Об общепризнанных международных и конституционных стандартах, применимых для оценки общероссийского голосования по изменению Конституции России

04.06.2020

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ДОКЛАД 

об общепризнанных международных и конституционных стандартах, применимых для оценки общероссийского голосования по изменению Конституции России

Оглавление

1. Применимость общепризнанных международных и конституционных стандартов по выявлению воли избирателей к общероссийскому голосованию по изменению Конституции

1.1. Обязанность государства по установлению правовых гарантий выявления свободной воли граждан

1.2. Соответствие общероссийского голосования международному пониманию референдумов 

2. Общие нормы в международных стандартах при проведении выборов и референдумов

2.1 Принципы проведения выборов и референдумов, условия их реализации  

2.2. Процессуальные гарантии

3. Специальные нормы, регламентирующие порядок организации и проведения референдумных голосований

3.1 Правомерность вопросов, выносимых на голосование, и его процессуальные последствия

3.2 Наблюдение за голосованием

3.3 Верховенство права

4. Обеспечение плюрализма мнений в целях выявления свободной воли народа

4.1 Понятие «плюрализма» и его место в общепризнанных международных и российских конституционных стандартах

4.2 Возможность разграничения информирования и агитации в российской правовой системе

4.3 Ограничения на участие в агитации для государства и граждан 

4.4 Агитация и информирование в СМИ

Резюме

Назначение общероссийского голосования по поправке к Конституции России сопровождалось странными заявлениями его инициаторов и организаторов об исключительном характере предстоящих процедур. В то же время, признанное Конституционным Судом России в качестве формы непосредственного народного волеизъявления, общероссийское голосование в действительности не является чем-то уникальным — это лишь один из актов прямой демократии, который в международном праве признается референдумом. Действительно, обзор международной практики показывает, что референдумы могут существенно отличаться по форме, юридическому статусу, своим последствиям и, конечно, по названию — далеко не всегда в языках и национальных законодательствах названия общенародных голосований имеют латинский корень referendum. 

В связи с этим, Российская Федерация, признавая себя частью мирового сообщества, должна обеспечивать соответствие предстоящего голосования общепринятым стандартам выявления воли народа. Об этом последовательно говорит Конституционный Суд России, который неоднократно указывал, что государство обязано создавать необходимые условия для того, чтобы граждане действительно могли сформировать и выразить свою волю.

Этот доклад призван прояснить, какие именно принципы и условия являются минимально необходимыми для формирования и выявления свободной воли граждан в ходе плебисцитарного голосования. 

Российский законодатель, отказавшись прописывать подробные правила голосования, создал дефицит его нормативно-правового регулирования. Однако такое регулирование все же есть в российских и международных документах. Их лишь пришлось дополнительно отыскивать. Поэтому в основу доклада лег анализ постановлений Конституционного Суда России, раскрывающих условия для подлинного волеизъявления граждан, а также соответствующих документов СБСЕ/ОБСЕ, Совета Европы, решений Европейского Суда по правам человека.

Большая часть принципов и условий их реализации, исполнение которых необходимо для выявления воли народа, хорошо известна российским гражданам по тем нормам, которые закреплены в отечественном электоральном законодательстве. Однако некоторые аспекты являются специфическими именно для референдумных форм голосований. Речь, в частности, идет о требованиях к формулировке вопроса, стандартах наблюдения, возможностях для эффективного обжалования и его процессуальных последствиях. 

С точки зрения Конституционного Суда России, первоочередное значение для обеспечения равенства прав сторонников и противников принятия поправок имеет наличие истинного плюрализма мнений в ходе общественной дискуссии. Для этого необходимо разграничение информирования и агитации, создание четких правил и ограничений для ведения и финансирования последней. При этом существующая правовая система России позволяет отделять агитацию от информирования в ходе голосования по поправкам даже несмотря на отсутствие этого понятия в законе о поправке.

Этот доклад является теоретической основой «Матрикула общероссийского голосования» — своеобразной «зачетной книжки» по соблюдению прав граждан в ходе предстоящих процедур. Именно через призму соблюдения этих стандартов движение «Голос» будет оценивать общероссийское голосование.

Ключевые выводы

1. Общероссийское голосование по изменению Конституции, признанное Конституционным Судом «формой непосредственного народного волеизъявления», является, с точки зрения международных стандартов, одним из многочисленных видов референдумов. 
2. Конституционный Суд России уже неоднократно указывал, что создание условий, обеспечивающих эффективную и ответственную реализацию гражданами права на свободное волеизъявление — это конституционно обусловленная обязанность государства. Однако российский законодатель уклонился от установления таких условий для общероссийского голосования. В этой ситуации вся полнота ответственности за обеспечение защиты прав граждан на свободное волеизъявление легла на организующую голосование Центральную избирательную комиссию России.
3. Необходимые условия для формирования и выявления свободной воли граждан содержатся в постановлениях Конституционного Суда России и международных документах, посвященных проведению выборов и референдумов, а также деятельности СМИ. При этом российские судебные власти неоднократно помещали эти международные документы, в том числе носящие рекомендательный характер (например, рекомендации Венецианской комиссии), в основу своих решений, применяя их и признавая таким образом частью российской правовой системы. Наибольшую ценность для оценки общероссийского голосования представляет подготовленный Венецианской комиссией Свод рекомендуемых норм при проведении референдумов. 
4. Большинство требований к организации и проведению референдумов совпадают с требованиями, предъявляемыми к выборам: всеобщее право голоса; отсутствие принуждения к голосованию; тайна голосования; соблюдение равенства и честности при подсчете голосов; наличие действенных механизмов обжалования. Формирование и выявление воли народа невозможно без соблюдения прав человека и, в частности, свободы выражения мнения и свободы прессы, свободы передвижения внутри страны, а также свободы собраний и ассоциации граждан в политических целях. 
5. Ключевым для свободного формирования и выявления воли народа является обеспечение плюрализма мнений как гарантии содержательной политической дискуссии. Истинный плюрализм мнений заключается в создании и гарантии равных условий для агитации как за поправки, так и против поправок к Конституции России. Для этого необходимо различение агитации и информирования, а также их правовое регулирование: введение справедливых правил финансирования агитации, как гарантии прозрачности и равенства условий; введение справедливых правил агитации; обеспечение возможности представления альтернативных мнений в средствах массовой информации; запрет на использование бюджетных ресурсов для агитации.
6. Тем не менее, понятие «агитация», не будучи упомянутым в законах и положениях о проведении общероссийского голосования, не перестало от этого существовать в рамках этой процедуры. Как на уровне конституционного понимания, так и на уровне сложившейся правоприменительной практики, это понятие не может быть низведено до специального термина, применяемого только в период действия соответствующих норм электорального законодательства. Конституционный Суд России неоднократно признавал сущностное различие агитации и информирования, обусловленное разницей в целях субъектов агитации или информирования, и применял определение агитации к сферам, которые не регулируются законами о выборах и референдуме.
7. Конституционный Суд подчеркивает неразрывную связь свободы выражения мнения и реализации права на свободное волеизъявление. Это значит, что в отсутствии законодательного регулирования агитации граждане как частные лица имеют право вести агитацию любым незапрещенным способом. В то же время, государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, избирательные комиссии, основываясь на принципах публичного права, могут действовать лишь в рамках своих полномочий, то есть заниматься лишь объективным информированием. Агитация как вид деятельности для них запрещена.
8. Международные стандарты требуют при проведении референдумного голосования обеспечить равные возможности наблюдения как сторонникам, так и противникам вопроса (или законопроекта), вынесенного на голосование. Конституционный Суд России также указывает на неотъемлемость права граждан, как ассоциированных участников народного суверенитета, осуществлять контроль за соблюдением процедур волеизъявления. 
9. Согласно международным стандартам, формулировка вопроса, вынесенного на голосование, должна соответствовать требованию единства содержания. Конституционный Суд России в своем заключении, содержащем правовую оценку общероссийского голосования, лишь констатировал более высокий юридический статус закона о поправке перед федеральным законом, но не оценивал пакет предлагаемых поправок на соответствие этому требованию.
10. Международные стандарты устанавливают, что при решающем характере голосования воля народа обязательна к его имплементации, в том числе и в случае выступления “против” предлагаемых изменений. Ее можно пересмотреть лишь в ходе аналогичного голосования спустя определенное, довольно продолжительное, время. Однако в действующем законодательстве отсутствует запрет на пересмотр итогов общероссийского голосования. Это означает, что даже в случае отказа граждан поддержать весь пакет изменений Конституции, останется возможность принять соответствующие поправки голосованием конституционного законодателя. 

1. Применимость общепризнанных международных и конституционных стандартов по выявлению воли избирателей к общероссийскому голосованию по изменению Конституции

1.1. Обязанность государства по установлению правовых гарантий выявления свободной воли граждан 

Конституционный Суд России, рассматривая закон о поправке, указал, что в соответствие с ч. 1 ст. 32 Конституции России, общероссийское голосование «представляет собой форму непосредственного народного волеизъявления» (Заключение КС от 16.03.2020 № 1–3), признав его, таким образом, актом прямой демократии. 

Конституционный Суд России на протяжении многих лет последовательно подтверждает, что лежащие в основе нашего конституционного строя принципы суверенитета народа, верховенства права, политического и идеологического многообразия накладывают на государство конституционно обусловленную необходимость создания условий, обеспечивающих эффективную и ответственную реализацию гражданами права на свободное волеизъявление (см., например, Постановления КС от 16.06.2006 № 7-П; от 10.11.2017 № 27-П). То есть законодатель при определении порядка и условий осуществления гражданами права на непосредственное участие в принятии решений по государственным вопросам обязан обеспечить соответствующую защиту этого права. 

Такие стандарты и процедурные гарантии их соблюдения прописаны, например, в российском законодательстве о выборах и референдумах, однако законодатель предпочел в законе о поправке к Конституции России воздержаться от ссылок на соответствующие акты. Это, тем не менее, не отменяет их наличия. Стандарты и перечень норм, соблюдение которых может обеспечить минимально необходимые условия для свободного волеизъявления, содержатся в международных документах, признаваемых Россией, и постановлениях Конституционного Суда. В этих условиях вся полнота ответственности за установление гарантий выявления действительной и свободной воли граждан лежит на ЦИК России, которой законом о поправке предписано определить порядок проведения голосования. 

1.2. Соответствие общероссийского голосования международному пониманию референдумов

Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), в работе которой полноценное участие принимает и Российская Федерация, в своих документах определяет «прямое обращение к народу в демократических странах» как референдум (Референдумы в Европе — анализ правовых норм в европейских государствах. Доклад, утвержденный на 14-м заседании Совета по демократическим выборам (Венеция, 20.10.2005) и на 64-й пленарной сессии Венецианской комиссии (Венеция, 21–22.10.2005), CDL-AD(2005)034). 

Хотя документы Венецианской комиссии и носят рекомендательных характер, Конституционный Суд России регулярно ссылается на нормы, содержащиеся в них — в частности, в Своде рекомендуемых норм при проведении выборов — для обоснования своей правовой позиции (Постановление КС от 15.04.2014 № 11-П). Таким образом, Конституционный Суд всегда признавал основополагающий характер этих документов для правовой системы России.

Венецианская комиссия  признает, что практика проведения и регулирования референдумов, его конкретные формы и сама природа голосования значительно различаются в разных странах. Будучи относительно редким способом участия граждан в управлении государством, такие формы голосования могут быть как закреплены в конституционных документах, так и не упоминаться в них — их можно объявлять в исключительных обстоятельствах. Референдумы также могут носить решающий или консультативный характер, быть обязательными или объявляться по желанию властей или части граждан и т.д. Однако во всех указанных случаях такие голосования остаются прямым обращением к народу, то есть референдумом. (Референдумы в Европе — анализ правовых норм в европейских государствах. Доклад, утвержденный на 14-м заседании Совета по демократическим выборам (Венеция, 20.10.2005) и на 64-й пленарной сессии Венецианской комиссии (Венеция, 21-22.10.2005), CDL-AD(2005)034).

Отметим, что нынешний общероссийский плебисцит соответствует даже тому определению референдума, которое есть в российском законодательстве: «всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения» (ст. 1 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»). 

Все виды референдумных голосований объединяет то, что, в отличие от «выборов», где гражданину путем голосования предлагается выбрать из нескольких кандидатов того или тех, кто должен занять место в соответствующем органе власти, «референдумное голосование» (голосование на референдуме), предполагает, что гражданин, выступающий в качестве его участника, одобряет или не одобряет определенное властное решение, выраженное в виде вопроса или проекта нормативного акта. 

Таким образом, нынешнее общероссийское голосование по своим целям, задачам, вопросам, форме проведения и участникам соответствует признакам, которыми международные и конституционные стандарты характеризуют его как референдум.

Венецианская комиссия указывает, что любые формы референдумов, как бы сильно они друг от друга ни отличались, должны подчиняться общим базовым стандартам, применимым к организации и проведению такого рода голосований (п. 5 примечаний и пояснений к Своду рекомендуемых норм при проведении референдумов). Если эти стандарты не выполняются, то отсутствуют те гарантии адекватного выявления свободной воли граждан, которые используются для российских выборов и референдумов.

2. Общие нормы в международных стандартах при проведении выборов и референдумов

2.1. Принципы проведения выборов и референдумов, условия их реализации  

Среди международных документов наиболее детально регламентирует проведение референдумов принятый Венецианской комиссией Свод рекомендуемых норм при проведении референдумов (далее - Свод). При этом во введении к нему указывается на его неразрывную связь с другим документом — Сводом рекомендуемых норм при проведении выборов. Действительно, во многих своих элементах процедуры выборов и референдумов идентичны, поскольку требуют выявления свободной воли народа в ходе голосования. Это касается как фундаментальных принципов, так и процессуальных гарантий их соблюдения.

В обоих документах к числу основных принципов, которые должны соблюдаться, относятся: всеобщее право голоса (всеобщее избирательное право) и, как следствие — требования, предъявляемые к спискам голосующих; отсутствие принуждения к голосованию; тайна голосования; соблюдение равенства голосов. Отдельный, достаточно объемный, перечень норм касается процедуры голосования. Он включает традиционный для голосования набор требований: защиту от фальсификаций, прозрачность подсчета голосов, открытость и гласность в деятельности комиссий, наличие наказания за любое нарушение законодательства о голосовании. В том числе, вводятся принципы проведения т.н. «дистанционного голосования». Оно должно быть надежным, безотказным, технически устойчивым, открытым для независимой проверки и легко доступным для участников голосования. Электронное голосование должно соответствовать Рекомендации Rec(2004)11 Комитета Министров Совета Европы о правовых, эксплуатационных и технических стандартах электронного голосования, которое содержит перечень из 49 требований. 

Венецианская комиссия также прописывает обязательные условия реализации этих принципов.

Прежде всего, в Своде говорится, что свободное волеизъявление невозможно без соблюдения прав человека и, в частности, свободы выражения своего мнения и свободы прессы, свободы передвижения внутри страны, а также свободы собраний и ассоциации граждан в политических целях. При ограничении вышеуказанных свобод должны соблюдаться принципы, основывающиеся на праве, общественном интересе и соразмерности. 

Российская правовая система также указывает на особую роль свободы собраний в процессе волеобразования. Предусмотренное статьей 31 Конституции России право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование — как неоднократно отмечал Конституционный Суд России (Постановления КС от 18.05.2012 № 12-П, от 14.02.2013 № 4-П, от 10.02.2017 № 2-П, от 17.03.2017 года № 8-П, от 18.06.2019 № 24-П) — является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в России как демократическом правовом государстве, в числе основ конституционного строя которого признаются идеологическое и политическое многообразие и многопартийность. Конституционный Суд России указывает, что данное право — не только одна из форм мирного конструктивного общественного диалога, но и значимое проявление социально-политической свободы личности. Оно входит в систему демократических институтов, способствующих выявлению и формированию воли и интересов граждан Российской Федерации (Постановления КС  от 13.05.2014 № 14-П, от 18.06.2019 № 24-П). Об этом же гласит и п. 1 ст. 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», который называет целью публичного мероприятия свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам жизни страны (в том числе политическим).

Кроме того, Венецианская комиссия указывает, что положения, составляющие законодательство о референдуме, следует закрепить, как минимум, на уровне законов. Речь, прежде всего, идет о требованиях к составу комиссий; к праву голоса и к спискам участников голосования; к формальной и фактической правомерности текста законодательного акта и вопроса, выносимых на голосование; к характеру референдума (без учета правил, подробно определяющих технические нормы); к участию сторонников и противников проекта (вопроса) референдума в передачах государственных СМИ. При этом законодательство должно быть стабильным. Это гарантирует, что действующие власти не станут манипулировать правилами голосования в целях создания себе необоснованного преимущества при голосовании, ведь изменение правил в последний момент может привести к тому, что действующие власти, благодаря доступу к эксклюзивной информации, получат преимущество при соперничестве за голоса благодаря большей готовности к борьбе по новым правилам. 

2.2. Процессуальные гарантии

Принципы голосования должны быть подкреплены процессуальными гарантиями их соблюдения. К таким гарантиям Сводом отнесены: организация голосования беспристрастным органом; осуществление наблюдения; существование действенной системы обжалования и наличие правил финансирования агитационной кампании по вопросу, вынесенному на голосование.

2.2.1. Беспристрастность в деятельности комиссий

Свод подчеркивает, что орган, организующий голосование, обязан быть беспристрастным. Эти нормы полностью корреспондируют с российским законодательством. Так, согласно ч. 10 ст. 2 закона о поправке к Конституции России «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» организующей голосование комиссией назначена ЦИК России. Статус Центральной избирательной комиссии регулируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Этот закон хотя и не содержит термина «беспристрастность», однако закладывает правовые условия для этого, оговаривая, что комиссии должны действовать независимо от государственных органов и органов местного самоуправления. В частности, указывается, что вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается (п. 7 ст. 3 ФЗ-67 и п. 12 ст. 20 ФЗ-67). 

На членов ЦИК России и сотрудников аппарата распространяются запреты для гражданских служащих, связанные с обеспечением их политического нейтралитета: запрет на предвыборную агитацию (агитацию по вопросам референдума) и использование должностных полномочий в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций (ст. 17 закона «О государственной гражданской службе»).

Кроме того, в российском законодательстве строго очерчен круг полномочий Центральной избирательной комиссии (и нижестоящих комиссий), которые они не имеют права превышать. В частности, к полномочиям Центризбиркома отечественным законодателем отнесено информирование граждан о голосовании (но не агитация).

Более того, российское законодательство накладывает на ЦИК России обязанность по обеспечению реализации и защиты избирательных прав граждан (ч. 3 ст. 20 ФЗ-67). Как было показано выше, право на участие в любом общенародном голосовании неразрывно связано с традиционными избирательными правами. 

Это означает, что ЦИК России, в рамках своих полномочий, обязана создать условия, гарантирующие возможность выявления реальной воли народа.

2.2.2. Национальное и международное наблюдение

В Своде значимое место в процессуальных гарантиях отводится возможностям, которые предоставляются национальным и международным наблюдателям. Они должны быть максимально широкими: распространяться не только на день голосования (в т.ч. подсчет голосов), но включать в себя всю кампанию; давать наблюдателям возможность посещать любые места и помещения, где проходят операции, связанные с голосованием. В законе должны быть очень ясно указаны места, которые наблюдатели посещать не могут, и основания, по которым доступ им туда закрыт. Отдельно подчеркивается, что предметом осуществляемого наблюдения должно быть обязательное соблюдение органами власти нейтралитета. При этом, в своем Своде Венецианская комиссия принимает во внимание специфику референдумных голосований, которая создает определенные отличия в стандартах наблюдения (о них будет сказано ниже).

2.2.3 Действенная система обжалования

Также Венецианская комиссия указывает в качестве гарантии соблюдения вышеупомянутых принципов наличие действенной системы обжалования: возможность обжалования в суде, выступающем в качестве последней инстанции (это не исключает возможности подачи жалоб в организующую голосование комиссию); простой порядок обжалования; право любого участника голосования обращаться с обжалованием; короткие сроки обжалования и вынесения по нему решения; сохранение за подающими на обжалование заявителями права на состязательность. 

Это в полной мере корреспондирует российскому законодательству. Конституция России гарантирует гражданам судебную защиту их прав и свобод (ст. 46). Конституционный Суд, раскрывая содержание права на судебную защиту как одного из основных неотчуждаемых прав человека и одновременно — как гарантии и средства обеспечения всех других прав и свобод, указывает, что данное право предполагает наличие конкретных институциональных и процессуальных механизмов, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия. Он также указывает, что законодательное регулирование доступа к суду, включая определение условий и порядка реализации права на судебное обжалование, не должно отменять или умалять права и свободы человека и гражданина (постановления от 3 февраля 1998 года № 5-П, от 25 декабря 2001 года № 17-П, от 11 мая 2005 года № 5-П, от 19 июля 2011 года № 17-П, от 27 декабря 2012 года № 34-П и др.).

Кроме того, рассматривая дела, связанные с избирательным правом, Конституционный Суд обязал федерального законодателя избегать произвольного ограничения судебных гарантий конституционного права граждан на участие в управлении государством и обеспечивать своевременность, компетентность и справедливость судебного разбирательства электоральных споров (Постановление КС от 13.04.2017 № 11-П).

Таким образом, на федеральном законодателе лежит обязанность по введению в правовую систему России действенных механизмов обжалования как итогов общероссийского голосования, так и конкретного действия (бездействия) со стороны его организаторов, государства или конкретных участников.

2.2.4 Правила финансирования агитации

Еще одной важной процессуальной гарантией Венецианская комиссия признает наличие правил финансирования агитационных кампаний. Во-первых, как к государственному, так и к частному финансированию должны применяться общие нормы, регламентирующие порядок финансирования политических партий и избирательных кампаний. Как и при проведении выборов, здесь должна быть гарантирована финансовая открытость (прозрачность). Это в частности касается расходов из фонда референдума. Значительное отклонение от требований закона, выражающееся, в частности, в существенном превышении установленных лимитов, должно строго караться и вести, например, к отмене всенародного голосования. Во-вторых, должно быть исключено использование государственных средств на нужды агитации, ведущейся органами власти. Это необходимая гарантия соблюдения равенства условий и свободы волеобразования участников голосования.

Конституционный Суд России, рассматривая вопросы обеспечения необходимых условий для формирования свободной и осознанной воли народа, также четко указал на их взаимосвязь с регулированием финансирования агитационных кампаний. В своем Постановлении от 16.06.2006 № 7-П он отнес вопросы финансирования агитации к порядку информационного обеспечения выборов. Ссылаясь на Постановление ЕСПЧ от 2.03.1987 по делу «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии» Конституционный Суд России подчеркнул, что соответствующие правила должны оцениваться в свете политического развития конкретной страны, по крайней мере при том условии, что избирательная система обеспечивает свободное волеизъявление народа. 

Закрепленные в российском законодательстве о выборах и референдумах требования к созданию и использованию избирательных фондов (фондов референдума), по мнению Конституционного Суда отвечают критерию необходимости в демократическом обществе и обусловлены необходимостью обеспечения прозрачности финансирования выборов (референдума) как условия равенства и свободного формирования мнения избирателей. К числу этих требований относятся: 

• запрет на оплату агитации из средств, не относящихся к избирательному фонду (фонду референдума);
• ограничения на предельный размер расходования средств таких фондов;
• ограничения на предельный размер пожертвований;
• ограничения на определенные источники пожертвований.

В другом постановлении (Постановление КС от 14.11.2005 № 10-П) Конституционный Суд подчеркивал, что такие ограничения на финансирование агитации не только обеспечивают прозрачность голосования и равенство сторон вне зависимости от материального положения, но также предотвращают злоупотребления.

Таким образом, Конституционный Суд России проявил единство своей правовой позиции с мнением российских законодателей, Европейским судом по правам человека и иными международными структурами, признающими ограничения на финансирование агитации обоснованными и необходимыми для свободного формирования и выражения осознанной воли граждан. К ним относится обеспечение прозрачности финансирования агитационной кампании и введение ограничений на расходование средств на агитацию в соответствии с нормами, сложившимися в национальном законодательстве в отношении финансирования избирательных кампаний и политических партий.

3. Специальные нормы, регламентирующие порядок организации и проведения референдумных голосований

Кроме наличия большого количества схожих черт, выборы и референдумы также имеют и существенные отличия, которые обусловлены разницей в природе этих двух видов голосования. Представляя собой акт прямого участия граждан в управлении делами государства, референдумное голосование имеет иной характер состязательности — борьба идет не за занятие партиями и отдельными кандидатами властных позиций, а за или против принятия определенного решения или взаимосвязанных решений, т. е. между их сторонниками и противниками, которые и заинтересованы в определенном исходе голосования. Это соперничество не кандидатов, а идей, но оно порой является не менее острым и судьбоносным.

Такие отличия обуславливают некоторую разницу в нормах, которые должны регулировать организацию и проведение такого голосования. Свод оговаривает их. В данном докладе речь идет только о тех нормах, которые имеют непосредственное отношение к общероссийскому голосованию по изменению Конституции. 

3.1. Правомерность вопросов, выносимых на голосование, и его процессуальные последствия

Одной из важнейших специфических норм является формальная правомерность вопросов, выносимых на голосование граждан, и его процессуальные последствия. Формулировка должна, в частности, соответствовать требованию единства содержания: «должна существовать внутренняя связь между различными частями каждого вопроса, выносимого на голосование с тем, чтобы гарантировать свободу волеизъявления участников референдума, которые не должны оказаться перед выбором — либо принять, либо отвергнуть в целом никак не связанные друг с другом положения; одновременный пересмотр нескольких глав законодательного акта приравнивается к его полному пересмотру» (Свод рекомендуемых норм при проведении референдумов). 

В целом, аналогичной логикой всегда руководствовался и отечественный федеральный законодатель, указав, что при референдуме вопрос должен быть сформулирован таким образом, «чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения» (ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Аналогичные нормы содержатся и в законах о региональных и местных референдумах. Суды неоднократно отказывали инициаторам референдумов в их проведении на основании нарушения этого требования. Мотивируя именно тем, что граждане могут по разному ответить на разные части вопроса или проекта нормативного акта. Например, в решении Ленинского районного суда г. Перми от 7.02.2014 говорится, что формулировка вопроса, который предлагалось вынести на голосование — «Согласны ли Вы с внесением изменений в Устав города Перми, в соответствии с которыми Глава города Перми избирается на муниципальных выборах и возглавляет администрацию города Перми?» — не соответствует указанным требованиям, поскольку включает в себя одновременно вопросы о внесении изменений в устав, об избрании главы и о месте главы в системе органов местного самоуправления. Это решение позднее устояло и в апелляции. 

Это положение об определенности последствий голосования в более общем виде — применительно любых поправок к Конституции России — развито в ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 4.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Он требует, чтобы одним законом о поправке к Конституции Российской Федерации охватывались взаимосвязанные изменения конституционного текста. 

Конституционный Суд России в своем Заключении к закону о поправке (Заключение КС от 16.02.2020 № 1-3) отдельно оговаривает, что не рассматривает согласованность положений закона о поправке федеральному закону «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», поскольку закон о поправке обладает более высоким юридическим статусом. То есть Конституционный Суд лишь констатировал более высокий юридический статус закона о поправке перед федеральным законом, но не дал своей оценки соответствия конституционным принципам порядка принятия разных поправок одним «пакетом». 

Важной особенностью референдума, имеющего решающий характер, является невозможность пересмотра принятого при голосовании решения никаким иным способом на протяжении определенного, достаточно продолжительного, времени. Этот принцип не применяется если на рассмотрение выносится вопрос о частичном пересмотре законодательного акта в то время, как предыдущий референдум был посвящен его полному пересмотру. 

Отметим, что в случае с общероссийском голосованием запрет на пересмотр его итогов российскими законами не установлен, что делает его последствия не до конца определенными. Нет никаких юридических ограничений на то, чтобы в случае отрицательного голосования граждан, инициатор поправок вновь запустил процесс их принятия (хотя бы частичного) обычным парламентским путем.

Это означает, что даже в случае отказа граждан поддержать весь пакет несвязанных между собой поправок, останется возможность принять соответствующие поправки по отдельности, в том числе с помощью обычного парламентского голосования. Точно также и наоборот, принятие этих поправок не означает, что буквально на следующий день после вступления их в силу нельзя будет запустить процедуру их отмены или корректировки как через традиционные парламентские процедуры, так и через новое общероссийское голосование. Таким образом, результаты общероссийского голосования не обладают необходимыми для такого рода процедур выявления воли народа обязательностью имплементации и устойчивостью.

3.2. Наблюдение за голосованием

Как уже отмечалось, международные стандарты предполагают, что для обеспечения гласности международным и национальным наблюдателям во время голосования должны быть предоставлены максимально широкие возможности для участия в наблюдении. Свод особенно подчеркивает, что, принимая во внимание специфику плебисцитов «следует обеспечить доступ в помещение комиссии референдума во время самого голосования и подсчета голосов представителям сторонников и противников проекта (вопроса) референдума, — даже если таковые выступают независимо от партий, — а также наблюдателям, назначенным их объединениями». 

Это соотносится с позицией Конституционного Суда России, который указал, что право граждан на участие в управлении государством не исчерпывается обеспечением лишь самого по себе свободного участия в голосовании. Суд обращает внимание, что интересы граждан и государства (в данном случае — инициатора поправок и организатора голосования в одном лице) не являются тождественными и могут вступать в противоречие. В то же время, граждане являются ассоциированными участниками народного суверенитета, а потому необходимо признать за ними право на контроль. В условиях демократического правового государства гражданину не может быть отказано в праве на осуществление в тех или иных установленных законом формах, включая юрисдикционные, контроля над процедурами, связанными с подсчетом голосов и установлением итогов голосования, а также в возможности правомерного реагирования на выявленные нарушения (Постановление КС от 22.04.2013 № 8-П). Таким образом, Конституционный Суд России указывает на неотъемлемость права граждан осуществлять контроль за соблюдением процедур волеизъявления. Такое представительство призвано гарантировать легитимность принятых при голосовании решений в глазах как их сторонников, так и противников. 

3.3. Верховенство права

Свод указывает, что «референдум не может быть организован в случаях, не предусмотренных Конституцией или же одним из соответствующих ей законов; например, в том случае, если вопрос, вынесенный на всенародное голосование, относится к исключительной компетенции парламента» (п. 1 ч. III Основных положений, регламентирующих проведение референдума). 

В случае с общероссийским голосованием по поправке к Конституции России, произошло именно так — было декларировано, что полномочий парламента достаточно для принятия предложенных поправок. Это подтвердил и Конституционный Суд России, указав, что общероссийское голосование не предусмотрено действующим правовым регулированием для принятия конституционной поправки (Заключение КС от 16.03.2020 № 1-3). 

Для того, чтобы хотя бы частично снять это противоречие в специальный закон о поправке было введено положение об общероссийском голосовании, а Конституционный Суд вынужден был специально оговаривать, что, с его точки зрения, такое голосование не может считаться отказом Федерального Собрания от своих полномочий и обязанностей (Заключение КС от 16.03.2020 № 1-3).

4. Обеспечение плюрализма мнений в целях выявления свободной воли народа

4.1. Понятие «плюрализма» и его место в общепризнанных международных и российских конституционных стандартах

Отдельного подробного разбора заслуживает проблема обеспечения стандартов демократического волеизъявления граждан при ведении агитации за или против изменения Конституции России. Это вызвано двумя факторами. Во-первых, российский законодатель, определяя правила проведения общероссийского голосования, обошел этот вопрос. Во-вторых, Свод Венецианской комиссии указывает на ряд аспектов, которые при проведении агитации по вопросу референдума могут несколько отличаться от привычного регулирования предвыборной агитации.

При этом, соблюдение принципов плюрализма является одним из значимых факторов осуществления конституционной демократии. В признании этого факта полностью совпадают правовые позиции Конституционного Суда России (см., например, Постановление КС от 13.04.2017 № 11-П), ОБСЕ, Совета Европы, Европейского суда по правам человека. Более того, ЕСПЧ именно на государство возлагает обязанность по обеспечению эффективного плюрализма в СМИ (постановление Европейского Суда по правам человека от 7.06.2012 по делу «Чентро Эуропа 7 С. р. л. и Ди Стефано» («Centro Europa 7 S. r. l. and Di Stefano») против Италии«). 

Конституционный Суд России, в свою очередь, подчеркивает, что воля граждан может быть выражена свободно только в условиях, когда реально гарантированы право на объективную информацию и свобода выражения мнений. Согласно Постановлению КС от 16.06.2006 № 7-П, при проведении электоральных процедур федеральный законодатель обязан устанавливать такой порядок информационного обеспечения, в том числе проведения агитации и ее финансирования, который надлежащим образом гарантировал бы право граждан на участие в управлении государством. 

Это корреспондирует с положениями Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ, который обязывает государства обеспечивать, чтобы закон и государственная политика допускали проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности, не устанавливались какие-либо юридические или административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок и отдельных лиц.

При этом понятие плюрализма в политике и информировании не сводится к многопартийности или наличию разных собственников у СМИ. В этом случае гарантии политического многообразия носили бы сугубо формальный, а не содержательный характер.

Конкретизация этого термина, в частности, содержится в принятой Комитетом министров Совета Европы рекомендации № R (99) 1 по стимулированию плюрализма в средствах массовой информации. В ней указывается, что реальный плюрализм дает возможность доступа к плюралистическому содержанию информации, позволяет различным группам общества, в том числе — политическим меньшинствам, выражать свои взгляды и интересы. В пояснительной записке к рекомендации подчеркивается, что понятие «плюрализм» обладает двумя равнозначными аспектами — количественным и качественным. Первый — это структурный аспект, выраженный в наличии множества независимых и автономных СМИ. Второй выражается в разнообразии содержания (взглядов и мнений), предоставляемых общественности. Только комбинация этих аспектов создает достаточные условия для формирования осознанного мнения. 

Таким образом, решив поделить ответственность за принимаемое решение с гражданами, федеральный парламент, исполняя обязанности по созданию условий для формирования и выявления осознанной воли народа, должен был на законодательном уровне гарантировать плюрализм мнений в информационном обеспечении общероссийского голосования по поправкам к Конституции России.

4.2. Возможность разграничения информирования и агитации в российской правовой системе

Информационное обеспечение электоральных процедур включает две составляющие — информирование и агитацию. Однако, российские законодатели и организаторы общероссийского голосования сознательно проигнорировали международные рекомендации, сложившуюся правовую позицию Конституционного Суда и традиции российского законодательного регулирования, отказавшись от упоминания «агитации» в ст. 2 закона о поправке.

Тем не менее, сущностное отличие агитации от информирования сохраняется. Движение «Голос» уже обращало внимание организаторов голосования на недопустимость игнорирования этого различия с их стороны. Однако ряд электоральных юристов продолжают неверно считать, что в действующем российском законодательстве понятие агитации применимо только к выборам и референдуму. Не урегулировано до сих пор и использование политической рекламы. Из этого они делают вывод, что применять разграничение информирования и агитации к предстоящему голосованию «нелогично». 

При этом Центральная избирательная комиссия, организующая голосование, заявлениями своего председателя Эллы Памфиловой неоднократно давала понять, что отделяет понятие «агитации» от «информирования» в своей деятельности и собирается заниматься лишь последним (хотя практика заставляет усомниться в искренности этого утверждения).

Существующие разногласия заставляют сделать более подробный анализ возможностей действующей на данный момент правовой системы России. Необходимо ответить на три вопроса:

• насколько возможно разграничить агитацию и информирование в принципе?
• используется ли понятие агитации и информирования в каких-либо сферах, кромы выборов и референдумов?
• применимы ли существующие подходы к разграничению агитации и информирования к голосованию по изменению Конституции России?

Выше отмечалось, что, с точки зрения признаваемых Россией международных стандартов, предстоящее голосование является одной из форм референдума. В свою очередь стандарты по проведению референдумов неразрывно связаны с более общими подходами к проведению выборов. Поэтому и в данном случае анализ возможностей отделения агитации от информирования будет начат с российского электорального законодательства. Тем более, что именно в нем интересующие понятия разработаны наиболее подробно.

Российское законодательство о выборах и референдуме включает в себя, в числе прочего, рамочный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», специальные законы, посвященные выборам президента и депутатов Государственной Думы России и ряд более частных документов. 

В этих законах содержится ряд признаков агитации. Она может выражаться в следующих формах: деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая граждан поддержать ту или иную инициативу либо отказаться от такой поддержки; голосовать либо отказаться от голосования; поддержать либо отвергнуть вопрос, вынесенный на голосование; а также выражение предпочтения тому или иному итогу голосования; описание возможных последствий в случае принятия избирателями того или иного решения; распространение информации, в которой явно преобладали сведения о каком-либо кандидате в сочетании с позитивными либо негативными комментариями; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидатам, и т. д. 

Однако сами по себе эти признаки не всегда позволяют квалифицировать то или иное действие в качестве агитации. Сущностное отличие заключается в целях агитации и информирования. На это прямо указал Конституционный Суд России в Постановлении от 30.10.2003 № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В нем Конституционный Суд, опираясь в том числе на Постановление Европейского Суда по правам человека по делу «Боуман против Соединенного Королевства», указал, что «свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, к которой не предъявляются требования объективности».

Суд постановил, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели — склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. Иначе граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать «за» или «против». 

Позднее сложившееся единство позиций Европейского Суда по правам человека и Конституционного Суда Российской Федерации в признании объективного различия в юридической природе и нормативном содержании вышеназванных прав было подтверждено. В Постановлении Конституционного Суда от 16.06.2006 № 7-П говорится, что предвыборная агитация по своему содержанию «рассматривается в качестве одного из субъективных избирательных прав граждан, которое может быть ограничено законом в целях обеспечения свободных выборов, достижения объективных их итогов как необходимых условий формирования легитимных органов власти». Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что разграничение информирования избирателей и предвыборной агитации направлено на обеспечение формирования свободного волеизъявления граждан и является необходимой гарантией права на объективную информацию и свободу выражения мнений.

Таким образом, Конституционный Суд России не только признал сущностное различие агитации и информирования, обусловленное различием в целях субъектов агитации и информирования, но и продемонстрировал бесспорное единство позиций с ЕСПЧ в оценке необходимости такого различения для формирования свободного волеизъявления.

При этом использование термина «агитация» не является чем-то уникальным, характерным лишь для электорального законодательства. Понятие «агитации», в том числе политической, встречается в целом ряде российских законов: Конституция России (ст. 29), ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка» (ст. 14), ФЗ «О персональных данных» (ст. 15), ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 48), ФЗ «Об обороне» (ст. 24), ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (ст. 2), ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ст. 10). В ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и связанной с ним статье 6.21 КоАП, используется термин «пропаганда», который Конституционный Суд России отождествил с понятием «агитации» (Постановление КС от 23.09.2014 № 24-П). Понятие «агитации» использовалось и судами первой инстанции по делам, не относящимся к выборам и референдумам. Так, рассматривая дело по признанию «иностранным агентом» автономной некоммерческой организации культуры «ЛГБТ-кинофестиваль Бок о Бок» мировой судья судебного участка № 206 города Санкт-Петербурга постановлением от 6.06.2013 согласился с доводами прокуратуры о наличии в издаваемой организацией печатной продукции агитационной информации, направленной на формирование общественного мнения в целях воздействия на принятие государственными органами соответствующих решений. Куйбышевский районный суд Санкт-Петербурга оставил постановление мирового судьи в этой части без изменения.

Таким образом, понятие «агитация» (или «пропаганда»), как на уровне конституционного понимания, так и на уровне сложившейся правоприменительной практики, может быть не связанным с проведением выборов или референдумов и соответственно, не иметь прямого отношения к электоральному законодательству. 

При этом определения «агитации» нет ни в одном из указанных законов. Лишь ст. 10 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» содержит квалифицирующий признак, по которому можно отнести то или иное действие к «предварительной агитации» — призыв граждан и их объединений к участию в готовящемся публичном мероприятии (сообщение гражданам самой информации о месте (местах), времени, целях проведения публичного мероприятия и иной информации, связанной с подготовкой и проведением публичного мероприятия. Причем Конституционный Суд пояснил, что сами по себе эти действия, без приглашения и призывов принять участие в мероприятии, агитацией не являются, а относятся к информированию — см. Постановление КС от 14.02.2013 № 4-П). 

Решая подобные проблемы в других отраслях права, Конституционный Суд указывал, что отсутствие в системе действующего федерального законодательства легальной дефиниции общеизвестного, общепринятого или оценочного понятия (категории) само по себе не может рассматриваться как создающее предпосылки для неопределенности и отступлений от принципа равенства в правоприменении (Постановления КС от от 23.09.2014 № 24-П, от 10.11.2017 № 27-П). 

В случае с агитацией в рамках голосования по поправкам к Конституции ситуация значительно проще — четкое определение понятия существует для выборов и референдумов, которые по своей конституционной природе максимально близки к используемой сейчас форме участия граждан в управлении государством.

Более того, Конституционный Суд Российской Федерации сам использовал собственные формулировки, касающиеся разграничения предвыборной агитации и информирования избирателей, для разъяснения аналогичной разницы между объективным информированием и агитацией (пропагандой) в тех случаях, когда в законах отсутствовали соответствующие дефиниции. Так, в своем Постановлении от 23.09.2014 № 24-П, рассматривая вопрос о конституционности положений ч. 1 ст. 6.21 КоАП, предполагающей санкции за пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних, Конституционный Суд обязал правоприменителей учитывать изложенную в Постановлении Конституционного Суда от 30.10.2003 № 15-П правовую позицию о необходимости разграничения информирования и агитации как совокупности действий, побуждающих или имеющих целью побудить субъектов правовых отношений к определенному поведению. Это то самое постановление, которое обязало устанавливать наличие агитационной цели при определении предвыборной агитации в рамках применения ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». 

На это же постановление Конституционный Суд ссылался, разграничивая понятие предварительной агитации и информирования в рамках закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», когда указывал, что «оповещение возможных участников публичного мероприятия — в отличие от предварительной агитации, которая, по смыслу правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П, имеет целью побудить граждан и их объединения принять участие в публичном мероприятии, — позволяет его организаторам заблаговременно довести до возможных участников публичного мероприятия информацию о планируемых митинге, демонстрации, шествии или пикетировании, а также, в случае необходимости, о ходе согласования. Осуществляя такое оповещение, организатор публичного мероприятия вправе любым способом распространять сведения о целях, форме, заявленных месте и времени проведения, предполагаемом количестве участников и других деталях публичного мероприятия, однако эти сведения не должны содержать приглашений и призывов принять в нем участие» (Постановление КС от 14.02.2013 № 4-П).

Из вышесказанного с неуклонностью следует недопустимость низведения понятия «агитация» до специального термина, применяемого только в период действия соответствующих норм электорального законодательства. Правовая позиция Конституционного Суда однозначно говорит о наличии самой возможности разграничения информирования и агитации и в других случаях.

4.3. Ограничения на участие в агитации для государства и граждан 

При проведении выборов государственным органам и должностным лицам запрещено участвовать в агитации. Но в пояснениях и примечаниях к Своду Венецианская комиссия указала, что в отличие от ситуации с выборами, при осуществлении акта прямой демократии нет ничего незаконного в том, что различные органы государственной власти выражают свою точку зрения (при этом запрещено использовать для этого бюджетные средства). Однако в случае с проведением общероссийского голосования по изменению Конституции России возникает более сложная ситуация.

Дело в том, что в принятом законе о поправке агитация вообще не упоминается. В этом рассматриваемый случай отличается от вышеупомянутых, когда в соответствующих законах не было лишь определения этого явления. 

Общероссийское голосование по изменению Конституции является публично-правовым институтом. Это значит, что для государственных органов и органов местного самоуправления здесь не может применяться принцип «разрешено все, что не запрещено». Принципы народовластия и республиканизма запрещают государству выходить за рамки полномочий, которые ему делегированы народом (например, заниматься агитацией вместо предусмотренного законом информирования). Таким образом, если закон о поправке не содержит упоминания о наделении правом на ведение агитации, то государственные органы и их должностные лица не могут наделить себя таким правом самостоятельно, тем более, что и российский конституционный законодатель считает, что на данном этапе развития российской государственности нельзя позволять государству нарушать принцип нейтралитета, даже когда речь идет об актах прямой демократии. Подтверждением этому является запрет на проведение агитации для органов госвласти и местного самоуправления, а также государственным, муниципальным служащим и лицам, замещающим соответствующие должности (при исполнении ими должностных или служебных обязанностей), который прямо прописан в п. 5 ст. 60 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». При этом, в частном порядке должностные лица имеют право агитировать по вопросу референдума — этим в нашем законодательстве референдум отличается от выборов. 

Такая позиция корреспондирует положениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ, согласно которым право свободно выражать свое мнение включает в себя свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей (пункт 1 статьи 10). Эту трактовку подтвердил Конституционный суд России в своем Постановлении от 16.06.2006 N 7-П.

Однако отсутствие упоминания агитации создает проблемы для соблюдения стандартов информационного обеспечения голосования, ведь право на принятие поправок к главам 3–8 Конституции России не относится к конституционно закрепленным правам граждан, а наоборот в полной мере принадлежит федеральному и региональным парламентам. В то же время, реализация права принимать решение по принятию поправок должна сопровождаться соответствующими условиями, позволяющими делать это свободно и осознанно. То есть законодатель был обязан прописать возможность агитации и ее правила, которые бы гарантировали соблюдение прав граждан. В противном случае может создаться впечатление, что раз в законе не упоминается право граждан на агитацию, то по аналогии с правами госорганов его нет и у граждан. Это не так.

Разбирая указанную проблему, следует обратить внимание на взаимосвязь нескольких конституционных принципов. Ст. 29 Конституции России гарантирует свободу слова и выражения мнений. Как отмечает Конституционный Суд в Постановлении от 14.11.2005 № 10-П, по смыслу статей 29 (часть 4) и 32 (часть 2) Конституции, граждане Российской Федерации, будучи носителями активного избирательного права и одновременно выступая субъектами права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, не могут рассматриваться лишь как объект информационного обеспечения, — в процессе волеизъявления они вправе осуществлять деятельность, направленную на активное отстаивание своей политической позиции и склонение сообразно с ней других граждан к голосованию за или против. Исключение для граждан возможности проводить агитацию или отсутствие надлежащих законодательных гарантий ее реализации означало бы, по существу, отказ в праве реально повлиять на ход избирательного процесса, а сам по себе избирательный процесс сводился бы лишь к факту голосования.

Таким образом, Конституционный Суд еще раз подчеркивает неразрывную связь свободы выражения мнения и реализации права на свободное волеизъявление.

Однако далее, в этом же постановлении, Конституционный Суд обосновывает возможность введения дополнительного регулирования при реализации права на свободу выражения мнения. Он говорит, что для достижения конституционных целей обеспечения прозрачности волеизъявления и истинного плюрализма, и как итог — действительно свободного и осознанного волеизъявления, федеральный законодатель должен вводить соответствующие условия реализации права граждан на агитацию (регулирование порядка финансирования агитационной кампании, правила ведения агитации, предоставления бесплатного эфирного времени и печатных площадей и т. д.). 

То есть Конституционный Суд еще раз указал, что на законодателе лежит прямая обязанность по созданию необходимых гарантий для формирования и выражения свободной воли народа при проведении голосований. Неисполнение законодателями своих конституционных обязанностей создало ситуацию, когда реальный плюрализм в информационном сопровождении голосования становится едва ли возможен. Однако отказ от исполнения своих обязанностей государством не может быть основанием для лишения граждан их конституционных прав и ограничения свобод.

Таким образом, отсутствие упоминания «агитации» в законе о поправке означает, с одной стороны, прямой запрет на ведение агитации для государства и его официальных представителей, с другой — неограниченное право на ничем не регламентированную агитацию для граждан. 

Венецианская комиссия выделяет несколько крупных блоков рекомендаций, которые призваны обеспечить равенство и свободу при формировании мнения участниками голосования (Свод рекомендуемых норм при проведении референдума). К ним, наравне с рассмотренными выше ограничениями на участие в агитации со стороны государства, относятся требования к освещению агитационной кампании в СМИ и ее финансированию. Кроме того, к условиям реализации этих принципов Венецианская комиссия относит свободу передвижения внутри страны, а также свободу собраний и ассоциаций граждан в политических целях. В частности, речь идет о проведении демонстраций в общественных местах в поддержку вопроса, вынесенного на голосование, или против него.

4.4. Агитация и информирование в СМИ

При информационном обеспечении народного волеизъявления особая роль отводится средствам массовой информации. Согласно международным и конституционным стандартам работа свободных СМИ является одним из условий осуществления истинного народовластия. Так, Рекомендация CM/Rec(2011)7 Комитета министров Совета Европы государствам-членам о новом понятии СМИ, принятая 21.09.2011 на 1121-ом заседании постоянных представителей министров, прямо указывает, что СМИ с момента своего появления были важнейшим «инструментом для свободы выражения мнения в общественной сфере, поскольку они позволяли людям осуществлять свое право на то, чтобы искать и получать информацию. Средства массовой информации стимулируют и обеспечивают пространство для общественных обсуждений. СМИ представляют комментарии и мнения в качестве части политического диалога, способствуют определению политической повестки дня и формированию общественного мнения, и зачастую они стремятся продвигать определенные ценности». Поэтому государства должны воздерживаться от необоснованного вмешательства в сфере СМИ.

Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) относительно Декларации о средствах массовой информации и правах человека гласит, что право на свободу выражения мнения должно распространяться на средства массовой информации. Это право включает свободу искать, получать, передавать, публиковать и распространять информацию и идеи. 

В то же время, Конституционный суд России указывает, что «применительно к средствам массовой информации свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, к которой не предъявляются требования объективности». Это связано с тем, что пользование свободой массовой информации — по смыслу статьи 29 Конституции Российской Федерации, пункта 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и пункта 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах — налагает на СМИ особые обязанности и особую ответственность. СМИ должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать ход голосования и связанной с ним политической дискуссии справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом. Представители организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности не должны являться субъектами агитационной деятельности (Постановление КС от 30.10.2003 № 15-П). 

Это обусловлено тем, что средства массовой информации должны способствовать участию общественности в создании информации (Ст. II Декларации об основных принципах, касающихся вклада средств массовой информации в укрепление мира и международного взаимопонимания, в развитие прав человека и в борьбу против расизма и апартеида и подстрекательства к войне). 

Таким образом, первоочередная задача СМИ — не продвижение какой-то конкретной точки зрения, а создание самих условий для ведения содержательной общественной дискуссии.

Свод гласит, что при организации акта прямой демократии должно быть обеспечено равенство условий сторонникам и противникам проекта законодательного акта, вынесенного в виде вопроса на голосование. Оно предполагает создание условий для всестороннего освещения в СМИ: 

• равенство между сторонниками и противниками вопроса, вынесенного на голосование, в передачах государственных организаций телерадиовещания, в других передачах государственных СМИ и, в особенности, в информационных передачах (при этом может учитываться количество политических партий, поддерживающих ту или иную сторону, или же их результаты на выборах);
• положение, при котором частные СМИ предоставляли бы обеим сторонам доступ к эфиру по вопросам кампании (при соблюдении права на свободу выражения мнения);
• равенство в условиях финансирования и выделения государственных субсидий для агитации на радио и телевидении (как за, так и против);

Позитивное обязательство по введению адекватных законодательной и административной основ, отвечающих требованиям ясности и определенности, для гарантирования эффективного плюрализма в средствах массовой информации и по поддержанию конкуренции в аудиовизуальном секторе лежит на государстве (Постановление КС от 17 января 2019 г. № 4-П). Эти требования закреплены и на международном уровне (например, в Постановлении Европейского Суда по правам человека от 7.06.2012 по делу «Чентро Эуропа 7 С. р. л. и Ди Стефано» («Centro Europa 7 S. r. l. and Di Stefano») против Италии«; Рекомендации Комитета министров Совета Европы № R (99) 1 по стимулированию плюрализма в средствах массовой информации; Декларации об основных принципах, касающихся вклада средств массовой информации в укрепление мира и международного взаимопонимания, в развитие прав человека и в борьбу против расизма и апартеида и подстрекательства к войне). Рекомендация CM/Rec(2011)7 Комитета министров Совета Европы государствам-членам о новом понятии СМИ требует от правительств «принимать инициативные меры по продвижению плюрализма и многообразия в СМИ и защищать те виды деятельности, которые обеспечивают соответствующее функционирование медийной экосистемы, понимаемой в широком смысле как охватывающей всех участников и факторы, взаимодействие которых позволяет СМИ функционировать и выполнять свою роль в обществе».

Российский законодатель эти обязательства, как было показано выше, не выполнил. Однако, аналогичная ответственность лежит на самих СМИ и журналистах. Так, в Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы относительно Декларации о средствах массовой информации и правах человека подчеркивается, что они обязаны выполнять свои функции с сознанием ответственности перед обществом и гражданами. Акцент при этом делается на такие вопросы, как распространение точных и сбалансированных сообщений, исправление ошибочной информации, проведение четкого различия между распространяемой информацией и комментариями. 

Исходя из вышесказанного, средства массовой информации (и в первую очередь государственные), в связи с их особой ролью в обществе, обязаны представлять различные точки зрения на поправки к Конституции и саму процедуру голосования.