Аналитический доклад №1 по гражданскому мониторингу выборов 14 сентября 2014 г.: организационные особенности деятельности избирательных комиссий субъектов РФ

Эксперты МОФ «ГОЛОС-Урал», в рамках Движения в защиту прав избирателей «Голос» (далее для удобства «Голос») реализуя проект «Время честных выборов. Повышение общественного доверия к институту выборов через создание системы гражданского контроля за соблюдением прав избирателей и организацию диалоговых площадок» подготовили доклад, в котором проанализированы организационные особенности деятельности избирательных комиссий субъектов РФ. В данном докладе обработаны материалы по составу и деятельности 14 ИКСФ организующих выборы регионального уровня, что составляет примерно 30% от всех действующих на данных выборах региональных комиссий.

Доклад подготовлен в рамках серии аналитических материалов «Голоса» по долгосрочному наблюдению (гражданскому мониторингу) за региональными и муниципальными выборами, которые состоятся в единый день голосования 14 сентября 2014 г. Наблюдение осуществляют прошедшие подготовку «долгосрочные наблюдатели», а также корреспонденты газеты «Гражданский голос» и активисты.

14 сентября 2014 года пройдет голосования на 5.8 тыс. выборах, в том числе 30 прямых выборов глав регионов, 14 выборов региональных парламентов, 3 прямых выборов глав региональных центров, 20 выборов представительных органов власти региональных центров. «Голос» проводит независимое долгосрочное и краткосрочное наблюдение за избирательным процессом. Наиболее значимые выборы региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления региональных центров пройдут в 51 регионе.

Скачать полный текст доклада №1 – в формате PDF

Выводы и рекомендации

Согласно действующему законодательству, основными принципами формирования и деятельности ИК должны быть:

• состав ИК должен обеспечить коллегиальность ее деятельности и принимаемых решений;
• состав ИК также должен гарантировать ее независимость от органов государственной власти.

Соблюдение принципа коллегиальности

Данное исследование показывает, что та практика, которая сложилась при формировании избирательных комиссий, в должной мере не обеспечивает коллегиальность их деятельности.

Предполагается, что в деятельности ИК коллегиальность избирательных комиссий, прежде всего, гарантируется наличием среди ее членов представителей политических партий, конкурирующих на выборах, что и должно являться главным фактором, способствующим их политическому нейтралитету.

Для того, чтобы данное условие было реализовано в полном соответствии с нормой законодательства (50% состава комиссии должно быть сформировано представителями политических партий) должно существовать как минимум 7 партий обладающих т.н. «парламентскими льготами» на федеральном и/или региональном уровнях. В настоящий момент таких партий четыре на федеральном уровне (ЕР, КПРФ, ЛДПР, СР) и дополнительно к ним в лучшем случае 1–2 партии в незначительном количестве регионов.

И хотя законодательство дает возможность включить представителей непарламентских партий, но включение в состав ИК представителей иных политических партий является исключительно «доброй волей» региональных администраций, проявлением их политических предпочтений, или по «квоте» данных партий в состав комиссий вводятся лица, призванные еще более усилить влияние администраций на избирательные комиссии и избирательный процесс.

На первый взгляд, формально все «парламентские» партии находятся в равном положении, и в составах ИК в соответствии с законом присутствует по одному партийному представителю от каждой из них.

В действительности, при детальном анализе персонального состава ИК, ситуация выглядит совершенно обратной: среди членов ИК, выдвинутых от общественных организаций, избирательных комиссий и представительных органов МСУ, оказывается достаточное количество членов ЕР, что противоречит законодательной норме (партия не должна иметь в избирательной комиссии более одного представителя).

Таким образом, в большинстве ИК существует реальное доминирование одной из партий, что не может способствовать выработке коллегиальных решений на основе политического нейтралитета комиссии.
В целом роль политических партий в организации деятельности ИК в принятии ими решений представляется явно недостаточной.

Соблюдение принципа независимости от органов государственной и муниципальной власти

Исходя из равенства избирательных прав граждан, в ходе проведения выборов интересы политических партий не должны являться исключительными, поскольку сохраняется возможность для самовыдвижения граждан или выдвижения их от других общественных объединений. Именно с этой целью, чтобы оградить интересы «непартийных» кандидатов от дискриминации со стороны партий, и имеет смысл наличие в составе ИК «непартийных» представителей.
Закон допускает возможность общественным объединениям направлять своих представителей в ИК, однако данные объединения не являются участниками избирательного процесса и принцип отбора таких представителей в ИК законодательно не закреплен, что позволяет вышестоящей комиссии произвольно включать или не включать тех или иных представителей общественных объединений в состав ИК.

Таким образом, можно с большим основанием утверждать, что, несмотря на формальное представительство общественных объединений в ИК, вышестоящая комиссия помогает действующей региональной власти замещать недостающие места в избиркомах лояльными ей людьми.

Состав ИК далеко не ограничивается наличием представителей различных общественных объединений, более того, можно смело утверждать, что совсем не они играют основную роль в большинстве избирательных комиссий. Анализ персонального состава ИКСФ и ТИКов подтверждает, что эта роль принадлежит «административной» части избирательных комиссий, формируемой региональным администрациям, в лице государственных и муниципальных служащих.

Согласно п.5 статьи 22 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях…» государственные и муниципальные служащие могут составлять одну вторую от общего числа членов избирательных комиссии разного уровня. И если к этому добавить руководителей региональных бюджетных учреждений (ГУПы, ГКУ др.), которые формально к государственным служащим не относятся, но по роду своей деятельности находятся в непосредственном подчинении губернатора и его подчиненных, то закон фактически позволяет преимущественно создать избирательные комиссии напрямую зависимые от органов государственной и муниципальной власти.

Таким образом, совершенно очевиден приоритет «государственной» части состава избирательных комиссий над общественной (партийной) их составляющей.

И это позволяет региональной власти, через включение сотрудников администраций и зависимых бюджетников, осуществлять контроль за принимаемыми решениями.

Вышеприведенный анализ составов избирательных комиссий части субъектов федерации свидетельствует, что принятые принципы и способы их формирования не гарантируют их независимость от органов государственной власти, прежде всего от администраций глав регионов, а соответственно и их политического нейтралитета.

Рекомендации

В идеале предполагается, что будет сформирован коллегиальный орган, состоящий из членов представляющих различные общественно-политические интересы, без очевидного доминирования кого-либо из них, что гарантирует ИК своеобразный «политический нейтралитет», а, следовательно, объективность и законность принимаемых им решений.

Участие в работе избирательных комиссий субъектов федерации и территориальных избирательных комиссий, т.е. в принятии всех основных решений в период проведения региональных и муниципальных выборов, а также возможность обладать полной информацией о ходе избирательного процесса, может рассматриваться одним из важных «бонусов» результативной деятельности политических партий. Поэтому предполагается справедливым, чтобы все партии, достигшие значимого результата на прошедших федеральных и региональных выборах, т.е. получившие достойную поддержку со стороны избирателей, имели возможность назначать своих членов в ИК.

Возможны различные варианты реформирования практики формирования избирательных комиссий с целью укрепления положения политических партий в избирательной системе.

Например, норма о половинном представительстве политических партий может быть выполнена (8 из 14), если все партии, преодолевшие 3% барьер на федеральных и региональных выборах, получали бы свои места в ИКСФ и ТИКах, аналогично с тем, как эти партии сейчас освобождаются от сбора подписей на следующих выборах. Либо такое право могли бы получить те партии, которые показали первые 8 результатов на прошедших выборах, (либо возможно сочетание этих принципов). Еще одним способом отбора членов избиркомов может быть жеребьевка среди представителей партии, принимавших участие в выборах. Также и представители общественных объединений, не участвующих в выборах, могут входить в состав избирательных комиссий на основе жеребьевки.

В любом случае партии не прошедшие в парламент, должны иметь реальную возможность принимать более активное участие в регулировании избирательного процесса, а составы ИК должны формироваться с более полным учетом высказанных избирателями предпочтений. В таком случае составы ИК будут действительно независимы от органов государственной и муниципальной власти.