«Голос» проанализировал, как Россия выполняет рекомендации БДИПЧ ОБСЕ по выборам
Больше половины из 121 рекомендации Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ о выборах не реализованы. Движение «Голос» изучило доклады организации по итогам пяти федеральных выборов в России с 2003 по 2016 годы.
Хуже всего дело обстоит в сфере регулирования вопросов агитации и работы СМИ: только шесть из 25 рекомендаций Бюро были в какой-то мере реализованы.
Наиболее эффективно идет реформирование процедур, регламентирующих процесс голосования и подсчета голосов.
Аналитический доклад
О выполнении рекомендаций итоговых отчетов БДИПЧ ОБСЕ по итогам выборов президента России в 2004, 2012 гг. и депутатов Государственной думы России в 2003, 2011, 2016 гг.
Download the report in English (.pdf)
Движение в защиту прав избирателей «Голос» проанализировало рекомендации Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (БДИПЧ ОБСЕ), представленные в итоговых отчетах Миссий по наблюдению за выборами в Российской Федерации.
«Голос» планирует также провести аналогичный мониторинг исполнения рекомендаций международных наблюдателей, представлявших Межпарламентскую Ассамблею государств-участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ), однако на ее официальном сайте удалось обнаружить лишь один отчет по итогам наблюдения на российских выборах, который содержит только одну рекомендацию. Мы считаем практику анализа исполнения рекомендаций крайне важной и надеемся, что БДИПЧ ОБСЕ рассмотрит возможность проведения такого мониторинга.
Всего были проанализированы пять итоговых отчетов БДИПЧ ОБСЕ: по выборам президента России в 2004, 2012 гг. и депутатов Государственной думы России в 2003, 2011, 2016 гг., в которых содержатся 121 рекомендация. Часть из них повторялась в нескольких отчетах за разные годы. Больше всего рекомендаций поступило по итогам президентских выборов — 31. В остальные годы это число оставалось стабильным и колебалось от 20 в 2012 г. до 26 в 2003 г.. По результатам анализа исполнения рекомендаций полностью выполненными можно признать 15 рекомендаций (12,4%), частично выполненными — 41 (33,9%), невыполненными — 65 (53,7%).
Все рекомендации в соответствии со своей тематикой эксперты «Голоса» разделили на 14 групп.
В первой группе «Дизайн избирательной системы» 12 рекомендаций, из которых выполнена лишь одна, хотя и повторенная в разных отчетах дважды — отменить графу «против всех». Причем, по мнению экспертов движения «Голос», эта рекомендация скорее оказала негативное влияние на развитие избирательной и политической системы России, значительно сузив возможности для выражения избирателями своего отношения к происходящим в стране процессам и привела к росту абсентеизма. Кроме того, частично выполнена рекомендация по изменению партийного законодательства в части снятия ряда дискриминационных норм в отношении политических партий. После массовых митингов 2011–2012 годов минимальная численность членов партий была резко снижена, что позволило объединяться даже небольшим группам сторонников. Тем не менее, на практике остались возможности для отказа в регистрации партий по политическим причинам. Сохраняется запрет на создание партий по региональному и этническому признакам, что обусловлено опасениями возможного роста сепаратистских настроений внутри страны. При этом, не выполненным оказался целый ряд важных рекомендаций, касающийся упрощения электорального законодательства и сведения его в единый кодекс, повышения конкуренции на выборах, обеспечения прав граждан на объединение и выражение собственного мнения. Более того, практически по всем указанным направлениям мы видим серьезное ухудшение ситуации за прошедшие 14 лет.
Вторая группа «Административный ресурс» содержит семь рекомендаций, из которых лишь две рекомендации выполнены частично. Они связаны с некоторым изменением в деятельности Центральной избирательной комиссии после последнего переформирования и попытками ее руководства вернуть доверие граждан к избирательной системе. При этом фундаментально ситуация с применением административного ресурса лучше не стала. Более того, в сравнении с 2003 годом ситуация по многим показателям даже ухудшилась. Использование служебного и должностного положения, публичных ресурсов в период избирательной кампании в интересах конкретных кандидатов продолжают оставаться ключевыми проблемами, значительно нарушающими принцип равенства кандидатов и партий и искажающими конкуренцию на выборах всех уровней.
Третья группа рекомендаций, посвященная допуску кандидатов на выборы, содержит 10 рекомендаций, из которых частично выполнено три: снижено число подписей, необходимое для выдвижения кандидатуры на выборах президента России, в 2006 году появилась норма, позволяющая кандидатам исправлять недочеты в поданных при регистрации документах, и возвращены выборы по одномандатным округам. Однако и здесь изменения в основном носят формальный характер, а реальное положение кандидатов ухудшается правоприменительной практикой. Кроме того, в некоторых случаях изменения были обусловлены нежеланием совершенствования избирательной системы, а конъюнктурными соображениями. Например, возвращение одномандатных округов перед выборами 2016 года не привело к росту конкуренции и представительности парламента. Напротив, реальная политическая конкуренция в подавляющем большинстве одномандатных округов отсутствовала. Не были исполнены рекомендации по повышению уровня непредвзятости в работе избирательных комиссий при регистрации кандидатов на выборах всех уровней. Выборы 2016 года показали, что сбор подписей избирателей остается практически непреодолимым фильтром для подавляющего большинства независимых кандидатов. Ограничения избирательных прав, в том числе права быть избранным, остаются несоразмерными по отношению к совершенным гражданином правонарушениям и присужденному наказанию.
В четвертую группу рекомендаций «Учет избирателей и списки избирателей» вошло пять рекомендаций. В соответствии с рекомендациями 2003 и 2004 годов были усовершенствованы процедуры регистрации избирателей, в результате чего более точными стали списки избирателей. К сожалению, по-прежнему не выполнены рекомендации по повышению уровня гласности и оперативности в работе со списками избирателей.
Пятая группа «Процесс голосования» объединила 15 рекомендаций. Полностью выполненными можно считать две рекомендации. Во-первых, законодательство четко прописывает количество бюллетеней, которая избирательная комиссия должна брать при выезде на «надомное» голосование. Во-вторых, БДИПЧ ОБСЕ рекомендовало при решении о внедрении новых технологий дистанционного голосования удостоверяться, что они гарантируют тайну голосования. В результате никаких новых технологий за это время в России внедрено не было. Частично выполненными можно считать рекомендации по ведению разъяснительной работы среди избирателей о необходимости соблюдать тайну голосования. Также происходит постепенный отказ от голосования по открепительным удостоверениям, сокращается количество открываемых специальных участков, происходит медленное оснащение избирательных участков оборудованием для избирателей с ограниченными физическими возможностями. При этом по-прежнему нерешенными остаются проблемы с голосованием вне помещения для голосования, которое продолжает получать многочисленные нарекания от участников избирательного процесса и наблюдателей, особенно по части инициативности и добровольности подаваемых избирателями заявлений. Сохраняется слишком широкий и неопределенный перечень причин для голосования по открепительным удостоверениям и для досрочного голосования. Продолжает систематически нарушаться тайна голосования. Отдельно стоит остановиться на предложении БДИПЧ ОБСЕ по внедрению почтового голосования. Движение «Голос» считает, что в существующих в России условиях, внедрение почтового голосования может создать дополнительные возможности для фальсификаций.
В шестую группу «Подсчет голосов» было включено семь рекомендаций. Частично выполнено было шесть из них. В частности, значительно был расширен масштаб обучения членов избирательных комиссий для того, чтобы они строже соблюдали процедуры подсчета голосов. Произошло некоторое упрощение и автоматизация процедуры заполнения протоколов. Предусмотрен пересчет голосов на участках, оснащенных КОИБами, при наличии жалоб со стороны наблюдателей и участников избирательного процесса. Однако практика показывает, что само обучение пока дает скромные результаты. Это связано, по всей видимости, с тем, что практически не реализована первая группа рекомендаций, направленная на упрощение существующего избирательного законодательства. Более того, за последние годы избирательное законодательство, по нашему мнению, стало лишь запутаннее. Не выполненной осталась рекомендация по изменению формы протокола для внесения в него строки о количестве избирателей, добавленных в список избирателей в день голосования.
Седьмая группа, посвященная непартийному наблюдению, объединила семь рекомендаций. Именно по этой группе рекомендаций заметен самый сильный откат назад. Условно выполненной можно считать лишь одну из них — новый состав ЦИК России действительно пытается разъяснять важность независимого наблюдения. Однако законодательные рамки за период 2003–2017 годов кардинально ухудшили положение независимых наблюдателей, сделав реальный гражданский контроль практически невозможным с юридической точки зрения. В 2005 году из российского законодательства была исключена норма, позволяющая общественным организациям направлять своих наблюдателей на избирательные участки. С этого времени российские граждане вынуждены искать иные способы попасть на избирательный участок, через участников избирательного процесса либо через средства массовой информации, законодательное регулирование в отношении присутствия которых на избирательных участках также ухудшилось. Введенное в экстренном порядке в закон о выборах президента России в декабре 2017 г. право общественных палат России и субъектов Российской Федерации направлять на избирательные участки наблюдателей нельзя рассматривать как даже частичное выполнение рекомендаций по общественному наблюдению за выборами. Общественные палаты формируются преимущественно самими органами власти и не являются независимыми от государства общественными институтами. Вместо предоставления права общественным организациям напрямую направлять наблюдателей на избирательные участки был придуман административный фильтр в виде общественных палат. Есть большая вероятность того, что данный институт будет использован для имитации общественного контроля в публичном пространстве.
Восьмая группа «Избирательные комиссии» содержит 10 рекомендаций. Полностью выполнены две рекомендации: в протоколы ТИК теперь вносятся сведения о движении открепительных удостоверений и создаются более лаконичные методические материалы для участковых избирательных комиссий. Частично выполненными мы считаем шесть рекомендаций: с 2003 года стали оперативно публиковаться данные о голосовании с разбивкой по избирательным участкам, появились нормы, регламентирующие помощь должностных лиц избирательным комиссиям при организации выборов, Центральная избирательная комиссия за последние два года стала больше соответствовать требованиям объективности и беспристрастности. В то же время нерешенной осталась главная, на наш взгляд, проблема — тотальная зависимость избирательных комиссий от органов исполнительной власти.
Девятая группа содержит семь рекомендаций, посвященных гарантиям прав женщин и национальных меньшинств на участие в политической жизни. За 14 лет значительно улучшилась ситуация с обеспечением избирательных прав вынужденных переселенцев. Во-первых, во много раз сократилось число лиц, относящихся к этой категории. Во-вторых, были открыты специальные участки, где могут голосовать граждане, не имеющие регистрации. Это однако привело к возникновению возможностей для многократного голосования на таких участках. Кроме того, возвращение одномандатных округов на выборах депутатов Государственной думы России позволило частично решить проблему представительства национальных меньшинств. Не решенной осталась проблемы с использованием языка вражды в политической агитации. За последние годы она, похоже, даже стала еще актуальнее. Кроме того, Россия продолжает занимать одно из последних мест в рейтинге стран по доле женщин, избранных в национальный парламент.
Самой объемной по количеству рекомендаций оказалась десятая группа, посвященная вопросам агитации и деятельности СМИ. Однако значительная часть из 25 рекомендаций повторяется от выборов к выборам. Это обусловлено, прежде всего, тем, что большая часть этих рекомендаций не исполнялась на протяжении всех полутора десятков лет. В частности в России замечен существенный дисбаланс в освещении деятельности кандидатов и партий. Государственные и подконтрольные администрациям различного уровня СМИ зачастую пользуются размытостью границы межды агитацией за кандидата и информированием о деятельности должностного лица, чтобы создавать благоприятный информационный фон для конкретных участников избирательного процесса. Кроме того, действующее законодательство после введения в него запретов на критику оппонентов и использования изображений третьих лиц значительно сократило инструментарий для ведения агитации. Позитивным изменением можно признать отмену положения, в соответствии с которыми политические партии, которые не сумели набрать 2% голосов, отданных по федеральной пропорциональной системе, обязаны оплатить государственным средствам массовой информации стоимость бесплатной рекламы.
В одиннадцатой группе «Технологическое оборудование избирательных комиссий» из двух рекомендаций выполнена одна — введены прозрачные ящики для голосования, расширяется внедрение комплексов обработки избирательных бюллетеней (КОИБ). Частично выполненной осталась рекомендация по внедрению независимой сертификации программного обеспечения и оборудования, используемого при организации избирательного процесса.
Двенадцатая группа, «Жалобы, расследование, наказание» объединила 11 рекомендаций. Полностью выполнена одна рекомендация по внесению в российское законодательство личной административной или уголовной ответственности за фальсификации на выборах. Частично выполнены рекомендации по расследованию случаев аномальной явки. Например, после выборов 10 сентября 2017 г. в Саратовской области были уволены все саратовские председатели территориальных избиркомов. Однако никто не пытается разобраться в причинах «особой электоральной культуры» полутора десятков регионов, в которых традиционно наблюдаются аномальные результаты голосования. Частично также выполнены рекомендации по собственному мониторингу СМИ со стороны избирательной администрации, но мы вынуждены констатировать сохраняющийся серьезный дисбаланс в освещении деятельности кандидатов. Частично выполнены рекомендации по усилению обучения членов избирательных комиссий и повышению прозрачности рассмотрения жалоб. До конца исполнить эти рекомендации пока не представляется возможным из-за большого количества поступающих в ЦИК России жалоб и обращений.
Тринадцатая группа, рассматривающая вопросы обеспечения финансовой прозрачности избирательных кампаний, содержит лишь одну рекомендацию, которая предусматривает повышение финансовой прозрачности избирательных фондов. Рекомендация не выполнена. Движение «Голос» неоднократно обращало внимание на наличие теневого финансирования и скрытое государственное финансирование избирательных кампаний. Отдельная проблема — финансирование через некоммерческие организации, чья финансовая отчетность недоступна для граждан. Требования к публичной финансовой отчетности на выборах регионального и местного уровня значительно отличаются, довольно часто отсутствует указание ИНН корпоративных доноров, из-за чего становится затруднительным их однозначная идентификация. Избирательные комиссии, которым поручена проверка финансовых отчетов, не имеют достаточных полномочий для реальной борьбы с теневым финансированием.
Четырнадцатую группу рекомендаций, посвященную деятельности полиции на избирательных участках, можно считать частично выполненной. Она содержит лишь две фактически идентичные рекомендации, предусматривающие более подробное регламентирование деятельности правоохранительных органов на избирательных участках. Однако сохраняется проблема с непониманием сотрудниками полиции избирательного законодательства: прав и обязанностей членов комиссий, наблюдателей, кандидатов и их уполномоченных представителей. Кроме того, полицейские зачастую крайне неохотно реагируют на требования наблюдателей и избирателей принять заявление о совершении правонарушения и составить соответствующий протокол.
В целом, можно констатировать, что за прошедшие годы произошло улучшение и движение вперед по некоторым рекомендациям, носящим преимущественно технический характер. В то же время, ряд фундаментальных вопросов так и не был решен, а по многим из них произошло значительное ухудшение. Последнее прежде всего касается прав наблюдателей, уровня конкурентности на выборах, злоупотребления публичными ресурсами и должностным положением.
ТАБЛИЦА. Выполнение рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ
Экспертная группа, работавшая над докладом:
Станислав Андрейчук, Андрей Бузин, Виталий Ковин, Аркадий Любарев, Григорий Мельконьянц, Денис Шадрин
