Практика привлечения к ответственности членов избирательных комиссий в 2018 году

В преддверии единого дня голосования 8 сентября 2019 г. движение в защиту прав избирателей «Голос» провело мониторинг судебной практики привлечения к юридической ответственности членов избирательных комиссий с правом решающего голоса за нарушения избирательного законодательства в 2018 году. Это уже четвертый доклад по этой теме — первый был подготовлен в 2015 году перед единым днем голосования 13 сентября 2015 года, второй — перед 18 сентября 2016 года, третий — перед 10 сентября 2017 года. 

Для доклада использовались материалы о привлечении к ответственности членов избирательных комиссий, размещенные на официальных сайтах судебных и правоохранительных органов, избирательных комиссий, а также содержащиеся в архивах судебных решений и средств массовой информации. Они вступили в силу в 2018 году, однако вынесены по событиям, произошедшим за более долгий срок: 2015 — 2018 годы, включая выборы президента России 2018 года. 

Предметом исследования стали правонарушения в сфере избирательного законодательства, совершенные членами комиссий с правом решающего голоса, за которые они были привлечены к административной или уголовной ответственности.

Мониторинг проводился во всех субъектах Российской Федерации. В итоге была использована судебная практика из 16 субъектов Российской Федерации: Республик Бурятии, Башкортостана, Калмыкии и Хакасии; Кемеровской, Ивановской, Воронежской, Тюменской, Самарской, Пензенской, Челябинской областей; Хабаровского, Красноярского, Краснодарского краев, города Санкт-Петербурга и Ханты-Мансийского автономного округа.

В рамках исследования мы рассмотрели практику привлечения к административной ответственности членов комиссий по следующим статьям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ):

• Статья 5.1 КоАП РФ. Нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума.
• Статья 5.6 КоАП РФ. Нарушение прав члена избирательной комиссии, комиссии референдума, наблюдателя, иностранного (международного) наблюдателя, доверенного лица или уполномоченного представителя кандидата, избирательного объединения, члена или уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума либо представителя средства массовой информации.
• Статья 5.11 КоАП РФ. Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом.
• Статья 5.22 КоАП РФ. Незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме.
• Статья 5.24 КоАП РФ. Нарушение установленного законом порядка подсчета голосов, определения результатов выборов, референдума.
• Статья 5.56 КоАП РФ. Нарушение порядка и сроков представления и хранения документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума.
• Статья 5.69 КоАП РФ. Вмешательство в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, либо создание помех участию избирателей, участников референдума в голосовании.
• Особое внимание движение «Голос» обратило на практику привлечения к уголовной ответственности членов комиссий, были проанализированы все судебные акты, вступившие в законную силу в 2018 году, по следующим статьям Уголовного кодекса РФ (далее — УК РФ):
• Статья 142 УК РФ. Фальсификация избирательных документов, документов референдума.
• Статья 142.1 УК РФ. Фальсификация итогов голосования.
• Статья 142.2 УК РФ. Незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме.

Ключевые выводы

1. Виновные в фальсификации итогов голосования в России остаются практически безнаказанными. В 2018 году в связи с фальсификациями на выборах в России рассмотрели лишь 21 уголовное дело, из которых только по трем были установлены организаторы и истинные мотивы преступлений. Уголовные дела в отношении 60% членов комиссий были прекращены, и большинство из них отделались испугом или минимальным судебным штрафом за преступления, по которым предусмотрено наказание до четырех лет лишения свободы. При этом о прекращении дел перед судом ходатайствовали даже сами следственные органы. Случаев реального лишения свободы членов комиссий за фальсификацию выборов отмечено не было.
2. Правоохранительные органы и суды игнорируют общественную значимость преступлений. Не учитывается, что данные преступления имеют своей целью незаконный приход к власти и посягательство на основы конституционного строя. 
3. 2018 год отмечен тем, что по большому количеству фактов, свидетельствующих об административном или уголовном преступлении, избирательные комиссии и правоохранительные органы бездействовали. Во многих случаях было отказано даже в проверке фактов преступлений, зафиксированных на официальных видеозаписях с избирательных участков.
4. Административные правонарушения  — такие как нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, неверное заверение копии протокола об итогах голосования, нарушение прав члена комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателей, искажения процедур подсчета голосов, нарушение сроков хранения документов, связанных с подготовкой и проведением выборов — совершаются членами комиссий с целью скрыть уголовные преступления по фальсификации выборов. 
5. 18 уголовных дел из 21 в 2018 году были связаны с фальсификацией избирательных документов с целью увеличения явки избирателей. Требования увеличения явки либо напрямую исходят от администрации, либо поощряются практикой награждения (премирования) избиркомов, показавших наибольшую явку избирателей.

«Голос» вынужден заключить, что ситуация в сфере предупреждения преступлений и правонарушений в области избирательного законодательства ухудшилась. Государство в лице правоохранительных органов и судов недооценивают высокую степень общественной опасности совершаемых в сфере выборов правонарушений. Организаторы и исполнители преступлений остаются безнаказанными, а факты фальсификаций выборов игнорируются.

Рекомендации

Органам государственной власти, наделенным законодательной инициативой:

• Необходимо увеличить размеры штрафов за административные правонарушения, связанные с нарушением избирательного законодательства.
• Необходимо перевести уголовные преступления в избирательной сфере в категорию тяжких преступлений.

Избирательным комиссиям различного уровня:

• Не исполнять рекомендации и неформальные поручения, не соответствующие действующему избирательному законодательству.
• Обеспечить большую защищенность членов комиссий в случае их преследования за отказ совершать противозаконные действия.
• Совместными усилиями с правоохранительными органами и экспертами разработать методические указания о специфике расследования электоральных преступлений, сбора и оценки доказательств.

Судебным и правоохранительным органам государственной власти:

• Необходима перепроверка всех отказных материалов по заявлениям о фальсификации выборов начиная с выборов в Государственную думу России (т.е. с 2016 года). 
• Необходимо возбуждать уголовные дела в автоматическом режиме при наличии видео с УИК с признаками фальсификаций выборов. 
• Должно быть разъяснение Верховного суда РФ, что по делам о фальсификации выборов недопустимо прекращение уголовного дела в связи с тем, что по данному составу преступления невозможно оценить соблюдение условий по возмещению ущерба или иному заглаживанию причиненного преступлением вреда.

1. Практика привлечения к административной ответственности членов избирательных комиссий за нарушения избирательного законодательства

По данным Судебного департамента при Верховном суде России, в 2018 году суды рассмотрели 2444 дела об административных правонарушениях, связанных с избирательными правами, из которых 1617 дел закончились привлечением к административной ответственности.

Как видно из данной статистики, дела об административных правонарушениях, связанные с избирательными правами, довольно частое явление. По части данных дел проходят члены комиссий с правом решающего голоса. 

Статья 5.1 КоАП РФ предусматривает наказание за нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, не рассмотрение в срок заявления об ошибке в списке избирателей или отказ выдать письменный ответ о причине отклонения заявления о внесении исправления в список избирателей. По этой статье предусмотрено наказание от 1000 до 1500 руб. Субъектом правонарушения является член УИК с правом решающего голоса.  По данным судебной статистики, в 2018 году было рассмотрено 17 дел об административных правонарушениях по ст. 5.1 КоАП РФ. По итогам рассмотрения восемь членов УИК были привлечены к административной ответственности. 

Статья 5.6 КоАП РФ предусматривает наказание за нарушение прав члена избирательной комиссии, наблюдателя, доверенного лица или уполномоченного представителя кандидата и т.д., а также за неверное заверение копии протокола об итогах голосования (см. практику привлечения к ответственности по ч. 2 ст. 5.6 КоАП РФ в Приложении, карточки № 1-2). Наказывают за неверное заверение копии протокола об итогах голосования штрафом в 1500 руб., что составляет минимальное наказание за данное правонарушение. Впрочем, максимальное отличается незначительно — оно составляет 2000 руб. 

Движение «Голос» уже обращало внимание, что самым распространенным правонарушением членов комиссий остается неправильное заверение копии протокола об итогах голосования. Об этом свидетельствует большое количество найденных судебных актов, а также анализ копий итоговых протоколов, который периодически проводит движение «Голос». Объясняется это тем, что сама копия протокола об итогах голосования является письменным доказательством нарушения, на основании которого велика вероятность привлечения к административной ответственности члена участковой комиссии, выдавшего и неправильно заверившего копию протокола об итогах голосования. Без правильно заверенной копии протокола об итогах голосования невозможно обжаловать итоги голосования.

Статья 5.11 КоАП РФ, предусматривает наказание за проведение предвыборной агитации лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом. Из имеющейся статистики достаточно сложно выделить дела, по которым проходят члены комиссий с правом решающего голоса, поскольку по этой статье привлекают к ответственности также должностных лиц местного самоуправления и лиц, которые вовлекли в агитацию несовершеннолетних.

По данным судебной статистики в 2018 году было рассмотрено 94 дела по ст. 5.11 КоАП РФ, по итогам рассмотрения — 52 человека привлекли к административной ответственности (практику привлечения к ответственности по ст. 5.11 КоАП РФ членов комиссий с решающим голосом см. в Приложении, карточки № 3-4). Наказывают за такое правонарушение членов УИК как должностных лиц штрафом 2000 руб., что опять же составляет минимальное наказание (максимальное наказание в этом случае составляет 3000 руб.).

В 2017 году были внесены поправки в ст. 5.22 КоАП РФ, предусматривающие увеличение административного штрафа для члена комиссии до 30.000 руб. за выдачу избирательного бюллетеня для предоставления избирателю возможности проголосовать вместо другого или проголосовать более одного раза в ходе одного и того же голосования. Практика показывает, что именно такой размер штрафа сейчас и применяется по этой статье (См. Приложение, карточки № 5-6). 

Два года назад «Голос» предупреждал, что в 2017-2018 годах мы можем столкнуться с судебной практикой, по которой член комиссии будет наказан за административное правонарушение гораздо строже, чем за схожее уголовное преступление. Так в 2018 году по двум уголовным делам в Республике Бурятия в отношении членов комиссии прекратили уголовные дела по ч. 1 ст. 142.2 УК РФ, которая предусматривает наказание за незаконную выдачу нескольких избирательных бюллетеней и суды ограничились судебными штрафами в 10 000 руб. и 20 000 руб. (см. Приложение, карточка № 10-11).

За нарушение порядка подсчета голосов в России наказывают штрафом в 500 руб. Впрочем, и максимальный штраф за данное правонарушение не велик — 1500 руб. (практику привлечения к ответственности членов комиссий с решающим голосом по ч. 1 ст. 5.24 КоАП РФ см. в Приложении, карточка № 31). 18 марта 2018 года, на выборах президента России, избиратель испортил бюллетень на УИК 175. В дальнейшем избиратель, изучая видеозаписи с УИК, заметила, что как минимум два испорченных бюллетеня кладут в стопку за Владимира Путина. Однако в протоколе УИК было указано ноль недействительных бюллетеней. Похожий случай произошел в Ханты-Мансийском автономном округе (см. Приложение, карточка № 32).

По ч. 2 ст. 5.24 КоАП РФ (см. Приложение, карточка № 7) наказывают за нарушение порядка составления протокола об итогах голосования с отметкой «Повторный» или «Повторный подсчет голосов» штрафом в 1500 руб., максимальный штраф за данное правонарушение 2000 руб.

За нарушение порядка и сроков представления и хранения документов, связанных с подготовкой и проведением выборов или референдума, возбуждаются дела по статье 5.56 КоАП РФ. Однако отдельной статистики по данной статье КоАП РФ нет. Тем не менее, 2018 год отметился резонансным административным делом по ч. 2 ст. 5.56 КоАП РФ (см. Приложение, карточка № 8). Было уничтожено 19 мешков документов по выборам президента РФ. Именно эти документы хотели видеть в Следственном комитете России по Кемеровской области. Председатель ТИК Кузнецкого района Новокузнецкого городского округа была признана виновной в уничтожении документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, до истечения сроков их хранения. Однако за фактически уничтожение возможных улик она отделалась штрафом в 2000 руб.

Нет отдельной статистики  и по статье 5.69 КоАП РФ, наказывающей за вмешательство в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, либо создание помех участию избирателей, участников референдума в голосовании. По этой статье на 20 000 рублей оштрафовали члена УИК №606 в Тюменской области, которая осуществляла проведение голосования вне помещения для голосования. При этом она создавала помехи участию избирателей в голосовании, заставляла избирателей самостоятельно делать отметки в бюллетенях при наличии прав на помощь других избирателей вследствие инвалидности, самостоятельно определяла недееспособность избирателей, не давала опустить бюллетень в ящик для голосования, изымала их и признавала недействительными, тем самым создала помехи участию избирателей в голосовании, в результате чего были нарушены избирательные права трех граждан (см. Приложение, карточка № 9)

Стоит отметить, что административные правонарушения совершаются членами комиссий с целью скрыть уголовные преступления по фальсификации избирательных документов и фальсификации итогов голосования. Либо правоохранительные органы возбуждают дело об административном правонарушении в отношении членов комиссий, хотя фактические обстоятельства дела свидетельствуют об уголовно наказуемом деянии. В связи с этим движение «Голос» считает необходимым увеличить размер штрафов за такие административные правонарушения: нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума (ст. 5.1 КоАП РФ), неверное заверение копии протокола об итогах голосования, нарушение прав члена комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателей (ст. 5.6 КоАП РФ), искажения процедур подсчета голосов членами комиссии (ст. 5.24 КоАП РФ), нарушение порядка и сроков представления и хранения документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума (ст. 5.69 КоАП РФ). 

2.Практика привлечения к уголовной ответственности членов избирательных комиссий за нарушения избирательного законодательства

В 2018 году суды рассмотрели всего 21 уголовное дело в отношении членов комиссий с правом решающего голоса по следующим статьям УК РФ: ст. 142 УК РФ «Фальсификация избирательных документов, документов референдума»; ст. 142.1 УК РФ «Фальсификация итогов голосования» и ст. 142.2 УК РФ «Незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме». Это крайне незначительная цифра, учитывая масштаб проблем, связанных с фальсификациями на выборах в России. Но даже из этого небольшого количества дел обвинительные приговоры составляют малую часть. По итогам рассмотрения уголовных дел 15 были прекращены без реабилитации (см. Приложение, карточки № 10 — 24), по шести уголовным делам были вынесены обвинительные приговоры (см. Приложение, карточки № 25 — 30).

По данным делам в отношении 26 членов комиссий уголовные дела были прекращены без реабилитации и только 17 были привлечены к уголовной ответственности. То есть осужденными оказалось менее 40%. Уголовные дела в отношении 60% членов комиссий были прекращены без реабилитации.

Эти цифры разительно отличаются от традиционной практики российских судов. Так, по статистике, за 2018 год российские суды рассмотрели уголовные дела в отношении 885 тыс. человек, из них 191 тыс. были прекращены без реабилитации (22%), 682 тыс. осуждены (77%). Оправдательный приговор был у 2082 человек.

Как видно из статистики, уголовные дела в отношении членов комиссий по не реабилитирующим основаниям прекращают в 2,8 раза чаще. Однако преступления членов комиссий обладают высокой общественной опасностью.

В случае привлечения к уголовной ответственности член комиссии, как правило, на послабление рассчитывать не может. Только в одном уголовном деле три члена комиссии получили наказание ниже низшего предела (см. Приложение, карточка № 27). В то же время, в 2018 году не отмечено случаев реального лишения свободы членов комиссий за фальсификацию выборов.

Прекращать уголовные дела в суде просили Следственный комитет, подозреваемые и их защитники. Они обосновывали это тем, что причиненный преступлением вред заглажен, поскольку все признали свою вину, давали правдивые показания, в содеянном раскаялась, активно способствовали раскрытию и расследованию преступлений. 

Уголовные дела в отношении членов комиссий суд прекращает на основании норм Уголовного кодекса РФ и Уголовно-процессуального кодекса РФ, положения которых могут быть применены в отношении лиц, впервые совершивших преступление небольшой или средней тяжести, в случаях возмещения ущерба или заглаживания причиненного преступлением вреда иным образом или в случае деятельного раскаяния — способствование раскрытию преступления.

Важно, что мера уголовно-правового наказания — судебный штраф — не является уголовным наказанием и судимости не влечет, также не влечет судимости прекращение уголовного дела в связи с деятельным раскаянием.

В случае прекращения уголовного дела в связи с деятельным раскаянием для преступивших закон вообще нет никакого наказания кроме легкого испуга, что только способствует безнаказанности (см. Приложение, карточки № 20 - 24).

Подобное прекращение уголовных дел приводит не только к безнаказанности, но искажению воли законодателя. По ст. 5.22 КоАП РФ за выдачу избирательного бюллетеня суды привлекают к административной ответственности в 30 000 руб. (см. Приложение, карточки № 5 — 6), по двум уголовным делам по ч. 1 ст 142.2 УК РФ за незаконную выдачу нескольких избирательных бюллетеней суды прекращают дела и наказывают судебным штрафом в 10 000 руб. и 20 000 руб., хотя санкция статьи предусматривает наказание от 200 000 до 500 000 руб. (см. Приложение, карточка № 10-11). Например, зам. председателя УИК № 725 Железнодорожного района городского округа «Город Улан-Удэ» Республики Бурятия в 50 бюллетенях сделал отметки за список «Единой России», а также в 40 бюллетенях — за одномандатника партии по округу № 24 Михаила Гергенова, однако избежал уголовного наказания, отделавшись лишь судебным штрафом.

Ярким примером прекращения уголовных дел в отношении членов комиссий являются два дела из Кемеровской области, связанные со вбросами бюллетеней членами комиссий (см. Приложение, карточки № 14 — 15). 15 мая 2018 года Междуреченский городской суд Кемеровской области прекратил два уголовных дела по ст. 142.1 УК РФ «Фальсификация итогов голосования», в обосновании прекращения дел суд указал: 

«Потерпевшая председатель ТИК в судебном заседании против ходатайства следователя о прекращении уголовного дела и назначения меры уголовно-правового характера в виде судебного штрафа не возражала, подозреваемая извинилась перед ней, она приняла извинения, чем заглажен причиненный ей вред».

Констатируем, что правоохранительные органы и суды недооценивают данные дела и считают их малозначительными. Не учитывая, что преступления, связанные с фальсификацией выборов, имеют своей целью незаконный приход к власти и посягают на основы конституционного строя, в частности на принцип народного суверенитета, предусмотренный ст. 3 Конституции Российской Федерации.

Более того, прекращение уголовных дел, связанных с фальсификацией выборов, неправомерно — по данным уголовным делам невозможно установить вид, размер причиненного ущерба, а также потерпевшего, которому причинен ущерб или иной вред.

В связи с этим движение «Голос» считает необходимым увеличить наказание за преступления, совершенные членами комиссий по ч. 1 ст. 142 УК РФ «Фальсификация избирательных документов», ст. 142.1 УК РФ «Фальсификация итогов голосования», ст. 142.2 УК РФ «Незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня», переведя их в категорию тяжких преступлений. В этом случае судам будет сложнее прекращать уголовные дела на членов комиссий, а правоохранительные органы будут иметь больше полномочий для расследования данных дел.

Однако само по себе увеличение наказания для членов избирательных комиссий не изменит ситуации, необходимо также менять отношение к фальсификации выборов. Одним из способов влияния является неотвратимость наказания, судебная же практика демонстрирует безнаказанность не только организаторов, но и в большинстве случаев исполнителей фальсификаций выборов.

Прямой демонстрацией отсутствия понимания у правоохранительных органов и судей, что фальсификация выборов — не просто общественно-опасное деяние, а преступление, посягающее на основы конституционного строя, является то, что из 21 уголовного дела, рассмотренного судами в 2018 году, только по трем уголовным делам был выявлен организатор преступления, выяснены истинные мотивы, а также определен выгодополучатель от фальсификаций выборов (см. Приложение, карточки № 28 — 30). Во всех трех случаях выгодополучателями были кандидаты, выдвинутые партией «Единая Россия», которым помогали победить их родственники или глава муниципального образования. 

Показательно преступление, совершенное в Самарской области (см. Приложение, карточка № 28). Так, в сентябре 2016 года в здании администрации глава села Рождествено Самарской области Анатолий Кудияров проводил собрания сотрудников администрации и членов УИК, которым сообщал, что надо повысить показатели явки и поддержать партию «Единая Россия». С этой целью необходимо прийти в день голосования и неоднократно проголосовать путем незаконного получения избирательных бюллетеней от членов комиссий. Члены УИК согласились беспрепятственно выдавать бюллетени. В дальнейшем Анатолий Кудияров был свидетелем обвинения по уголовному делу, где подробно рассказал об организации преступления, его мотивах и выгодополучателях фальсификации выборов. Члены УИК были привлечены к уголовной ответственности по ст. 142.1 УК РФ «Фальсификация итогов голосования» и наказаны штрафами в 300 000 руб. и 200 000 руб.   

По 18 уголовным делам следствие и суд не установили организатора преступлений и истинных мотивов, а ограничивались формулировкой о желании членов комиссий продемонстрировать высокую явку (см. Приложение, карточки № 10 — 27). Именно организаторы вовлекли в преступление членов комиссий, либо организовали преступную группу из них. Как показывает судебная практика большинство организаторов преступлений избегают ответственности, а члены комиссий отвечают за преступления. В случае опасности для себя организаторы преступлений всегда готовы стать свидетелями обвинения, чтобы избежать уголовной ответственности — как Анатолий Кудияров (см. Приложение, карточка № 28). 

Аналитический доклад подготовил: Денис Шадрин, эксперт движения «Голос»

ПРИЛОЖЕНИЕ