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления; лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим с использованием преимуществ должностного или служебного положения; воинским частям, военным организациям и учреждениям (п. 5 ст. 60 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»). 

Государственные органы и должностные лица обязаны в этой ситуации соблюдать беспристрастность. Однако если поправки в Конституцию предложены президентом, и до всенародного голосования уже будут поддержаны Государственной думой, а также законодательными собраниями субъектов федерации, то эти органы государственной власти уже априори не могут быть беспристрастны. Фактически, к моменту проведения голосования они уже выразят свое отношение к предлагаемым поправкам.

Важной особенностью проведения референдума является наличие особой процедуры контроля со стороны Конституционного суда России, который согласно пп. 1–3 ст. 23 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» предварительно проверяет поставленные вопросы на соответствие Конституции Российской Федерации. Однако организаторы «голосования» хотят избежать даже этой, достаточно формальной в нынешних условиях, процедуры.

Ранее движение «Голос» уже отмечало противоречивость и незаконность принятой в первом чтении редакции ст. 2 проекта закона о поправке. Из объяснений официальных лиц уже можно сделать вывод о том, что редакцию данной статьи предполагается уточнить, сделав ее той частью закона, где будет установлен порядок и условия вступления в силу непосредственно самих поправок. И уже непосредственно в этой части подробно прописать специальный порядок проведения всенародного голосования.

Однако такое правовое регулирование, во-первых, по-прежнему будет входить в противоречие со ст. 136 Конституции РФ и Федеральным законом от 04 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», которые не предусматривают наличия в законах о поправках к Конституции дополнительных условий либо положений о порядке их принятия и вступления в силу.

Во-вторых, порядок проведения всенародного голосования в Российской Федерации, как уже отмечалось, установлен ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», и установление иного порядка для организации и проведения такого голосования, иными формами правового регулирования, будет противоречить указанному ФКЗ.

В-третьих, Конституция РФ устанавливает, что по различным предметам правового регулирования, соответствующими органами государственной власти в соответствии с их компетенцией, в рамках установленных полномочий и в строгом соответствии с установленной процедурой принимаются различные нормативные правовые акты. Установление порядка проведения всенародного голосования не может являться предметом правового регулирования закона о поправке, принимаемого в особом порядке, установленном ст. 136 Конституции РФ. По данному предмету правового регулирования Конституция РФ устанавливает необходимость принятия Федерального конституционного закона (ст. 108 Конституции РФ), и (либо) Федерального закона (ст. 105 Конституции РФ). И такие законы уже есть — ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». 

Таким образом, мы считаем, любые попытки проведения некоего «голосования» по поправкам в Конституцию, в котором предполагается участие всех граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом (правом на участие в референдуме), в обход ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», нельзя признать легальными.

Исходя из сложившейся ситуации, с учетом ранее высказанной экспертами движения «Голос» позиции, следует:

• Государственной думе России отклонить законопроект о поправках (ст. 121 регламента Госдумы предусматривает право комитета по госстроительству внести на рассмотрение Госдумы мотивированное предложение об отклонении законопроекта на этапе второго чтения);
• поскольку у инициаторов поправок есть желание выявить волю народа, провести всенародное голосование до внесения проекта поправок в Государственную думу России. При этом, инициатором такого всенародного голосования, в соответствии с ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» могут быть только два миллиона российских граждан имеющих право на участие в нем;
• после проведения всенародного голосования, решать вопрос о внесении поправок в порядке, установленном Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

Юрий Гурман, Виталий Ковин, Григорий Мельконьянц, Алексей Петров.