Андрей Бузин: Выборы депутатов Московской городской Думы шестого созыва. Исторический контекст и первый этап
Исторический и политический контекст
Перестроечная и постперестроечная история выборов в Москве во многом повторилась в общей истории российских выборов. Москва — крупнейший по численности избирателей субъект Федерации, в котором проживает почти 7% всех российских избирателей, характеризующийся к тому же высокой политической активностью жителей. Неудивительно, что многие избирательные технологии отрабатывались в Москве и политические трансформации, проявившиеся в России, прежде всего происходили в столице.
Если кратко характеризовать политическую систему, постепенно сложившуюся сначала в Москве, а затем и по всей России, то можно сказать, что после определенного периода «разброда и шатаний» произошла реставрация моноцентричной системы, в которой главную роль играет слабо юридически конституированная, но «ведущая и направляющая» политическая сила в виде российского чиновничества. Эта политическая сила составляет жесткую административную вертикаль, на вершине которой стоит Администрация Президента и на которую нанизаны другие ветви власти — судебная, законодательная, избирательная. При этом собственно партийная система — основной элемент избирательной системы в развитом государстве — представляет собой скорее декоративный элемент, во-многом построенный самой властью и управляемой ею.
Из такой политической структуры, дополненной концентрацией экономических ресурсов у доминирующей политической силы, и, как следствие — практическим отсутствием диверсификации СМИ, естественным образом проистекает и характеристика российских выборов, хорошо отражаемая в московских выборах.
Московские выборы прошли через довольно длительную эволюцию. Уже на вторых выборах Мэра Москвы в 1996 году появились признаки использования административного ресурса, а в 1997 году на выборах депутатов Мосгордумы второго созыва эти признаки усилились. В первую очередь они проявились в деятельности префектур и супрефектур, в попытках влияния администрации на избирательные комиссии и в создании «империи лужковских СМИ». Избранная в 1997 году Мосгордума состояла из 27 (из общего числа 35) депутатов, представлявших неформальный «список Лужкова». В 2001-м году ситуация усугубилась: в Думу смогли пробиться лишь 2 независимых депутата.
В 2005-м году, при изменившейся системе выборов — переходе к смешанной системе — в Мосгордуме оказалось семь оппозиционных кандидатов, прошедших по партийным спискам, при этом во всех 15-ти одномандатных округах победили ставленники администрации (формально — выдвиженцы «Единой России»). Хотя весь период начала 2000-х годов можно назвать расцветом административного ресурса, однако следует отметить, что на федеральных и региональных выборах этого периода в Москве не наблюдалось массовых фальсификаций в день голосования и при подсчете голосов («прямых фальсификаций»).
Но уже в 2004-м году массовые фальсификации, также, как и грубые нарушения на этапе регистрации кандидатов, были применены на муниципальных выборах в Москве (например, в Дмитровском районе).
Расцвет наиболее циничных нарушений избирательных прав граждан — незаконных отказов в регистрации и фальсификации итогов голосования — пришелся на период 2007–2011 годов. После серьезных массовых протестов в декабре 2011 года администрация дала команду отказаться от грубых фальсификаций, поэтому выборы Президента РФ в 2012 году (совмещенные с выборами муниципальных советников), и особенно выборы Мэра Москвы в 2013 году прошли без массовых нарушений. Однако следует заметить, что за фальсификации предыдущего периода никто не понес наказания, а кадровый состав московских избирательных комиссий, в основном, сохранился.
Выборы депутатов Московской городской Думы шестого созыва проходят в обстановке высокого политического напряжения, связанного с обострением международной ситуации. В 2013–2014 годах внутри России были урезаны политические свободы, усилены политические репрессии. Все это отразилось и на российских выборах. Прямое негативное воздействие на институт выборов оказало регрессивное реформирование федерального избирательного законодательства, начавшееся в конце 2012 года и продолжившееся в 2013–2014 годах.
Законодательный контекст
Начало 2012 года представляло собой краткий период демократических реформ, отразившийся как на законодательстве, так и на правоприменительной практике. Наиболее существенными законодательными инициативами было возвращение выборов глав субъектов Федерации и партийная реформа. Кроме того, верховная власть приняла решение отказаться от прямых фальсификаций при голосовании и подсчете голосов, что в целом было реализовано на выборах Президента РФ и на выборах губернаторов, проходивших в 2012–2013 годах.
Однако период «электоральной оттепели» (связанный с массовыми протестами 2011 года и с проведением сочинской олимпиады) довольно быстро сменился периодом «компенсационных» реформ, а затем и периодом откровенно регрессивных реформ. К первым можно отнести установление специальных фильтров на участие в выборах — муниципального фильтра для губернаторских выборов и запредельного количества необходимых для регистрации подписей в поддержку выдвижения кандидата или партии для региональных выборов. Фактически эти фильтры представляют собой запретительные нормы, поскольку собрать необходимые подписи в поддержку выдвижения крайне трудно (см. ниже).
Другими регрессивными законодательными новшествами было установление одного единственного дня голосования на крайне неудобное для участников выборов время (второе воскресенье сентября) и предоставление региональным законодателям произвольно назначать соотношение мажоритарной и пропорциональной части выборов.
Следует отметить, что в 2012–2014 годах процесс реформирования избирательного законодательства проходил очень интенсивно. При этом было принято несколько законов, привлекших внимание СМИ, но не имевших таких сокрушительных последствий, как упомянутые выше законы, например, возвращение графы «Против всех» и досрочного голосования, внедрение прозрачных избирательных ящиков. С другой стороны, некоторые небольшие нововведения также носили ограничительный характер и при существующей правоприменительной практике могут иметь негативные последствия для выборов — например, требование об отсутствии зарубежных финансовых инструментов у кандидатов или существенные ограничения на лиц, осужденных ранее по статьям средней и высокой степени тяжести. Неоднозначные, но значительные последствия будет иметь и закон о постоянно действующих участковых избирательных комиссиях.
Крайне конъюнктурными выглядели действия столичного лобби при принятии новых законов. Это особенно проявилось в исключениях, сделанных для Москвы и Санкт-Петербурга в законе о расширении мажоритарной составляющей региональных выборов. Столицам, где политическая жизнь и партийные организации развиты в значительной степени, было разрешено вообще отказаться от партийной составляющей, чем московские законодатели сразу и воспользовались. Благодаря столичному лобби стало также возможным оттянуть образование московских избирательных округов почти до начала избирательной кампании, что, несомненно, осложнило подготовку оппозиции к выборам в Мосгордуму.
Особо следует отметить закон от 5 мая 2014 года, фактически дезавуировавший партийную реформу 2012 года и вошедший в противоречие с принципом равноправия участников выборов. Освобождение всех партий от обязанности собирать подписи для регистрации выдвинутых ими кандидатов могло привести к существенному увеличению конкурентности выборов, что, собственно, и произошло на выборах в 2013 году. Несмотря на большое количество появившихся в последнее время «политтехнологических» партий, такая норма могла бы содействовать развитию института выборов в России. Особую опасность для власти такое увеличение конкурентности представляло в связи с увеличением мажоритарной составляющей выборов. Непосредственно перед началом избирательных кампаний единого дня голосования 2014 года был принят закон не только лишивший партии права не собирать подписи, но и увеличивший число необходимых для регистрации кандидатов и партийных списков подписей до беспрецедентного уровня в 3%.
Заметим, что в Государственной Думе закон принимался членами четырех партий, которым этот закон крайне выгоден, ограждая их от конкурентов. Включение в список привилегированных партий партии «Яблоко» выглядит как реализация принципа «разделяй и властвуй», что и проявилось на выборах в Московскую городскую Думу шестого созыва. Такой закон, несомненно, входит в противоречие с принципом равноправия участников выборов, декларированным Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», поскольку ставит кандидатов и партии в крайне неравные условия.
Итак, московская администрация, поддерживаемая и курируемая Администрацией Президента РФ, с помощью законодательных реформ, проведенных перед выборами Московской городской Думы шестого созыва, подошла к ним со следующими законодательными новшествами:
проведение избирательной кампании в летний период (при отсутствии порога явки на выборах);
45 одномандатных мажоритарных избирательных округов (напомним, что в мажоритарных округах московская администрация всегда одерживала сокрушительные победы);
крайне высокое, технически сложно реализуемое число подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, кроме кандидатов, выдвинутых пятью «привилегированными» партиями.
Указанные законодательные новшества, очевидно, предоставляют преимущества администрации как реальному, хотя и необъявленному участнику выборов. Конъюнктурное изменение избирательного законодательства стало перед этими выборами одной из главных административных избирательных технологий, компенсирующей отказ от прямых фальсификаций.
Подготовительные мероприятия
Хотя закон о том, что избирательные округа должны нарезаться один раз в 10 лет, был принят еще в октябре 2012 года, московская власть не стала спешить и оттянула нарезку избирательных округов на выборах в Мосгордуму до конца апреля 2014 года. Ради этого Государственной Думе Российской Федерации пришлось принимать отдельные законы, дважды переносившие сроки образования округов и позволившие образовать округа непосредственно перед началом избирательной кампании. Окончательный вариант нарезки московских избирательных округов был принят Московской городской Думой только 30 апреля 2014 года, а выборы были назначены 11 июня. Такое затягивание нарезки округов, несомненно, осложняло подготовку оппонентов власти к выборам, поскольку не позволяло им заранее определиться с выбором округа.
Следует отметить, что нарезка не определялась разнородностью политических предпочтений московских избирателей на предыдущих выборах (иначе говоря, технология джерримендеринга не была использована), однако учитывала интересы — «ядерные территории» — депутатов-одномандатников действующего созыва Мосгордумы.
Московской городской избирательной комиссией (МГИК) было принято решение не формировать для грядущих выборов окружные избирательные комиссии (ОИК), а передать их полномочия отдельным территориальным комиссиям (ТИК). В ситуации, когда к избирательным комиссиям предъявляются претензии в их зависимости от исполнительной власти, такое решение выглядело как один из способов сохранить управляемость окружных комиссий. Принцип определения территориальных комиссий, которым передавались полномочия окружных комиссий, не совсем понятен, однако очевидно, что в расчет не брался критерий представительности различных политических сил в комиссиях. Так, например, полномочия Окружной избирательной комиссии по выборам депутата Мосгордумы по 43-му избирательному округу, в который входят районы Арбат, Пресненский и Хамовники были переданы ТИК района Арбат. В последнем состоит 7 членов, между тем как ТИК районов Пресненский и Хамовники состоят каждый из 14 членов. Стоит отметить, что в период регистрации кандидатов в ТИК Арбат фактически работали только 2 члена — председатель и заместитель председателя комиссии, а при принятии решения об отказе в регистрации одного из кандидатов присутствовало минимальное для принятия решения число членов — 4.
Еще одной технологией, использованной политтехнологами московской администрации было проведение так называемых «праймериз» (или проекта «Моя Москва») — якобы общественного мероприятия, заключающегося в предварительной агитации и голосовании за кандидатов, которые предполагались администрацией в качестве будущих депутатов Мосгордумы.
Предвыборная технология под названием «праймериз» (впрочем, не имеющая отношения к зарубежному мероприятию, называемому «праймериз» — предварительной внутрипартийной оценке кандидатов) ранее использовалась перед некоторыми другими российскими выборами — например, перед выборами в ярославскую областную думу. В связи с переходом на полностью мажоритарную систему и увеличением числа одномандатных округов у административных политтехнологов возникла задача продвижения достаточно большого числа ранее не замеченных в политике лиц, в резком повышении их узнаваемости. Такой проблемы нет у уже действующих депутатов, однако их набиралось всего 17 человек, причем все они тоже участвовали в «праймериз» и 16 из них оказались их победителями. Однако перед непубличными фигурами — директорами школ, предпринимателями и т.п., которые предполагались в качестве кандидатов, поддерживаемых администрацией, стоит проблема узнаваемости.
В связи с этим в «праймериз» было задействовано большое количество ресурсов, при этом очень заметным было привлечение именно административных ресурсов — государственных и муниципальных СМИ, организаций, ассоциированных с администрацией (таких как Единые расчетные центры и т.п.), городской наружной рекламы. Таким образом, административным политтехнологам при содействии московской администрации удалось добиться значительного успеха в «раскручивании» «административных» кандидатов еще до начала избирательной кампании (естественно, без оплаты из избирательного фонда).
Следует отметить, что агитационные материалы (строго говоря — политическая реклама) в форме наружной рекламы долго присутствовала на улицах Москвы после начала избирательной кампании. Еще в большей степени итоги «праймериз» эксплуатировались уже в период избирательной кампании в московских государственных и муниципальных СМИ.
Циничным по отношению к принципам свободных выборов можно назвать поведение государства относительно двух предполагаемых кандидатов в депутаты — К.Янскаускаса и Н.Ляскина. Первый в день назначения выборов был помещен решением суда под домашний арест (в качестве предварительной меры пресечения), против второго в это же время было возбуждено уголовное дело, по которому ему пришлось давать неоднократные объяснения следователям (в частности, он был вызван к следователю в последний день сдачи документов на регистрацию кандидата).
Отметим еще один интересный штрих, косвенно связанный с выборами Мосгордумы шестого созыва. 25 июня 2014 года был принят закон о депрофессионализации Московской городской Думы. Хотя этот закон непосредственно не влияет на избирательный процесс и качество выборов, он лежит в русле деятельности по недопуску в законодательный (представительный) орган профессиональных политиков и наполнению его управляемыми членами, преследующими если не личностные, то узкогрупповые интересы.
Регистрация кандидатов
По данным Мосгоризбиркома на 19 июля 2014 года в общей сложности по всем 45-ти округам было выдвинуто 467 кандидатов. Из них 255 кандидатов обязаны были для своей регистрации собрать достаточное число подписей (193 самовыдвиженца и 62 кандидата, выдвинутых «непривилегированными партиями»). Число подписей, необходимых для регистрации варьировалось от 5315 в округах №3 и №5 до 4354 в округе №36.
В результате регистрацию получили почти все кандидаты, выдвинутые «привилегированными» партиями (которые не сдавали подписные листы): все 32 от «ЕР», 43 от КПРФ (по 2-м кандидатам на сайте МГИК отсутствует информация), все 45 от ЛДПР, все 45 от «Справедливой России», 44 из 45 от «Яблока».
Практически все кандидаты от «непривилегированных» партий» получили отказ; зарегистрированы лишь все 6 кандидатов от партии «Гражданская платформа» и единственный кандидат от «Социал-демократической партии России». По состоянию на 14:00 22 июня из 62 кандидатов, выдвинутых «непривилегированными» партиями, зарегистрировано 7 человек, отказано в регистрации 40 кандидатам, 10 кандидатов самостоятельно отказались от выдвижения, о пятерых не было информации.
Несомненно, такой результат связан, в первую очередь, с очень большим количеством необходимых для регистрации подписей, которые к тому же надо было собрать и проверить за неполные 30 дней в период летних отпусков.
Из 255 самовыдвиженцев 75 отозвали свое выдвижение (в том числе 32 человека, которые сначала выдвинулись как самовыдвиженцы, а затем были выдвинуты «Единой Россией»), 35 были зарегистрированы, 63 получили отказ в регистрации, по остальным пока нет данных.
Некоторые из кандидатов откровенно заявили о том, что они не смогли собрать необходимое число подписей; к числу таких кандидатов относятся наиболее опасные для администрации кандидаты-политики В.Милов, И.Яшин, Н.Ляскин, В.Кичанова, М.Мотин, Л.Соболь.
Достаточное для сдачи число подписей сумели собрать и сдать в окружные комиссии лишь 3 кандидата-самовыдвиженца, представлявшие очевидную оппозицию действующей администрации: М.Гайдар, О.Романова и М.Кац. Следует отметить, что последним удалось это сделать благодаря привлечению большого числа платных сборщиков (и, соответственно, финансовых ресурсов), что не могло не сказаться на качестве сданных подписей.
Несколько другое положение со сбором подписей было у кандидатов, либо поддерживаемых администрацией, либо тех, к кому администрация относится достаточно нейтрально.
Из окружных комиссий, в которых были зарегистрированы кандидаты «Гражданской платформы» поступали сведения о том, что проверка подписей происходила негласно (ОИК №8 и ОИК№37). В ОИК №43 к кандидату, выдвинутому «Гражданской платформой» отнеслись существенно лояльней, чем к Марии Гайдар: если у последней подписи проверяли 7 графологов, то у первого их было только трое, да и то неполный рабочий день. При этом сами подписи кандидата от «Гражданской платформы» были оформлены достаточно аккуратно, чтобы дать основания для подозрений в использовании классической технологии «переписывания из баз персональных данных». Аккуратные подписи наблюдались и у некоторых самовыдвиженцев, поддерживаемых администрацией и у их кандидатов-дублеров и спойлеров. При этом наблюдатели отмечали, что для проверки таких подписей вообще не привлекались специалисты-графологи (например, в ОИК №36).
Интересным явлением стал отзыв некоторыми кандидатами своих подписных листов до их проверки. По-видимому, такие кандидаты выдвигались в качестве страховки для «административных» кандидатов. Такое явление наблюдалось в избирательном округе №43, где сразу после появления информации об отказе в регистрации Марии Гайдар свои подписные листы отозвали кандидаты И.Джиджавадзе и Н.Янковой. Аналогичная картина наблюдалась в округах №2 и №42 сразу после регистрации основных «административных» кандидатов.
Зафиксированы такие явления, как сбор подписей членами участковых избирательных комиссий (ОИК №2 и ОИК №36), а также наличие заполненных подписных листов в помещениях управы (район Коптево).
Все перечисленное позволяет с большой долей уверенности утверждать, что многие из кандидатов, сдавших подписи (точнее — нанятые ими сборщики подписей), использовали базы персональных данных. Такая технология может быть выявлена с помощью привлекаемых для проверки подписей специалистов-графологов, однако, как указано выше, в некоторые ОИК их даже не приглашали.
Отказ в регистрации Марии Гайдар (ОИК №43) и Ольги Романовой (ОИК №44) основан не на заключении графологической экспертизы, а, в основном, на заключении УФМС, то есть ОИК признали часть подписей недействительными из-за неправильных данных подписавшихся избирателей. Оставляя в стороне сомнительность безапелляционного принятия на веру справки из УФМС, которая сама содержит большое число ошибок и которая частично не соответствует данным в подписных листах из-за ошибок ввода данных системным ОИК, заметим, что собирание столь большого числа подписей потребовало привлечения не только волонтеров, но и платных сборщиков подписей. Последние преследуют, в первую очередь, корыстные цели и, даже если не фабрикуют целиком всю подпись избирателя, то могут фальсифицировать часть подписи — номер паспорта или адрес. Такой вид частичной фальсификации практически не проверяется без использования баз персональных данных.
Следует отметить некоторые прогрессивные явления, наблюдавшиеся на этих выборах и выгодно отличающие их от предыдущих московских выборов. Во-первых, более содержательным стал Интернет-портал Московской городской избирательной комиссии, на котором, в частности, стали размещать некоторые решения окружных избирательных комиссий. Во-вторых, благодаря Постановлению ЦИК РФ от 13 июня 2012 года, а также общей тенденции отхода о грубых фальсификаций, проверка подписей стала более лояльной в том отношении, что обоснования признания подписей недействительными стали менее абсурдными: перестали быть основанием для выбраковки подписей очевидные помарки и исправления, сокращения и другие совершенно несущественные недостатки.
Резюме
Прогрессивные явления, наблюдаемые в поведении московских избирательных комиссий, с лихвой компенсируются ужесточением избирательного законодательства в части выдвижения и регистрации кандидатов. Запредельное число необходимых для регистрации подписей обеспечило отсев практически всех реальных беспартийных оппонентов главной политической силы московских выборов — московской администрации. Технология отсечения реальных электоральных конкурентов на этапе регистрации стала важнейшей административной технологией выборов депутатов Мосгордумы шестого созыва. Правда, на этих выборах она выглядела не столь циничной, как на предыдущих выборах в Мосгордуму и на московских муниципальных выборах 2004 и 2008 годов, поскольку опиралась на сильно ухудшившийся избирательный закон.
Другой важнейшей административной избирательной технологией этих выборов стала активное регрессивное реформирование избирательного закона.
Еще одна основная административная избирательная технология — «массированная агитация под видом информирования» через государственные и муниципальные СМИ, также начала набирать силу на первой стадии избирательной кампании. Однако, мы не исключаем, что в связи с радикально сработавшей технологией отсечения независимых кандидатов на первой стадии, она не будет использована в столь же больших масштабах, как на московских выборах 1997–2011 годов.
Источник: ЖЖ сопредседателя Совета движения «Голос» Андрея Бузина
