«Голос»: Власть продолжает недооценивать безнаказанность преступлений на выборах

Эксперты движения «Голос» проанализировали, как наказывали членов комиссий за преступления на выборах в предыдущие годы. 

Выяснилось, что фальсификаторы часто уходят от ответственности или отделываются небольшими штрафами. При этом правоохранительные органы не пытаются установить заказчиков преступлений, в чьих интересах действуют члены комиссий.

«Голос» подчеркивает, что безнаказанность преступников подрывает доверие к выборам и избирательной системе в целом. 

Чтобы решить эту проблему, мы предлагаем увеличить штрафы за административные правонарушения на выборах и сроки рассмотрения подобных дел. 

Аналитический доклад о практике привлечения к ответственности членов избирательных комиссий за нарушения избирательного законодательства за 2016–2017 гг. 

В преддверии единого дня голосования 10 сентября 2017 г. движение в защиту прав избирателей «Голос» (далее — «Голос») провело мониторинг судебной практики привлечения к юридической ответственности членов комиссий за нарушения избирательного законодательства за 2016-2017 гг.

«Голос» в своей работе руководствуется всемирно принятыми стандартами мониторинга выборов и строго соблюдает политический нейтралитет, являющийся одним из основных условий независимого и объективного наблюдения за выборами.

Подготовленный движением «Голос» доклад о привлечении членов избирательных комиссий к ответственности – третий по счету. Первый доклад был подготовлен в 2015 году перед единым днем голосования 13 сентября 2015 года. Второй доклад был подготовлен в 2016 году в преддверии единого дня голосования 18 сентября 2016 года.

Предметом исследования стали правонарушения в сфере избирательного законодательства, совершенные членами комиссий с правом решающего голоса, за которые они были привлечены к административной или уголовной ответственности.

При составлении данного доклада использовалась информация и материалы о привлечении к ответственности членов избирательных комиссий, размещенные на официальных сайтах судебных и правоохранительных органов, избирательных комиссий, а также содержащиеся в архивах судебных решений и средств массовой информации.

Мониторинг фактов привлечения к ответственности осуществлен за период 2016–2017 годов. В первую очередь внимание уделено судебным актам, связанным с выборами 18 сентября 2016 года, а также нескольким судебным актам, вынесенным в 2016–2017 году по событиям единого дня голосования 13 сентября 2015 года.

Мониторинг проводился в 35 регионах страны, в 22 из них судебная практика не была найдена. В итоге была использована судебная практика из 13 субъектов Российской Федерации: Республик Дагестан и Коми, Астраханской, Белгородской, Ивановской, Калужской, Московской, Нижегородской, Пензенской, Ростовской, Саратовской, Свердловской и Челябинской областей.

В рамках исследования рассмотрена практика привлечения к административной ответственности членов комиссий по следующим статьям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ):

• Статья 5.6 КоАП РФ. Нарушение прав члена избирательной комиссии, комиссии референдума, наблюдателя...
• Статья 5.11 КоАП РФ. Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом.
• Статья 5.22 КоАП РФ. Незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме.
• Статья 5.24 КоАП РФ. Нарушение установленного законом порядка подсчета голосов, определения результатов выборов, референдума.

Особенно движение «Голос» интересовала практика привлечения к уголовной ответственности членов комиссий по следующим статьям Уголовного кодекса РФ (далее — УК РФ):

• Статья 142 УК РФ. Фальсификация избирательных документов, документов референдума.
• Статья 142.1 УК РФ. Фальсификация итогов голосования.

«Голос» призывает всех участников избирательного процесса строго соблюдать избирательное законодательство, а также обращает внимание на санкции, применяемые к его нарушителям.

Выводы

Стоит отметить, что выявленные административные правонарушения могут совершаться членами комиссий с целью скрыть такие тяжкие преступления, как фальсификация избирательных документов и фальсификация итогов голосования. Искажение процедур подсчета голосов членами комиссии, неверное заверение копии протокола, нарушение прав членов комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателей могут быть связаны с желанием скрыть уголовно наказуемое нарушение избирательного законодательства.

Имеющаяся практика привлечения к ответственности членов комиссий показывает, что зачастую члены комиссий с правом решающего голоса проявляют несамостоятельность в принятии решений и выполняют неформальные рекомендации, которые не имеют ничего общего с действующим избирательным законодательством. Члены комиссий не раскрывают имен и должностей лиц, чьи неформальные рекомендации они исполняют ни на стадии следствия, ни во время судебного разбирательства.

Наибольшая часть представленных в докладе сведений о привлечении к уголовной ответственности членов комиссий связана с фальсификацией избирательных документов с целью увеличения явки избирателей. Требования увеличения явки либо напрямую исходят от администрации, либо поощряются практикой награждения (премирования) избиркомов, показавших наибольшую явку избирателей.

Отмеченная нами судебная практика в 2017 году — за фальсификацию итогов голосования минимальный штраф может составлять от 15 до 25 тыс. руб., — свидетельствует о том, что виновные понесли наказание ниже низшего предела.

Следует также обратить внимание, что административные и уголовные дела возбуждаются лишь в малом числе случаев, в которых есть основания полагать, что было совершено правонарушение или преступление. Во многих случаях отказ в возбуждении дел или прекращение возбужденных дел прокурорами вызывают удивление, особенно тогда, когда имеются множественные вещественные и видеодоказательства преступлений и очевидные, но невыполненные следствием, действия.

Отсутствие наказания за нарушения избирательного законодательства и избирательных прав граждан приводит к дальнейшему совершению подобных нарушений. Однако неотвратимость наказания является одним из главных элементов предупреждения преступлений и правонарушений.

Мы вынуждены заключить, что ситуация в сфере предупреждения преступлений и правонарушений в области избирательного законодательства осталась прежней. Судебно-правоохранительная система и в целом государство продолжают недооценивать и принижать высокую степень общественной опасности совершаемых в сфере выборов правонарушений, подрывающих доверие к выборам и власти в целом. Избирательные комиссии различных уровней оказываются несамостоятельными в принятии решений, а члены комиссий выполняют неформальные рекомендации и поручения, которые не имеют ничего общего с действующим избирательным законодательством.

Рекомендации

Органам государственной власти, наделенным законодательной инициативой:

• Необходимо продолжить увеличение размеров штрафов за административные правонарушения, связанные с нарушением избирательного законодательства.
• Руководствоваться системным подходом к разработке нормативных актов, предусматривающих ответственность за нарушение избирательного законодательства, а также отслеживать существующую судебную практику по привлечению к ответственности членов комиссий
• Увеличить срок давности привлечения к ответственности за административные правонарушения, связанные с нарушением избирательного законодательства, до двух лет. Одного года правоохранительным органам зачастую не хватает для подготовки дела об административном правонарушении для суда.

Избирательным комиссиям различного уровня:

• Не исполнять рекомендации и неформальные поручения, не соответствующие действующему избирательному законодательству.
• Обеспечить большую защищенность членов комиссий в случае их преследования за отказ совершать противозаконные действия.

Судебным и правоохранительных органам государственной власти:

• Принимать меры по установлению и наказанию заказчиков и организаторов преступлений, совершаемых членами избирательных комиссий и связанных с фальсификациями итогов голосования и результатов выборов.
• Следственным органам надлежит более добросовестно расследовать нарушения и преступления в сфере избирательного законодательства, основываясь на очевидных доказательствах и равноправии свидетельских показаний.

Практика привлечения к административной ответственности членов избирательных комиссий за нарушения избирательного законодательства

Члены комиссии с правом решающего голоса преимущественно совершают правонарушения, за которые предусмотрена ответственность согласно КоАП РФ.

«Голос» констатирует, что самым распространенным правонарушением, совершаемым членами избирательных комиссий, остается неправильное заверение копии протокола об итогах голосования. Об этом свидетельствует большое количество найденных судебных актов, а также анализ копий итоговых протоколов, который периодически проводит движение «Голос». Объясняется это тем, что сама копия протокола об итогах голосования является письменным доказательством нарушения, на основании которого велика вероятность привлечения к административной ответственности члена участковой комиссии, выдавшего и неправильно заверившего копию протокола об итогах голосования.

Привлечение членов участковых комиссий к ответственности по другим правонарушениям является более затруднительным, поскольку требует фиксации нарушений при помощи письменных, фото- и видеодокументов, а также свидетельских показаний, которые были бы более чем убедительны. Это касается прежде всего нарушений прав наблюдателей, членов избирательных комиссий, представителей СМИ, проведения предвыборной агитации на избирательном участке, нарушения порядка подсчета голосов и т. д.

Также отметим, что в случае невозможности наказать членов комиссии с правом решающего голоса за более серьезные нарушения избирательного законодательства, когда нарушение должным образом не зафиксировано, партии и кандидаты пытаются привлечь членов комиссий по формальному поводу за неправильное заверение копии протокола об итогах голосования.

По итогам единого дня голосования 18 сентября 2016 года массовые попытки привлечь к ответственности членов комиссий за неправильное заверение копии протокола отмечены в Республике Коми, об этом свидетельствуют десятки судебных актов демонстрирующих привлечение к административной ответственности членов комиссий по ч. 2 ст. 5.6 КоАП РФ.

В случае привлечения к административной ответственности неверно заверившего копию протокола члена комиссии, тот не может работать в избиркомах в течении года.

Штрафы за заверение копии протокола об итогах голосования с нарушением закона небольшие — от 1500 руб. до 2000 руб. За другие административные правонарушения, совершаемые членами избирательных комиссий, штрафы также минимальны. Как правило, они составляют от 1/5 до 1/3 от вознаграждения, которые получают члены избирательных комиссий за свою работу на избирательном участке.

Стоит отметить, что в 2017 году были внесены поправки в ст. 5.22 КоАП РФ, предусматривающие увеличение административного штрафа для члена комиссии до 30.000 руб. за выдачу избирательного бюллетеня для предоставления избирателю возможности проголосовать вместо другого или проголосовать более одного раза в ходе одного и того же голосования.

«Голос» считает, что необходимо увеличить размер штрафов в том числе за административные правонарушения, касающиеся искажения процедур подсчета голосов членами комиссии (ст. 5.24 КоАП РФ), неверное заверение копии протокола об итогах голосования, нарушение прав члена комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателей (ст. 5.6 КоАП РФ), проведение предвыборной агитации членом комиссии с правом решающего голоса (ст. 5.11 КоАП РФ).

Как уже отмечалось, привлечение к административной ответственности членов комиссий – достаточно распространенная практика. Ниже приведены наиболее характерные и распространенные случаи, главным образом связанные с выборами 18 сентября 2016 года.

Статья 5.6 КоАП РФ. Нарушение прав члена избирательной комиссии, комиссии референдума, наблюдателя...

Суть дела: Секретарь УИК выдала члену комиссии с правом совещательного голоса заверенную копию протокола № 2 об итогах голосования содержащую данные, которые не соответствуют данным содержащимся в первом экземпляре соответствующего протокола.

 Секретарь УИК привлечена к ответственности по ч. 2 ст. 5.6 КоАП РФ.

 Источник информации.

Суть дела: Секретарь УИК выдала не надлежаще заверенную копию протокола об итогах голосования наблюдателю, не заверив (не проставив) печать заверения копии протокола участковой избирательной комиссии, чем нарушила требования ч. 12 ст. 30 Федерального закона от 12.06.2002 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Секретарь УИК привлечена к ответственности по ч. 2 ст. 5.6 КоАП РФ.

Источник информации.

Статья 5.11 КоАП РФ. Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом:

Суть дела: Член УИК с правом решающего голоса,  одетая в футболку с надписью агитационного характера, распространяла агитационные материалы в период избирательной кампании.

Член УИК привлечена к ответственности по ч. 1 ст. 5.11 КоАП РФ.

Источник информации.

Статья 5.22 КоАП РФ. Незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме:

Суть дела: Член УИК осуществила  выдачу  двух бюллетеней для голосования гражданину в целях предоставления  ему возможности проголосовать  вместо другого избирателя.

Член УИК привлечена к ответственности по ч. 1 ст. 5.22  КоАП РФ, выдача членом избирательной комиссии гражданину избирательного бюллетеня в целях предоставления ему возможности проголосовать вместо другого избирателя.

Источник информации.

Суть дела: Член УИК осуществила  выдачу  двух бюллетеней для голосования гражданину в целях предоставления  ему возможности проголосовать  вместо другого избирателя.

Член УИК привлечена к ответственности по ч. 1 ст. 5.22  КоАП РФ.

Источник информации.

Статья 5.24 КоАП РФ. Нарушение установленного законом порядка подсчета голосов, определения результатов выборов, референдума:

Суть дела: Председатель УИК допустил нарушение установленного законом порядка подсчета голосов, выразившееся в том, что в первую очередь был произведен подсчет бюллетеней, находившихся в стационарных ящиках для голосования, а не бюллетеней, находившихся в переносных ящиках для голосования.

Председатель УИК привлечен к ответственности по ч. 1 ст. 5.24 КоАП РФ (Постановление не вступило в законную силу).

Источник информации.

Стоит отметить, что выявленные административные правонарушения могут совершаться членами комиссий с целью скрыть такие преступления средней тяжести, как фальсификация избирательных документов и фальсификация итогов голосования. Искажение процедур подсчета голосов членами комиссии, неверное заверение копии протокола, нарушение прав члена комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателей может быть связано с желанием скрыть уголовно наказуемое нарушение избирательного законодательства.

Практика привлечения к уголовной ответственности членов избирательных комиссий за нарушения избирательного законодательства

Основанием для привлечения к уголовной ответственности являются действия по прямой фальсификации итогов голосования на избирательных участках, выявленные и зафиксированные членами комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателями

Ниже приведены данные по 8 судебным актам, принятым в 2016 и 2017 году из разных регионов страны со сведениями о привлечении к уголовной ответственности членов комиссий с правом решающего голоса по следующим составам преступлений УК РФ:

Статья 142 УК РФ. Фальсификация избирательных документов, документов референдума

Статья 142.1 УК РФ. Фальсификация итогов голосования:

Суть дела: Председатель УИК и 3 члена УИК действуя группой лиц, реализуя совместный преступный умысел, направленный на представление заведомо неверных сведений об избирателях, фальсифицировали подписи избирателей, свидетельствующие о получении гражданами избирательных бюллетеней.

Председатель УИК и 3 члена УИК привлечены к ответственности по ст. 142.1 УК РФ (фальсификация итогов голосования, то есть фальсификация подписей избирателей в списках избирателей).

Источник информации.

Суть дела: Председатель УИК находясь в ТИК Еманжелинского района (здание администрации Еманжелинского муниципального района Челябинской области) для сдачи протоколов об итогах голосования, бюллетеней и иной документации.

У председателя УИК, действовавшей из иной личной заинтересованности, а именно с целью увеличения результатов голосования за партию, к которой она относится с большей симпатией, возник преступный умысел на заведомо неверное составление протокола об итогах голосования, и как следствие на заведомо неправильное установление итогов голосования, определение результатов выборов.

Далее в протокол были внесены следующие данные, а именно:

• п.14 - Челябинское РО партии «Единая Россия» — 752 вместо 461;
• п.15 - Челябинское РО партии «ЛДПР» — 2 вместо 68;
• п.16 - Челябинское РО партии «Справедливая Россия» — 10 вместо 181;
• п.17 - Челябинское ОО политической партии КПРФ — 17 вместо 67;
• п.18 - Челябинское РО «Яблоко»  Зеленая Россия» — 4 вместо 8.

Председатель УИК привлечена к ответственности по ст. 142.1 УК РФ, заведомо неверное составление протокола об итогах голосования.

Источник информации.

Суть дела: Председатель УИК, имея умысел на фальсификацию итогов голосования, путем фальсификации подписей избирателей в списках избирателей, заведомо неправильного подсчета голосов избирателей, заведомо неверного составления протокола об итогах голосования, заведомо неправильного установления итогов голосования и определения результатов выборов, собственноручно проставила в бюллетенях необходимые отметки (знаки) в пользу неустановленных в ходе следствия кандидатов и политических партий. В дальнейшем действуя совместно с двумя членами УИК, незаконно вбросили бюллетени в урну для голосования.

Однако, довести преступный умысел до конца не смогли, а именно вписать паспортные данные (серии и номера) избирателей и выполнить в списке избирателей подписи от имени избирателей, свидетельствующие о получении ими избира­тельных бюллетеней и установить заведомо неправильные итоги голосования и определить результаты указанных выборов, по независящим от них обстоятельствам, так как факт незаконного вброса был выявлен и зафиксирован наблюдателем.

Преступление было зафиксировано на видео:

Члены УИК привлечены к ответственности по ст. 142.1 УК РФ, покушение на фальсификацию итогов голосования.

Приговор суда .

Суть дела: Председатель УИК и члены УИК сговорились о фальсификации избирательных документов и о подмене итогов голосования. Для этого они совместно разработали план и распределили между собой роли. По плану, секретарь УИК брала бюллетени из сейфа УИК и в 382 бюллетеня по федеральному избирательному округу вносила в них ложные сведения о голосовании избирателей, руководствуясь собственным волеизъявлением. Далее члены УИК вбрасывали эти бюллетени в стационарные ящики для голосования. В момент вброса соучастницы прикрывали избирательные урны. 

Преступление было зафиксировано на видео:

Председатель УИК и 2 члена УИК привлечены к ответственности по ч. 1 ст. 142 УК РФ (фальсификация избирательных документов) и ст. 142.1 УК РФ (фальсификация итогов голосования).

В отношении четырех членов УИК уголовное дело прекращено в ходе предварительного следствия в связи деятельным раскаянием.

Источник информации.

Суть дела: 5 членов УИК имея свободный доступ к избирательным бюллетеням, внесли в избирательные бюллетени, заведомо ложные сведения, не соответствующие действительности, а именно проставили в них необходимые отметки (знаки) за одного из кандидатов и за одну из партий, после чего собственноручно осуществили незаконный вброс в урну для голосования.

В отношении 5 членов УИК уголовное дело по ст. 142.1 УК РФ (фальсификация итогов голосования) прекращено и назначена мера уголовно-правового характера в виде судебного штрафа.

Источник информации.

Суть дела: Председатель УИК внесла в избирательные бюллетени, заведомо ложные сведения, не соответствующие действительности, а именно проставила в них необходимые отметки (знаки) за одного из кандидатов и за одну из партий, после чего собственноручно осуществила незаконный вброс в урну для голосования. 

Преступление зафиксировано на видео:

Председатель УИК привлечена по ч. 1 ст. 142 УК РФ фальсификация избирательных документов и по ст. 142.1 УК РФ фальсификация итогов голосования.

Источник информации.

Суть дела: Председатель УИК после завершения голосования и фактического подсчета бюллетеней (голосов избирателей), составил заведомо неверное, не соответствующее действительным результатам голосования, протокол участковой избирательной комиссии об итогах голосования. Зная, что по итогам голосования за Дагогнинское городское местное отделение партии КПРФ проголосовало 325 избирателей, умышленно внес заведомо ложные сведения в протокол участковой избирательной комиссии об итогах голосования, указав в графе 16 протокола 0 за Дагогнинское городское местное отделение КПРФ. Подписав сфальсифицированный протокол УИК передал, его, в вышестоящую территориальную избирательную комиссию.

Председатель УИК своими умышленными действиями совершил фальсификацию итогов голосования, предусмотренное ст. 142.1 УК РФ.

Источник информации.

Суть дела: Председатель УИК и 2 члена УИК привлечены к ответственности по ст. 142.1 УК РФ (фальсификация итогов голосования).

Источники информации № 1 и № 2

Как правило, за уголовные преступления по ч. 1 ст. 142 и ст. 142.1 УК РФ в 2016 и 2017 году суды наказывали штрафом членов комиссий (от 15 тыс. до 350 тыс. руб.) или назначением условного срока. Сведений об отбывании наказания в местах лишения свободы членами комиссий за нарушение избирательного законодательства не обнаружено.

Примечательны судебные акты из Республики Дагестан и Пензенской области, где члены комиссий за уголовные преступления по фальсификации итогов голосования получили штрафы от 15 до 25 тыс. руб., а также новая редакция ст. 5.22 КоАП РФ предусматривающая наказание для членов комиссий 30 тыс. руб. В 2017-2018 году мы можем столкнуться с судебной практикой, по которой член комиссии будет наказан по КоАП РФ гораздо строже, чем за совершение уголовного преступления — фальсификации итогов голосования.

В связи с этим можно говорить об отсутствии системного подхода у законодателя к разработке нормативных актов предусматривающих ответственность за нарушение избирательного законодательства, а также не отслеживание существующей судебной практики по привлечению к ответственности членов комиссий.

«Голос» вынужден констатировать, что за многими преступлениями, совершенными членами УИК стоят «неустановленные лица», которые вовлекли в преступление членов комиссии, либо организовали преступную группу с членами комиссии. Под данной формулировкой, зачастую, скрываются организаторы преступлений, в то время как члены комиссий являются лишь простыми исполнителями.

По воле «неустановленных лиц» члены УИК с правом решающего голоса стремятся увеличить явку избирателей, подделывая подписи избирателей в списках избирателей после чего осуществляют вброс бюллетеней в урну для голосования, либо увеличить количество голосов поданных за отдельных кандидатов и партии, переписывая протоколы об итогах голосования помещениях районной администрации.

Более того, из практики работы движения «Голос» известно, что фальсификация итогов голосования на одном избирательном участке не дает нужного результата организаторам преступлений, только совершение фальсификации итогов голосования на максимально необходимом количестве избирательных участков может обеспечить нужный результат.

К сожалению, правоохранительные органы в большинстве случаев не настроены на поиск «неустановленных лиц», которые и являются непосредственными заказчиками и организаторами нарушений избирательного законодательства. Как показывает практика, «неустановленным лицам» в дальнейшем не интересна судьба конкретных исполнителей — членов комиссий, а сами члены комиссий не раскрывают их имен и должностей ни на стадии следствия, ни во время судебного разбирательства.

Не менее интересна судебная статистика по осуждению членов комиссий, так из ответа Судебного департамента при Верховном Суде РФ о результатах рассмотрения судами общей юрисдикции уголовных дел по ч. 1 ст 142 УК РФ за 2006 — 2015 годы и первое полугодие 2016 года стало известно: уголовные дела по ч.1 ст. 142 УК РФ были рассмотрены в отношении 83 членов комиссий, ни один член комиссии не был приговорен к реальному лишению свободы, оправдано 4, в отношении 18 уголовные дела прекращены. 

Таким образом, суды недооценивают и принижают высокую степень общественной опасности дел по фальсификации избирательных документов (ч.1 ст. 142 УК РФ), воздерживаясь от назначения членам комиссий реального лишения свободы, а также прекращая уголовное дело в отношении каждого 5-го члена комиссии в связи с амнистией или деятельным раскаянием.

Денис Шадрин, эксперт движения «Голос» (руководитель экспертной группы).