За год Россия не продвинулась во внедрении рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ
Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе рекомендует России внести корректировки в избирательную систему, но государство не внимательно прислушивается к этим рекомендациям. Эксперты «Голоса» изучили доклады организации по шести федеральным избирательным кампаниям в России с 2003 по 2018 годы.
Выяснилось, что Россия полностью выполнила лишь 12% рекомендаций Бюро. Частично выполненными можно считать 34,5% рекомендаций.
Наиболее сложной остается ситуация с использованием административного ресурса и свободой средств массовой информации, а лучше всего устраняются проблемы по технологическому оснащению избирательных комиссий.
Что рекомендовало БДИПЧ ОБСЕ по итогам президентской кампании 2018 года можно посмотреть здесь.
Предыдущий доклад «Голоса» о выполнении рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ с 2003 по 2016 годы — здесь.
Доклад приурочен к дате создания БДИПЧ ОБСЕ — 21 ноября 1990 года, когда была принята Парижская хартия для новой Европы.
Аналитический доклад
О выполнении рекомендаций итоговых отчетов БДИПЧ ОБСЕ по итогам выборов президента России в 2004, 2012, 2018 гг. и депутатов Государственной думы России в 2003, 2011, 2016 гг.
В декабре 2017 года движение в защиту прав избирателей «Голос» проанализировало рекомендации Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (БДИПЧ ОБСЕ), представленные в итоговых отчетах Миссий по наблюдению за выборами в Российской Федерации с 2003 по 2016 годы. Пять итоговых отчетов БДИПЧ ОБСЕ (по выборам президента России в 2004, 2012 гг. и депутатов Государственной думы России в 2003, 2011, 2016 гг.) содержали 121 рекомендацию. Часть из них повторялась в нескольких отчетах за разные годы. По результатам прошлогоднего анализа исполнения рекомендаций полностью выполненными «Голос» признал 15 рекомендаций (12,4%), частично выполненными — 41 (33,9%), невыполненными — 65 (53,7%).
За минувший год в России прошли выборы президента страны, а также региональные и местные выборы в единый день голосования, часть из которых стала беспрецедентной в истории страны. По итогам наблюдения на президентских выборах БДИПЧ ОБСЕ выпустило новый отчет, который содержит еще 18 рекомендаций.
На данный момент во всех проанализированных итоговых отчетах БДИПЧ ОБСЕ содержится 139 рекомендаций (с учетом новых рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ). Из них полностью выполнены 17 рекомендаций (12,2%), частично выполнены — 48 (34,5%), не выполнены — 74 (53,2%).
Ряд рекомендаций настойчиво повторяются во всех отчетах БДИПЧ ОБСЕ, что свидетельствует о четкой позиции организации и желании увидеть прогресс в этих вопросах. Приведем пять наиболее встречающихся рекомендаций.
Системно предлагается упростить избирательное законодательство, в частности кодифицировать, с целью разъяснить неоднозначные положения, особенно касательно регистрации кандидатов, проведения кампаний и освещения в средствах массовой информации, для облегчения понимания рядовыми гражданами. Стало заметным определенное движение в этом направлении, после того, как в нескольких органах были созданы рабочие группы по обсуждению изменения электорального законодательства. Такой процесс был запущен в ЦИК России, Администрации президента, Государственной Думе. Кроме того, началось обсуждение проекта избирательного кодекса, на создании которого «Голос» настаивал на протяжении многих лет.
Также настойчиво рекомендуется предпринять шаги по защите от злоупотребления административным ресурсом, что должно обеспечить справедливые условия для проведения избирательных кампаний.
Часто повторяющейся рекомендацией является введение непартийного гражданского наблюдения за выборами. Стоит обратить внимание на то, что эта рекомендация была повторена в отчете за президентские выборы 2018 г., уже после введения наблюдателей от общественных палат.
Также часто повторяется рекомендация, связанная с дополнительными и эффективными гарантиями для обеспечения полной беспристрастности и независимости избирательных комиссий мерами, направленными на обеспечение более сбалансированного представительства допущенных до выборов политических партий в комиссиях.
Настойчиво предлагается создать независимый орган для надзора, которому будет поручено осуществлять наблюдение и обеспечения свободного, беспристрастного и справедливого доступа к СМИ, контролируемым государством.
Большинство рекомендаций — это повторение, иногда в иной редакции, тех же положений, которые уже содержались в предыдущих отчетах Бюро. Это говорит о том, что рекомендации из более ранних отчетов ОБСЕ так и не были выполнены Российской Федерацией. Например, Бюро также традиционно указывает на серьезность проблем с оказанием давления на избирателей с целью принуждения их к участию в голосовании; с контролем за соблюдением СМИ принципа равенства прав кандидатов при освещении избирательной кампании и одновременно — с обеспечением невмешательства должностных лиц в редакционную политику СМИ.
Среди рекомендаций, которые были опубликованы в этом году, следует отметить особую озабоченность состоянием дел со свободой объединений и выражения мнения. Дополнительный вес этой рекомендации придает решение ЕСПЧ, вынесенное в середине ноября, — суд признал наличие политического мотива в преследовании политика Алексея Навального российскими властями, подтверждая наличие политических ограничений на реализацию права граждан на свободу собраний и объединений, на что указывалось в отчетах БДИПЧ ОБСЕ в 2011, 2016 и 2018 годах.
Обращает на себя внимание рекомендация, касающаяся права агитировать за бойкот выборов, которая появлялись в отчетах БДИПЧ ОБСЕ только по итогам только двух президентских кампаний, когда эта тема была наиболее актуальна. В 2004 г. это было связано с отказом в регистрации кандидату от партии «Яблоко» Григорию Явлинскому, а в 2018 г. — политику Алексею Навальному. Бюро прямо указывает, что несмотря на то, что демократический процесс выборов приветствует участие граждан, в избирательном законодательстве должны содержаться однозначные положения о том, что ведение агитации за бойкот выборов не является нарушеним, а является частью свободы мысли и слова.
Все рекомендации в соответствии со своей тематикой эксперты «Голоса» разделили на 14 групп.
В первой группе «Дизайн избирательной системы» 14 рекомендаций, из которых выполнена лишь одна, хотя и повторенная в разных отчетах дважды — отменить графу «против всех». Частично выполненной остается рекомендация по изменению партийного законодательства в части снятия ряда дискриминационных норм в отношении политических партий, поскольку на практике остались возможности для отказа в регистрации партий по политическим причинам. Сохраняется запрет на создание партий по региональному и этническому признакам, что обусловлено опасениями возможного роста сепаратистских настроений внутри страны. При этом не выполненным оказался целый ряд важных рекомендаций, касающийся упрощения электорального законодательства и сведения его в единый кодекс, повышения конкуренции на выборах, обеспечения прав граждан на объединение и выражение собственного мнения. Более того, практически по всем указанным направлениям мы видим серьезное ухудшение ситуации за прошедшие 14 лет. Рекомендации касательно проведения избирательной реформы, облегчения регистрации кандидатов, а также гарантий свободы собраний и самовыражения были повторены в 2018 году.
Вторая группа «Административный ресурс» содержит девять рекомендаций, из которых лишь одна выполнена частично. Она связана с некоторым изменением в деятельности Центральной избирательной комиссии после последнего переформирования и попытками ее руководства вернуть доверие граждан к избирательной системе. При этом фундаментально ситуация с применением административного ресурса лучше не стала. Более того, выборы 2018 года показали, что административный ресурс остается одним из главных ресурсов в руках кандидатов, поддержанных исполнительной властью, хотя его применение начинает вызывать очевидное раздражение граждан. Использование служебного и должностного положения, публичных ресурсов в период избирательной кампании в интересах конкретных кандидатов продолжают оставаться ключевыми проблемами, значительно нарушающими принцип равенства кандидатов и партий и искажающими конкуренцию на выборах всех уровней, поэтому БДИПЧ ОБСЕ повторило в 2018 году свои рекомендации касательно принятия решительных мер по предотвращению давления на избирателей и по защите от злоупотребления административным ресурсом.
Третья группа рекомендаций, посвященная допуску кандидатов на выборы, содержит 12 рекомендаций, из которых частично выполнено четыре (одна была повторена дважды): снижено число подписей, необходимое для выдвижения кандидатуры на выборах президента России, в 2006 году появилась норма, позволяющая кандидатам исправлять недочеты в поданных при регистрации документах, и возвращены выборы по одномандатным округам. Однако и здесь изменения в основном носят формальный характер, а реальное положение кандидатов ухудшается правоприменительной практикой. Не были исполнены рекомендации по повышению уровня непредвзятости в работе избирательных комиссий при регистрации кандидатов на выборах всех уровней. Ограничения избирательных прав, в том числе права быть избранным, остаются несоразмерными по отношению к совершенным гражданином правонарушениям и присужденному наказанию. В частности, в 2018 году БДИПЧ ОБСЕ вновь указывает, что «Ограничения права быть избранным должны быть исключены из правовой базы, если они противоречат обязательствам ОБСЕ и другим международным обязательствам и стандартам. Следует взвесить возможность упрощения процедур регистрации кандидатов», а также пишет о том, что «следует пересмотреть практику лишения избирательных прав граждан, отбывающих срок заключения, вне зависимости от тяжести совершенных ими преступлений, чтобы обеспечить соответствие между мерой наказания и серьезностью преступления».
В четвертую группу рекомендаций «Учет избирателей и списки избирателей» вошло шесть рекомендаций. В соответствии с рекомендациями 2003 и 2004 годов были усовершенствованы процедуры регистрации избирателей, в результате чего более точными стали списки избирателей. К сожалению, по-прежнему не выполнены рекомендации по повышению уровня гласности и оперативности в работе со списками избирателей. В частности, в этом году БДИПЧ ОБСЕ указывало, что «в целях повышения прозрачности ЦИК нужно юридически обязать публиковать общее число избирателей, которые были зарегистрированы в день выборов и до него».
Пятая группа «Процесс голосования» объединила 17 рекомендаций. Полностью выполненными можно считать четыре рекомендации, причем две из них, по мнению «Голоса», были окончательно выполнены лишь в этом году. Это касается рекомендации по упразднению процедуры выдачи открепительных удостоверений, которые были заменены на голосование по месту нахождения, и прекращения практики формирования специальных участков непосредственно перед днем голосования. Частично выполнены восемь рекомендаций, в том числе и две, повторенные в этом году: БДИПЧ предлагало обратить больше внимания на обеспечение тайны голосования и неограниченного доступа в помещения для голосования избирателям с инвалидностью. Частично выполненными также можно считать рекомендации по ведению разъяснительной работы среди избирателей о необходимости соблюдать тайну голосования. При этом по-прежнему нерешенными остаются проблемы с голосованием вне помещения для голосования, которое продолжает получать многочисленные нарекания от участников избирательного процесса и наблюдателей, особенно по части инициативности и добровольности подаваемых избирателями заявлений. Продолжает систематически нарушаться тайна голосования.
В шестую группу «Подсчет голосов» было включено восемь рекомендаций. Частично выполнено, как и год назад, шесть из них. В частности, сохраняется довольно большой масштаб обучения членов избирательных комиссий для того, чтобы они строже соблюдали процедуры подсчета голосов. Происходит некоторое упрощение и автоматизация процедуры заполнения протоколов. Однако практика показывает, что само обучение пока дает скромные результаты. Это связано, по всей видимости, с тем, что практически не реализована первая группа рекомендаций, направленная на упрощение существующего избирательного законодательства. Более того, за последние годы избирательное законодательство, по нашему мнению, стало лишь запутаннее. Не выполненной осталась рекомендация по изменению формы протокола для внесения в него строки о количестве избирателей, добавленных в список избирателей в день голосования.
Седьмая группа, посвященная непартийному наблюдению, объединила восемь рекомендаций. Именно по этой группе рекомендаций заметен самый сильный откат назад. Условно выполненной можно считать лишь одну из них — новый состав ЦИК России продолжает деклалрировать важность независимого наблюдения. Однако законодательные рамки за период 2003–2017 годов кардинально ухудшили положение независимых наблюдателей, сделав реальный гражданский контроль практически невозможным с юридической точки зрения. В 2005 году из российского законодательства была исключена норма, позволяющая общественным организациям направлять своих наблюдателей на избирательные участки. С этого времени российские граждане вынуждены искать иные способы попасть на избирательный участок: через участников избирательного процесса либо через средства массовой информации, законодательное регулирование в отношении присутствия которых на избирательных участках также ухудшилось. Введенное в экстренном порядке в закон о выборах президента России в декабре 2017 г. право общественных палат России и субъектов Российской Федерации направлять на избирательные участки наблюдателей нельзя рассматривать как даже частичное выполнение рекомендаций по общественному наблюдению за выборами. Общественные палаты формируются преимущественно самими органами власти и не являются независимыми от государства общественными институтами. Обращает внимание на этот факт и БДИПЧ ОБСЕ, давая соответствующую оценку деятельности общественных палат как неспособной компенсировать отсутствие реального общественного наблюдения. При этом накануне президентских выборов отказ в аккредитации получили также несколько сотен представителей СМИ, что также негативно сказалось на уровне информированности общества о состоянии дел в избирательной системе.
Восьмая группа «Избирательные комиссии» содержит 11 рекомендаций. Полностью выполнены по-прежнему две из них. Частично выполненными мы считаем восемь рекомендаций, по сравнению с шестью в прошлом году. Это связано с попытками ЦИК России играть более самостоятельную и независимую роль, иногда в жестком противостоянии с региональной исполнительной властью, что было особенно заметно в ходе осенних губернаторских выборов. В то же время проблема тотальной зависимости избирательных комиссий более низкого уровня от органов исполнительной власти остается нерешенной.
Девятая группа, как и год назад, содержит семь рекомендаций, посвященных гарантиям прав женщин и национальных меньшинств на участие в политической жизни. За прошедшее с предыдущего доклада время, здесь не произошло изменений. За 15 лет значительно улучшилась ситуация с обеспечением избирательных прав вынужденных переселенцев, а возвращение одномандатных округов на выборах депутатов Государственной думы России позволило частично решить проблему представительства национальных меньшинств. Не решенной остается проблема с использованием языка вражды в политической агитации. В этом году он активно используется, например, в Приморском крае, где периодически появляются агитационные материалы, направленные против китайцев.
Самой объемной по количеству рекомендаций остается десятая группа, посвященная вопросам агитации и деятельности СМИ. Однако значительная часть из 29 рекомендаций повторяется от выборов к выборам. Это обусловлено, прежде всего, тем, что большая часть этих рекомендаций не исполнялась на протяжении всех полутора десятков лет, включая и отчет БДИПЧ ОБСЕ 2018 года, в котором вновь отмечается необходимость создания независимого органа для надзора, которому будет поручено осуществлять наблюдение и обеспечивать свободный, беспристрастный и справедливый доступ к СМИ, контролируемым государством, акцентируется внимание на гарантиях свободы в редакционной политике СМИ, и контроль за соблюдением равенства прав кандидатов при освещении их деятельности в период кампании. Кроме того, БДИПЧ ОБСЕ напоминает о наличии права выражать свои взгляды, включая агитацию за бойкот и мирные собрания.
В одиннадцатой группе «Технологическое оборудование избирательных комиссий» из двух рекомендаций выполнена одна — введены прозрачные ящики для голосования, расширяется внедрение комплексов обработки избирательных бюллетеней (КОИБ). Частично выполненной осталась рекомендация по внедрению независимой сертификации программного обеспечения и оборудования, используемого при организации избирательного процесса.
Двенадцатая группа, «Жалобы, расследование, наказание» объединила 12 рекомендаций. Полностью выполнена по-прежнему одна рекомендация по внесению в российское законодательство личной административной или уголовной ответственности за фальсификации на выборах. Частично выполнены рекомендации по расследованию случаев аномальной явки. Однако никто не пытается разобраться в причинах «особой электоральной культуры» полутора десятков регионов, в которых традиционно наблюдаются аномальные результаты голосования. Это было заметно и в ходе анализа видеозаписей с избирательных участков на президентских выборах, результаты которого были опубликованы в СМИ и даже частично верифицированы в самой ЦИК России, однако это пока так и не повлекло реального расследования и наказания фальсификаторов. Также в этом году повторена рекомендация о необходимости повышения прозрачности процесса рассмотрения жалоб в избирательных комиссиях.
Тринадцатая группа, рассматривающая вопросы обеспечения финансовой прозрачности избирательных кампаний, содержит лишь две рекомендации, которые предусматривают повышение финансовой прозрачности избирательных фондов. Одна из этих рекомендаций появилась по итогам мониторинга выборов президента России в 2018 году и предусматривает необходимость раскрытия информации об источниках доходов лиц, которые осуществляют свои пожертвования кандидатам и партиям. Рекомендации не выполнена. Движение «Голос» неоднократно обращало внимание на наличие теневого финансирования и скрытое государственное финансирование избирательных кампаний. Отдельная проблема — финансирование через некоммерческие организации, чья финансовая отчетность недоступна для граждан. Требования к публичной финансовой отчетности на выборах регионального и местного уровня значительно отличаются, довольно часто отсутствует указание ИНН корпоративных доноров, из-за чего становится затруднительным их однозначная идентификация. Избирательные комиссии, которым поручена проверка финансовых отчетов, не имеют достаточных полномочий для реальной борьбы с теневым финансированием.
Четырнадцатую группу рекомендаций, посвященную деятельности полиции на избирательных участках, можно считать частично выполненной, как и прежде. Она содержит лишь две фактически идентичные рекомендации, предусматривающие более подробное регламентирование деятельности правоохранительных органов на избирательных участках. Однако сохраняется проблема с непониманием сотрудниками полиции избирательного законодательства: прав и обязанностей членов комиссий, наблюдателей, кандидатов и их уполномоченных представителей. Кроме того, полицейские зачастую крайне неохотно реагируют на требования наблюдателей и избирателей принять заявление о совершении правонарушения и составить соответствующий протокол.
В итоге, можно констатировать, что возможности продвинуться в направлении выполнения рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ не были реализованы. Российская сторона не сделала необходимых шагов на этом пути. Анонсированные еще прошлым летом изменения в избирательном законодательстве все еще только начинают обсуждаться на официальном уровне, причем после сентябрьских выборов появились опасения, что этот процесс может еще больше замедлиться. В то же время, ряд фундаментальных вопросов требует скорейшего решения. Прежде всего это касается прав наблюдателей, допуска кандидатов на выборы, злоупотребления публичными ресурсами и должностным положением.
Назрела острая необходимость создания диалоговой площадки, на которой бы встречались специалисты БДИПЧ ОБСЕ, представители органов государственной власти, общественных объединений и экспертного сообщества для профессионального обсуждения рекомендаций отчетов Бюро. Это позволит наладить диалог между сторонами, повысит уровень взаимопонимания, тем более, что большинство рекомендаций так или иначе обсуждаются в экспертной среде, но зачастую делается это несистемно и без учета контекста международных стандартов.
ПРИЛОЖЕНИЕ
Таблица. Выполнение рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ
