Зачем нужна рабочая группа по избирательному законодательству при Администрации президента?

Четыре месяца назад я написал пост «Памяти рабочей группы по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса». Я начал его с утверждения: «Эта рабочая группа умерла тихо и незаметно».

Но вот в «Коммерсанте» появилась статья «Рабочая группа остается без работы». Из нее можно понять, что про эту группу еще помнят, но жива она или мертва — остается неясным. Попробую еще раз проанализировать, что же это за группа.

Рабочая группа была создана по инициативе Эллы Памфиловой — когда она всерьез была озабочена проблемой реформы избирательного законодательства. Любопытно, что на одном из заседаний группы в ответ на претензии к Памфиловой лидеров парламентской оппозиции Сергей Кириенко верно отметил: ЦИКу проще было бы вообще ничего не предлагать и работать с теми законами, какие есть. Так что желание Эллы Александровны реформировать избирательное законодательство в АП воспринимали скорее с удивлением. И фактически без одобрения.

С самого начала был неясен один момент. Должна ли эта группа обсуждать все предлагаемые изменения в избирательное законодательство, или ее задача — заниматься только фундаментальными, стратегическими вопросами. Такими, например, как кодификация, избирательная система для выборов в Госдуму, муниципальный фильтр, день голосования и тому подобные.

Кстати, вскоре после создания этой рабочей группы появилась и другая аналогичная рабочая группа — при профильном комитете Госдумы. Не знаю, как она работала: меня в нее не включили. Но сразу же возникло предположение, что группа при АП будет заниматься стратегическими вопросами, а группа при ГД — «мелочевкой».

Однако постепенно выяснилось, что стратегические вопросы группа при АП решить не может. Идея кодификации, которой Памфилова с моей подачи загорелась, была отвергнута Андреем Клишасом и Павлом Крашенинниковым и тихо угасла. По муниципальному фильтру стало ясно, что серьезных подвижек не будет, но и несерьезные пробиваются с трудом. И даже сдвинуть с сентября день голосования оказалось не под силу.

Что же остается? Мелочевка? Ну, мелочевка с точки зрения «стратегов», а вообще-то в избирательном законодательстве многие «мелочи» очень существенны. Но и с ними рабочая группа в основном разминулась.

Отмечу, что на первых двух заседаниях рабочая группа никаких решений не приняла. На третьем были приняты два решения — о небольшом смягчении муниципального фильтра и о снятии некоторых ограничений на назначение наблюдателей. Оба решения за прошедшие после заседания полтора года не были реализованы.

А теперь посмотрим, что же происходило с избирательным законодательством с момента первого заседания рабочей группы при АП в июня 2017 года. Воспользуемся моей хронологией. Но технические законы и законы, касающиеся референдума и ОГ опустим.

Федеральный закон от 5 декабря 2017 года № 374-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации». На президентских выборах разрешено назначать наблюдателей общественным палатам, а также устанавливать камеры видеонаблюдения в территориальных избирательных комиссиях. Внесен еще ряд небольших изменений. 

На рабочей группе при АП не обсуждался.

Федеральный закон от 5 февраля 2018 года № 1-ФЗ «О внесении изменений в статью 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статью 42 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с решением Конституционного Суда РФ в федеральные законы внесено дополнение, согласно которому выдвижение в одномандатном (многомандатном) избирательном округе большего числа кандидатов, чем число депутатских мандатов, подлежащих замещению в этом избирательном округе, является основанием для исключения из списка всех кандидатов, выдвинутых в данном избирательном округе, но не для отказа в заверении списка. 

На рабочей группе при АП не обсуждался.

Федеральный закон от 19 февраля 2018 года № 30-ФЗ «О внесении изменения в статью 97 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Установлено, что дополнительные выборы депутата Государственной Думы проводятся в единый день голосования — второе воскресенье сентября. 

На рабочей группе при АП не обсуждался.

Федеральный закон от 4 июня 2018 года № 150-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В правила проведения выборов депутатов Государственной Думы внесены изменения, аналогичные ранее принятым для президентских выборов: замена голосования с помощью открепительных удостоверений на новый порядок голосования по месту нахождения, возможность назначения наблюдателей общественными палатами, возможность установления камер видеонаблюдения в территориальных избирательных комиссиях и т. п. 

На рабочей группе при АП не обсуждался.

Федеральный закон от 3 июля 2018 года № 184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Внесен ряд изменений, главное из которых — закон субъекта РФ может предусматривать назначение наблюдателей общественной палатой. 

На рабочей группе при АП не обсуждался.

Федеральный закон от 27 декабря 2018 года № 550-ФЗ «О внесении изменения в статью 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Предельный размер избирательного фонда, который на выборах органов местного самоуправления сельских поселений может создаваться без открытия специального избирательного счета, увеличен с 5 до 15 тыс. руб. 

На рабочей группе при АП не обсуждался.

Федеральный закон от 29 мая 2019 года № 102-ФЗ «О проведении эксперимента по голосованию на цифровых избирательных участках, образованных в городе федерального значения Москве, на дополнительных выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва и выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), проводимых 8 сентября 2019 года». 

Был презентован на заседании рабочей группы 19.02.2019, но обсудить его не успели.

Федеральный закон от 29 мая 2019 года № 103-ФЗ «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва». 

Был презентован на заседании рабочей группы 19.02.2019, но обсудить его не успели.

Федеральный закон от 29 мая 2019 года № 104-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Наиболее важные изменения: право региональных законодателей сокращать срок полномочий УИК; предоставление избирательным комиссиям, организующим выборы, права принимать решения о выборочном ручном пересчете при применении КОИБов; предоставление права голосовать на региональных выборах гражданам, не имеющим постоянную регистрацию на территории РФ, но зарегистрированным по месту пребывания на территории соответствующего избирательного округа не менее чем за три месяца до дня голосования; к основаниям исключения кандидата из списка кандидатов после выборов добавлено выявление фактов несоблюдения кандидатом требований, касающихся хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках. 

Первая новелла обсуждалась на рабочей группе в декабре 2018 года, вторая была презентована на заседании 19.02.2019 без обсуждения. Третья и четвертая не обсуждались.

Федеральный закон от 1 апреля 2020 года № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Предусмотрена возможность отложить голосование на выборах и референдуме в случае введения режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. 

На рабочей группе при АП не обсуждался.

Федеральный закон от 23 мая 2020 года № 151-ФЗ «О продлении на 2020 год эксперимента по голосованию на цифровых избирательных участках на дополнительных выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва и выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации». 

На рабочей группе при АП не обсуждался.

Федеральный закон от 23 мая 2020 года № 152-ФЗ «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования в городе федерального значения Москве». 

На рабочей группе при АП не обсуждался.

Федеральный закон от 23 мая 2020 года № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Пассивного избирательного права лишаются граждане, осужденные к лишению свободы за совершение преступлений, предусмотренных 50 статьями УК РФ (преступления средней тяжести), до истечения пяти лет со дня снятия или погашения судимости. Предусмотрена возможность внесения изменений в схему избирательных округов, если по состоянию на 1 июля года, предшествующего году проведения основных выборов депутатов представительного органа, будет установлено отклонение от средней нормы представительства избирателей, превышающее 20% процентов, а в труднодоступных или отдаленных местностях, на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов — 40%. 

На рабочей группе при АП не обсуждался.

Федеральный закон от 23 мая 2020 года № 154-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Основные изменения: предусмотрена возможность сбора подписей избирателей через портал ЕПГУ (эта возможность устанавливается законом субъекта РФ, который при этом устанавливает допустимую долю таких подписей, но не более половины от требуемого числа); допустимая доля брака в подписных листах на региональных и муниципальных выборах снижена с 10 до 5%; предусмотрено собственноручное заполнение избирателем в подписном листе своих фамилии, имени, отчество и признание подписи недействительной в случае несобственноручного заполнения; предусмотрено утверждение образца подписного листа комиссией, организующей выборы, референдум; установлено, что подписной лист должен содержать строго пять строк; допускается дистанционное электронное голосование и подтверждается возможность голосования по почте; расширяются возможности для досрочного голосования, в том числе допускается досрочное голосование вне помещения для голосования; расширяются и делаются открытыми основания для голосования вне помещения для голосования. 

На рабочей группе при АП не обсуждался.

Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 267-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Основные изменения: право отзыва членов избирательных комиссий с правом решающего голоса партией, по представлению которой он назначен; назначение наблюдателями на региональных и муниципальных выборах только граждан, обладающих активным избирательным правом на выборах в органы государственной власти соответствующего региона; разрешение двух- или трехдневного голосования по решению избирательной комиссии, организующей выборы, референдум. 

Первой новеллы неоднократно требовали лидеры оппозиционных партий, вторая предлагалась на заседании 19.02.2019 И. Б. Борисовым. Но их обсуждения как такового на рабочей группе при АП не было. О третьей новелле на рабочей группе при АП вообще не говорилось.

Итого 15 законов, из которых только четыре хотя бы немного обсуждались на рабочей группе при АП, но решения по ним не принимались. При этом во многих законах содержались довольно существенные изменения законодательства. Иными словами, можно понять, что никакой роли в изменениях избирательного законодательства, происходивших в 2017–2020 годах, рабочая группа при АП не играла.

А теперь вернемся к статье в «Коммерсанте». В ней перечислены предложения Эллы Памфиловой, высказанные на встрече с президентом.

1. ввести единые школьные каникулы при проведении многодневного голосования;
2. право ЦИК выносить представление о досрочном прекращении полномочий членов избирательных комиссий субъектов РФ (видимо, тех, кто был назначен по представлению ЦИК);
3. снижение муниципального фильтра в соответствии с решением рабочей группы при АП от 19.02.2019.

В статье говорится: 

«Обнародованные Эллой Памфиловой предложения тоже должны рассматриваться на рабочей группе, однако несколько ее членов сообщили „Ъ“, что дата следующего заседания так до сих пор и не определена».

А мне вот сомнительно, что эти предложения должны рассматриваться на рабочей группе при АП. Например, по третьему предложению уже есть решение рабочей группы. Какой смысл его еще раз обсуждать? Только если его скорректировать, но в предложениях Памфиловой о корректировке ничего не говорится.

Не знаю, есть ли большой смысл обсуждать также первое и второе предложение. Обсуждать имело бы смысл возможность многодневного голосования — его постоянно критикуют и эксперты, и представители оппозиции. Но Элла Александровна подает это так, как будто многодневное голосование — дело решенное, обсуждать его не предлагает, а вопрос лишь в том, чтобы этому голосованию не мешал учебный процесс (который, конечно же, менее важен для страны, чем возможность манипуляций при многодневном голосовании). 

Третье предложение — попытка решить проблему неподчинения региональных комиссий ЦИК. Я бы сказал, что Элла Памфилова пытается решить ее не с того конца. Да и обсуждать ее бы надо с представителями регионов, которые в рабочей группе при АП не участвуют.

В общем, пока совершенно непонятно, есть ли какой-то смысл реанимировать усопшую рабочую группу.