«Голос»: Существенного улучшения регионального законодательства о выборах не произошло

Региональное избирательное законодательство не претерпело существенных изменений за последний год. Оно все еще не может обеспечить равный доступ кандидатов и не соответствует стандартам свободных и честных выборов. Это выяснили эксперты «Голоса», они подготовили аналитический обзор регионального законодательства в преддверии выборов глав и парламентов регионов.

В тех регионах, где поправки вносились, они были обусловлены конъюктурными соображениями — изменения вносились для того, чтобы помочь действующей власти. Так, в семи регионах появилась возможность самовыдвижения на должность губернатора. Это сделали для того, чтобы действующий глава региона дистанцировался от партии власти, теряющей авторитет.

Пресловутый «муниципальный фильтр», о вреде которого не устают говорить эксперты и глава ЦИК Элла Памфилова, снизили только в двух регионах — Курганской и Липецкой областях. Однако эта мера не повлияла на ситуацию — снижение было столь мало, что и после внесения изменений кандидаты могут преодолеть заградительный барьер только с помощью «Единой России».

Аналитический обзор 

Изменения регионального избирательного законодательства в преддверии выборов глав и парламентов регионов 

Программа долгосрочного наблюдения за выборами движения «Голос» включает в себя мониторинг избирательных кампаний единого дня голосования (далее — ЕДГ) 8 сентября 2019 г. на предмет соблюдения принципов и стандартов свободных и равных демократических выборов.

В настоящем аналитическом обзоре представлены изменения, которые коснулись избирательного законодательства на выборах глав субъектов и региональных парламентов в части муниципального фильтра, субъектов выдвижения кандидатов и баланса распределяемых мандатов по мажоритарной и пропорциональной системам.

Выводы

1. Анализ изменений регионального избирательного законодательства в преддверии выборов глав и парламентов регионов показывает, что процесс совершенствования юридических рамок выборов, о котором говорилось весь прошедший год, не дал значимых результатов. Существенного улучшения ситуации с реализацией избирательных прав граждан не произошло. 
2. Стабильность законодательства была принесена в жертву сиюминутным обстоятельствам. Почти все поправки приняты непосредственно перед началом кампании. В некоторых случаях — менее, чем за две недели до ее официального старта. Изменяющиеся перед самым стартом кампании «правила игры» негативно сказываются на возможности оппонентов власти вести планомерную подготовку к участию в выборах и создают необоснованное преимущество для определенной политической силы, выступающей инициатором подобных законодательных инициатив.
3. Поправки по изменению числа депутатов, избранных по пропорциональной и мажоритарной системам, были приняты в четырех регионах. Во всех случаях это было сделано силами партии большинства при несогласии оппозиционных партий. В итоге изменилось количество одномандатных округов, а также их «нарезка». Изменение количества одномандатных округов и их территории не могли быть спрогнозированы никем, кроме инициаторов поправок, из-за чего последние получили преимущество при подготовке к избирательной кампании — только они могли вести работу на этих территориях заранее. Увеличение доли депутатов-одномандатников также ведет к увеличению шансов «партии власти» сохранить большинство при снизившемся по сравнению с предыдущими выборами рейтинге «Единой России». 
4. Возможность самовыдвижения на выборах главы региона в законы семи субъектов федерации ввели исходя из сугубо конъюнктурных пожеланий конкретных будущих кандидатов, которые старались дистанцироваться от антирейтинга «партии власти». 
5. Самовыдвижение можно было бы считать позитивным шагом, расширяющим возможности для участия граждан в выборах в качестве кандидатов, если бы оно сопровождалось отменой или существенным смягчением так называемого «муниципального фильтра», который выполняет для администраций функцию подбора удобных соперников на выборах для административных кандидатов. Однако формальное смягчение «муниципального фильтра» произошло лишь в двух регионах. Но и там оно носило сугубо «косметический» характер — ни один из кандидатов по-прежнему не сможет преодолеть фильтр без поддержки со стороны представителей «Единой России». При этом предложения по снижению муниципального фильтра на выборах глав регионов были отклонены партией большинства в ряде регионов (Астраханская, Мурманская, Сахалинская области, Санкт-Петербург и т. д.).

Выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации: баланс распределяемых мандатов по мажоритарной и пропорциональной системам

8 сентября 2019 года выборы в региональные парламенты пройдут в 13 регионах: республиках Алтай, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Крым, Марий Эл, Татарстан, Тыва; Брянской, Волгоградской и Тульской областях; городах Москва и Севастополь; Хабаровском крае.

В четырех регионах (республиках Алтай и Марий Эл, Хабаровском крае, Тульской области) были внесены поправки в региональное законодательство, которые касались сокращения доли депутатов, избираемых по пропорциональной системе.

Во всех четырех регионах число мажоритарных мандатов увеличено, а число мандатов, замещаемых по пропорциональной системе снижено. Такие изменения ведут к искажению пропорциональности представительства интересов избирателей — крупные группы избирателей оказываются недопредставленными в парламенте. Вместо этого дополнительные мандаты получает и без того лидирующая на выборах партия.

Во всех четырех регионах необходимость изменения избирательного законодательства представители партии «Единая Россия» аргументировали тем, что увеличение числа депутатов-одномандатников при одновременном сокращении депутатов-списочников сподвигнет партии уделять больше внимания избирателям, в каждом одномандатном округе выдвигая человека, хорошо знакомого населению.

В каждом из четырех регионов представители оппозиционных партий критиковали позицию представителей партии «Единая Россия». Они называли ее попыткой «Единой России» сохранить монополию на власть при снижении доверия населения к этой партии. В Хабаровском крае против изменений в избирательное законодательство региона выступал губернатор края Сергей Фургал. Глава региона через своего представителя в Думе настаивал на том, чтобы схема 18/18 была сохранена. Но предложения губернатора не были поддержаны (Сергей Фургал был избран губернатором края при поддержке ЛДПР).

В девяти регионах не было отмечено изменений законодательства со смещением пропорциональной системы в пользу мажоритарной. В данном случае региональное законодательство осталось прежним:

• Кабардино-Балкарская Республика — 70 депутатов (пропорциональная)
• Карачаево-Черкесская Республика — 50 депутатов (пропорциональная)
• Республика Татарстан — 100 депутатов (смешанная — 50 проп. + 50 маж.)
• Республика Тыва — 32 депутата (смешанная — 16 проп. + 16 маж.)
• Брянская область — 60 депутатов (смешанная 30 проп. + 30 маж.)
• Волгоградская область — 38 депутатов (смешанная — 19 проп. + 19 маж.)
• Республика Крым — 75 депутатов (смешанная — 50 проп. + 25 маж.)
• Москва — 45 депутатов (мажоритарная)
• Севастополь — 24 депутата (смешанная — 16 проп. + 8 маж.)

Выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации: порядок выдвижения и муниципальный фильтр

8 сентября 2019 года в 16 регионах выберут глав (Астраханская, Вологодская, Волгоградская, Сахалинская, Курганская, Курская, Липецкая, Челябинская, Мурманская, Оренбургская области; республики Алтай, Башкортостан, Калмыкия; Забайкальский и Ставропольский края; а также город Санкт-Петербург).

В семи регионах (Астраханская, Курганская, Сахалинская, Челябинская, Мурманская области, Забайкальский край и Санкт-Петербург) были внесены поправки в региональное законодательство о выборах глав субъектов РФ, которые касались возможности участвовать в выборах самовыдвиженцам. Также в данных регионах было установлено количество подписей избирателей, необходимое для их регистрации на выборах: 0,5% — Курганской, Сахалинской, Челябинской, Мурманской областях и Забайкальском крае; 1% — в Астраханской области; 2% — в городе Санкт-Петербург.

Внесение изменений в региональное избирательное законодательство о возможности самовыдвижения на выборах главы региона связано с желанием исполняющего обязанности главы региона участвовать в выборах самовыдвиженцем. 

Так, о своем желании принять участие в выборах губернатора Сахалинской области еще в декабре 2018 года заявил назначенный врио главы региона Валерий Лимаренко. Он отметил, что собирается идти на выборы как самовыдвиженец. При этом на момент заявления об этих планах законодательство Сахалинской области не позволяло самовыдвиженцам участвовать в выборах губернатора. Соответствующие поправки были приняты лишь весной 2019 года.

В Челябинской области Заксобрание еще в конце марта 2019 года сняло с повестки и отложило рассмотрение поправок в закон о выборах губернатора, разрешающих участие самовыдвиженцев, для их согласования с врио главы региона Алексеем Текслером. После консультаций, 8 мая соответствующие поправки были приняты.

На данный момент в шести регионах (областях — Астраханская, Курганская, Сахалинская, Челябинская, Забайкальском крае и городе Санкт-Петербурге), в которых предусмотрено самовыдвижение на выборах глав, исполняющие обязанности глав регионов участвуют в выборах в порядке самовыдвижения. Только в Мурманской области исполняющий обязанности главы региона Андрей Чибис выдвинут на выборы губернатора от партии «Единая Россия», хотя при внесении изменений в избирательное законодательство высказывались соображения, что самовыдвижение предусматривается в его интересах. 

Таким образом, самовыдвижение на выборах глав регионов предусматривается региональным законодательством исходя из пожеланий будущего кандидата, который в большинстве случаев является исполняющим обязанности главы региона.

Такая законотворческая активность резко диссонирует с отказом от серьезного изменения параметров так называемого «муниципального фильтра», о необходимости серьезного смягчения которого председатель ЦИК России Элла Памфилова говорила еще в 2017 году. 19 февраля 2019 года СМИ опубликовали информацию, что по итогам заседания участники рабочей группы по совершенствованию избирательного законодательства при администрации президента, том числе от партии «Единая Россия», согласились с возможностью снижения в два раза верхнего порога «муниципального фильтра». 

В реальности же никаких изменений на федеральном уровне принято не было. Среди регионов, в которых пройдут выборы губернаторов, на смягчение пошли лишь два — Курганская и Липецкая области. В Курганской области требуемая доля подписей муниципальных депутатов и глав для регистрации кандидата на выборах главы субъекта федерации была снижена с 6% до 5 %, в Липецкой — с 7% до 6%. Эти изменения не имели последствий, значимых для расширения избирательных прав граждан — в обоих регионах даже уменьшенный фильтр можно пройти только при помощи «Единой России».

Восемь регионов (Волгоградская, Вологодская, Курская, Оренбургская области, республики Алтай, Башкортостан, Калмыкия и Ставропольский край) не вносили изменений в избирательное законодательство о выборах глав субъектов РФ, предусматривающих самовыдвижение или снижение муниципального фильтра.

Таким образом, самый высокий муниципальный фильтр на предстоящих выборах глав регионов предусмотрен в Сахалинской области и городе Санкт-Петербурге — 10%; 9% — в Республике Калмыкия; 8% — в Забайкальском крае; 7% — в Астраханской, Челябинской, Мурманской, Вологодской областях и Республике Алтай; 6% — в Липецкой, Курской областях и Ставропольском крае; 5% — в Курганской, Оренбургской, Волгоградской областях и Республике Башкортостан.

*   *   *

Аналитической обзор подготовил эксперт движения «Голос» Денис Шадрин

Поддержать борьбу «Голоса» за честные выборы рублём.