«Голос»: 10 сентября в России прошли административно контролируемые выборы

Заявление по итогам наблюдения за выборами единого дня голосования 10 сентября 2017 года

Для оценки соблюдения принципов и стандартов свободных и равных демократических выборов движение «Голос» провело долгосрочное и краткосрочное общественное наблюдение за выборами единого дня голосования в России 10 сентября 2017 г., результатами которого стали аналитические доклады и настоящее итоговое заявление.

Избирательная кампания

Избирательные комиссии, организующие выборы

Проведенный анализ составов 22 избирательных комиссий субъектов РФ, выступающих организаторами крупных выборов, позволяет сделать вывод, что действующий порядок их формирования не учитывает в должной мере интересы непарламентских партий и гражданского общества.

Несмотря на усилия ЦИК России по снижению доли государственных и муниципальных служащих в составах комиссий, сохраняется тенденция на непропорциональное усиление в ИКСРФ позиций партии «Единая Россия», что происходит за счет введения в составы комиссий членов и функционеров партии, а также связанных с ней лиц от имени общественных объединений, муниципальных образований и иных субъектов выдвижения.

Обозначившаяся в период 2016–2017 гг. положительная, на наш взгляд, тенденция к увеличению представительства партий не из «федеральной четверки» в составах избирательных комиссий субъектов РФ происходит, пока, без учета реального политического веса конкретных непарламентских партий и их поддержки избирателями в регионах. 

При этом вынуждены констатировать, что по-прежнему решающую роль в формировании составов и особенно руководства избирательных комиссий субъектов РФ играют региональные власти, а влияние ЦИК России на этот процесс остается весьма ограниченным.

Зависимый характер ряда избирательных комиссий от региональных властей проявился в ходе избирательных кампаний 2017 г. Прежде всего речь идет о территориальных избирательных комиссиях г. Москвы, а также избирательных комиссиях Алтайского края, спорные действия и решения которых вызвали широкую негативную реакцию со стороны участников выборов, экспертного сообщества и ЦИК России. Считаем, что в отношении этих избирательных комиссий по итогам избирательной кампании 2017 г.  должны быть сделаны организационные выводы.

Выдвижение и регистрация кандидатов и партийных списков в представительные органы власти. Уровень конкуренции остается сравнительно низким, что, в частности, подтвердили результаты губернаторских выборов. Следует отметить сокращение количества кандидатов-самовыдвиженцев. Степень конкурентности выборов сильно различается по регионам и уровню организации власти. Наиболее конкурентными выборы оказались муниципальные выборы, в частности в отдельных муниципальных образованиях г. Москвы.

Списки думских партий («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия») регистрировались беспрепятственно (хотя предпринимались попытки снять через суд списки КПРФ в некоторых регионах, но в конечном итоге они остались в бюллетенях), в то же время  другие, «непарламентские», партии сталкивался с отказами в регистрации.

В сравнении с предшествующими годами работа избирательных комиссий, организующих выборы, стала более открытой и информационно наполненной. Но проблемы с получением необходимой информации и доступом к избирательным документам в ряде случаев остаются, и отмечаются они на уровне как региональных, так территориальных и муниципальных избирательных комиссий.

В 2017 году, в отличие от выборов в 2014 и 2015 годах, случаев, когда избирательные комиссии непосредственно сами препятствовали выдвижению и регистрации кандидатов и списков партий, не зафиксировано. При этом комиссии, организующие выборы (а по сути региональные и местные администрации) оказывали выборочную поддержку выдвижению и регистрации тем политическим игрокам, которые выступают на выборах в качестве «спойлеров» или «технических» кандидатов. 

Административный контроль за выборами переместился на предварительный этап избирательной кампании, на процесс согласования и выдвижения кандидатов и партийных списков, на стадию проведения партийных конференций. Зафиксированы случаи административного давления, в том числе и со стороны силовых органов, на отдельных перспективных кандидатов, на членов и руководителей региональных и местных отделений политических партий, с тем, чтобы воспрепятствовать их выдвижению. 

Широкое участие государственных и муниципальных служащих, высших должностных лиц в сугубо партийно-политических мероприятиях, связанных с выдвижением и регистрацией кандидатов и списков кандидатов от партии «Единая Россия», стало настолько привычной практикой, что не воспринимается как что-то сомнительное и в ряде случаев недопустимое.

На муниципальных выборах в Москве свою деятельность успешно развили неформальные общественно-политические группы по поддержке выдвижения и регистрации независимых и оппозиционных кандидатов. Этот феномен закономерен и также говорит о кризисе партийно-политической системы, о ее неадекватности существующим общественным настроениям и интересам целых социальных групп. 

Выдвижение и регистрация кандидатов на выборах глав регионов. Напомним, что в 10 сентября 2017 года в 16 регионах страны состоялись прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ.  

Как и в предыдущие годы, наиболее острые проблемы на выборах глав регионов были связаны с преодолением кандидатами так называемого «муниципального фильтра». Движение «Голос» последовательно выступает против использования данного способа отсева кандидатов как ограничивающего избирательные права граждан (как право быть избранным, так и права избирать) и политическую конкуренцию и считает, что в условиях его сохранения проведение свободных и конкурентных губернаторских выборов невозможно. 

Сложившаяся практика реализации «муниципального фильтра» сопровождается повсеместным административным давлением на муниципальных депутатов и использованием общественных ресурсов (организационных, транспортных, информационных и пр.) для обеспечения сбора подписей в пользу административного кандидата (действующего главы или врио), а также так называемых «технических» кандидатов, призванных обеспечить видимость конкуренции на выборах. Вместо того, чтобы быть механизмом электоральной поддержки претендентов на должность главы региона, «муниципальный фильтр» является средством политической фильтрации соперников, по тем или иным причинам неугодных региональным администрациям. Крайне слабые результаты оставшихся после прохождения «муниципального фильтра» оппонентов действующих глав подтвердили наши предположения. При этом ни система избирательных комиссий, ни судебные и правоохранительные органы, ни местные сообщества, ни политические партии, ни СМИ, ни общественные организации, ни сами кандидаты не имеют эффективных правовых инструментов, способных противостоять этому, по факту, административному произволу. 

Предвыборная агитация. Сообщения о применении административного ресурса в агитационных целях приходили из самых разных регионов и касались выборов самого разного уровня. 

Должностные лица, государственные и муниципальные служащие, сотрудники и работники бюджетных организаций принимали деятельное участие в агитационных и мобилизационных мероприятиях в интересах административных кандидатов и выдвиженцев от партии «Единая Россия». Для проведения предвыборной агитации широко использовались публичные мероприятия, организуемые государственными или муниципальными органами власти за бюджетные средства. Особенно это было типично для выборов глав регионов.

Традиционно характерными чертами губернаторских выборов являются возрастающая в разы церемониальная и «служебная» активность действующих глав регионов и врио, и связанная с этим скрытая агитация в СМИ под видом информирования о служебной или общественной деятельности административных кандидатов. При таких обстоятельствах и условиях нарушается принцип равенства участников выборов: конкуренты действующих глав фактически не имеют никаких шансов на равный доступ к информационным ресурсам, а значит и на равный доступ к избирателям. 

Несмотря на то, что, в целом по стране (за исключением нескольких регионов) выборы, назначенные на 10 сентября 2017 года, не отличались заметной агитационной активностью, особенно в виде уличной наглядной агитации, случаи воспрепятствования агитационной деятельности кандидатов и партий все равно имели место быть. Они происходили на разных выборах и принимали такие формы, как создание трудностей и препятствий в проведении агитационных мероприятий; уничтожение и порча агитационных материалов; оказание административного давления на кандидатов; «черный пиар». Сигналы о порче и уничтожении агитационных материалов в основном касались муниципальных избирательных кампаний и заметно участились за неделю до дня голосования, в особенности в Москве.

Административные избирательные технологии. Неделя перед днем голосования отметилась рядом скандалов, связанных с досрочным голосованием на муниципальных выборах в Алтайском (г. Барнаул) и Приморском краях (г. Владивосток, г. Находка), городе Москве и Ленинградской области (Кузьмоловское г.п.). 

 В Алтайском крае на выборах депутатов Барнаульской городской Думы досрочное голосование прошло с аномально высокими показателями участия избирателей, что позволяет сделать вывод об административной «накрутке» явки с целью искажения результатов выборов. В Приморском крае в ходе выборов депутатов в городские думы г. Владивосток и г. Находка зафиксированы случаи подвозов и подкупов избирателей на досрочном голосовании. По схожему сценарию с алтайскими и приморскими выборами прошло досрочное голосование в Кузьмоловском г.п. Ленинградской области. 

В Москве, напротив, на выборах в муниципальных округах территориальные комиссии массово отказывали избирателям в реализации их права проголосовать досрочно при наличии уважительной причины. Беспрецедентные и незаконные  требования предоставлять подтверждающие документы при отсутствии признаков недобровольного голосования не позволили многим избирателями проголосовать досрочно. Зачастую действия членов избирательных комиссий по отношению к избирателям, пришедшим на досрочное голосование, осуществлялись в крайне неуважительной форме. Информирование избирателей о муниципальных выборах в Москве, являющееся обязанностью избирательных комиссий, было крайне неудовлетворительным. 

Введение нового порядка голосования избирателей по месту нахождения следует признать позитивным. Значительная часть избирателей 20 регионов (245 тыс., 1% от общего числа избирателей в этих регионах) смогла воспользоваться этим механизмом. В первую очередь это относится к избирателям, зарегистрированным в сельских поселениях, а фактически проживающих в городах, главным образом в региональных центрах.

В то же время организацию этого процесса следует признать не до конца отлаженной, а уровень гласности неудовлетворительным.

Так, в ряде регионов (Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Кировская, Свердловская, Ярославская области) отмечается высокая доля избирателей, подавших заявления в последние пять дней перед днем голосования (специальные заявления с маркой) – 20–26% от числа избирателей, подавших заявления за пять и более дней до дня голосования. Это свидетельствует как минимум о недостаточной разъяснительной работе.

Из Саратовской области поступали сообщения о гражданах, у которых на руках было по пять специальных заявлений с марками, и которые получили задание проголосовать на пяти избирательных участках. Один сигнал о возможности двойного голосования поступил из Рязанской области.

Ни ЦИК России, ни избирательные комиссии субъектов РФ в течение всего периода подачи заявлений на голосование по месту нахождения (начиная с 26 июля) не давали подробную информацию о ходе этого процесса. ЦИК лишь 30 августа дала информацию в разрезе регионов.

Данные об избирателях, подавших заявления за пять и более дней до дня голосования, были опубликованы ЦИК только вечером 8 сентября (в Сахалинской области в это время уже было 9 сентября), что не позволило участникам избирательного процесса их заблаговременно проанализировать и использовать в процессе контроля за голосованием. Кроме того, эти данные были опубликованы таким образом, что их в реальности невозможно анализировать: только по каждому избирательному участку, без сводных таблиц и агрегации на более высоких уровнях.

При этом наш анализ показал, что практически во всех регионах не сходится баланс по реестрам на включение избирателей в списки и исключения избирателей из списков. Это свидетельствует о том, что система составления данных реестров пока не отлажена. Кроме того, из объяснения, предложенного ЦИК, следует, что есть большое число расхождений между адресами избирателей, указанными в их паспортах, и их адресами в регистре избирателей. Это означает, что в регистре избирателей содержится много неточностей, и их устранение должно стать одним из приоритетных направлений (учитывая в том числе и то, что данный регистр используется для проверки подписей избирателей, представленных кандидатами).

Данные об избирателях, подавших заявления за четыре и менее дней до дня голосования, были опубликованы достаточно оперативно — утром 10 сентября. Они также были опубликованы по каждому избирательному участку, но, в отличие от предыдущих данных, было опубликовано также суммарное число таких избирателей по регионам. Однако сумма по всем регионам получилась 19427, а председатель ЦИК утром 10 сентября озвучила другое число – 21928, сказав, что это самые последние данные. Тем не менее, данные, размещенные на портале ГАС «Выборы», в течение всего дня 10 сентября так и не были скорректированы.

Полагаем, что недостаток гласности и нестыковки с итоговыми данными существенно снижают уровень доверия граждан к новому порядку голосования по месту нахождения.

День голосования также продемонстрировал, что новый порядок голосования по месту нахождения через заранее поданные заявления, предоставляет широкие и неконтролируемые возможности для организованной мобилизации административно зависимых категорий избирателей (работников крупных предприятий, бюджетных учреждений и т.п.). 

День голосования

Невысокий уровень явки, наблюдавшийся на этих выборах, обусловлен, в первую очередь, низким уровнем конкуренции и выработанным за последние годы недоверием избирателей к институту выборов.

Безусловно, имеет позитивный эффект публично провозглашенная новым руководством ЦИК России политика нетерпимости к нарушениям и фальсификаторам, а также позитивного отношения к наблюдателям, как к союзникам. Эти усилия, наряду с законодательными ограничениями на удаление наблюдателей, в сравнении с предыдущими годами, существенно снизили количество нарушений прав избирателей. 

Тем не менее,  результаты наблюдения 10 сентября не позволяют говорить о полном отказе от использования  противозаконных технологий в день голосования в отдельных регионах.

С ряда избирательных участков поступили сообщения о  зафиксированных прямых фальсификациях — вбросах бюллетеней, а также нарушениях, связанных с давлением начальства на избирателей; незаконной агитации; подвозах и подкупе избирателей; нарушениях порядка проведения «надомного» голосования; нарушениях прав наблюдателей, членов комиссий и представителей СМИ; нарушениях процедур подсчета голосов.

На горячую линию движения «Голос» 8 800 333-33-50 за день голосования и последующий период подсчета голосов принято 1200 звонков (за весь период избирательной кампании принято более 1300). На сервис «Карта нарушений» в день голосования поступило 825  сообщений о возможных нарушениях (за весь период избирательной кампании поступило более 1,5 тыс. сообщений).

Среди наиболее распространенных сообщений в день голосования, поступивших на «Карта нарушений», выделяются: 

• нарушения при голосовании «на дому», незаконное голосование — 173 (21%), 
• нарушения прав наблюдателей, членов комиссии, представителей СМИ — 158 (19%);
• нарушение правил подведения итогов выборов, искажение результатов — 110 (13,3%);
• принуждение избирателей, нарушение тайны голосования — 102 (12,3%) (доля сообщений о такого рода нарушениях в сравнении с ЕДГ предыдущего года также увеличилась);
• незаконная агитация — 94 (11,4%); 
• нарушение в оформлении участка 58 (7%) (в сравнении с  ЕДГ предыдущего года претензий к оформлению избирательных участков у наблюдателей стало значительно меньше); 
• невключение в списки избирателей, непредоставление права голоса 19 (2,35%).

Информация о криминальных нарушениях — 32 сообщения,  в т.ч. вбросах бюллетеней, разной степени детализации, приходила  из 10 регионов. При этом особое внимание следует уделить расследованию инцидентов в двух регионах: Краснодарском крае и Саратовской области, откуда пришло наибольшее количество свидетельств с разных участков.

Из 33 регионов поступили сообщения о нарушениях при организации и проведении голосования вне помещения для голосования.

Жалобы на подвоз групп избирателей на участки поступили из 10 регионов. Есть основания сомневаться в добровольности участия этих избирателей в голосовании.

Из 26 регионов приходили сообщения о случаях незаконной агитации в день голосования.

Сообщения о подкупе избирателей поступили из 15 регионов. Особую озабоченность вызывает масштабное проведение «лотереи» для проголосовавших в Свердловской области, в которой разыгрывались квартиры, машины и прочие ценные призы, при том, что есть сведения, что купоны лотереи выдавались непосредственно на избирательных участках.

Сохраняется тенденция на сокращение количества нарушений, связанных с недопуском участников наблюдения на участки, а также с их незаконным удалением. При этом следует отметить, что если раньше такие нарушения чаще всего приходились на первую половину дня, когда права наблюдателей нарушались на этапе их недопуска на участки, то теперь нарушения приходится на этап завершения голосования и подсчета голосов. 

Из 21 региона с избирательных участков поступили сигналы о нарушениях при подсчете голосов: отсутствие гласности при подсчете, нарушение порядка действий, ограничение участников наблюдения в правах. При этом в некоторых районах Москвы искусственно затягивали процедуру подведения итогов в Территориальных избирательных комиссиях.

О различных примерах подобных нарушений «Голос» сообщал в день голосования: в трех экспресс-сводках (на 12, 18 и 24 часа), хронике дня голосования, пресс-релизах региональных отделений и на «Карте нарушений».

Предварительные рекомендации

Проведенное движением «Голос» наблюдение выборов единого дня голосования 10 сентября 2017 г. — долгосрочное (за ходом всей избирательной кампании) и краткосрочное (за ходом дня голосования) – позволяет сделать некоторые предварительные  рекомендации.

Федеральному законодателю (Государственной Думе ФС РФ, Совету Федерации ФС РФ, Президенту РФ)

• Оградить избирательное законодательство от манипуляций в интересах правящей партии, отдельных субъектов политического процесса. При любых изменениях избирательного законодательства в первую очередь исходить из обеспечения принципов равенства участников и интересов избирателей.
• Внести в избирательное законодательство изменения, обеспечивающее реальную конкуренцию на выборах всех уровней, в частности, восстановить возможность регистрировать кандидатов и партийные списки на основании избирательного залога, реформировать систему регистрации по подписям избирателей, отменить или значительно реформировать систему регистрации по подписям депутатов (муниципальный фильтр).
• Создать необходимые условия для общественного наблюдения на выборах, в частности, законодательно закрепить институт наблюдения от общественных объединений.
• Реформировать систему формирования избирательных комиссий, в частности исключить участие должностных лиц исполнительной власти в их формировании. Увеличить до двух третей долю членов избирательных комиссий, выдвинутых политическими партиями (не только парламентскими), и установить порядок, при котором приоритет предоставляется партиям в зависимости от их поддержки избирателями. Провести реформу избирательных комиссий в городе Москва.
• Увеличить размер штрафа за административные правонарушения, связанные с нарушением прав наблюдателей и членов избирательных комиссий. Упростить порядок назначения наблюдателей на избирательные участки.
• Обязать глав регионов и муниципальных образований, являющихся кандидатами на выборах, уходить в отпуск на период избирательной кампании.
• Полностью исключить всякую возможность использовать публичные мероприятия, организованные за счет бюджетных средств и (или) с участием должностных лиц во время исполнения ими своих служебных обязанностей, в целях предвыборной агитации отдельных кандидатов и партий.
• Внести изменения в российское избирательное законодательство, закрывающие брешь для финансирования избирательных фондов со стороны компаний, имеющих иностранных собственников или принадлежащих Российской Федерации, субъектам Федерации или муниципалитетам.
• Усовершенствовать порядок предоставления, финансовой отчетности и контроля за предоставлением политконсалтинговых услуг кандидатам и партиям в целях повышения прозрачности.

Избирательным комиссиям

• Обеспечить процессу принятия решений полностью независимый, самостоятельный, коллегиальный, открытый и гласный характер, как того требует действующее избирательное законодательство.
• Не исполнять рекомендации и неформальные поручения, не соответствующие действующему избирательному законодательству.
• Обеспечить большую защищенность членов комиссий в случае их преследования за отказ совершать противозаконные действия.
• Исключить всякий элемент произвольности и избирательности при принятии решений.
• Обеспечить равенство всех кандидатов и партий при выдвижении, сборе и проверке подписей и регистрации, а также при проведении предвыборной агитации и прочих избирательных действиях.
• Создать наиболее полные условия для равного доступа кандидатов и партий к СМИ.
• Выработать комплекс мер по выявлению и пресечению косвенной агитации, осуществляемой под видом информирования о служебной деятельности кандидата.
• Ужесточить контроль за агитационными мероприятиями, проводимыми помимо избирательного фонда, с использованием административного ресурса и неравного доступа к СМИ.
• При опубликовании данных о жертвователях-юрлицах раскрывать информацию о конечных собственниках компаний, в том числе касающуюся закрытых акционерных обществ.
• При опубликовании сведений об источниках финансирования избирательных фондов указывать ИНН соответствующего юридического лица.
• ЦИК России добиться соблюдения избирательными комиссиями порядка предусмотренного законом по подсчету голосов и подведения итогов голосования.

Кандидатам и политическим партиям

• Придерживаться в своих избирательных кампаниях только принципов и приемов честной конкурентной борьбы.
• Не прибегать к помощи административного ресурса.

Средствам массовой информации

• Обеспечить равные возможности всем кандидатам и партиям в доступе к своим печатным площадям, эфирному времени и сетевым ресурсам.
• Обеспечить объективность и равенство кандидатов и партий в информационном освещении выборов.
• Воздержаться от публикации заказных агитационных материалов негативного характера.

Судебным и правоохранительных органам

• Принимать реальные меры по установлению и  наказанию заказчиков и организаторов преступлений, совершаемых членами избирательных комиссий и связанных с фальсификациями итогов голосования и результатов выборов.
• Более добросовестно расследовать нарушения и преступления, основываясь на очевидных доказательствах и равноправии свидетельских показаний.
• Пресекать правонарушения, связанные с использованием преимуществ должностного положения на выборах. Ужесточить контроль за агитационными мероприятиями, проводимыми помимо избирательного фонда, с использованием административного ресурса и неравного доступа к СМИ.
• Пресекать различные действия по воспрепятствованию законной агитационной деятельности кандидатов и избирательных объединений.
• Не выполнять политически мотивированных указаний.

Справка

10 сентября 2017 года в России прошли голосования в ходе 6 049 избирательных кампаний и кампаний референдумов. В частности, состоялись голосования на дополнительных выборах двух депутатов Государственной Думы ФС РФ, выборах 16 глав регионов, выборах депутатов шести региональных парламентов и 11 представительных органов региональных столиц. В остальном это были голосования на местных выборах разного уровня (в городских округах, муниципальных районах, городских и сельских поселениях).

Общественное движение в защиту прав избирателей «Голос» провело долгосрочное наблюдение за основными региональными и местными выборами в 23 регионах страны. Краткосрочное наблюдение за днем голосования было проведено в 36 регионах страны. Участники движения «Голос» обеспечили мониторинг процедур голосования, подсчета голосов на избирательных участках и подведения итогов в вышестоящих избирательных комиссиях в таких регионах, как: город Москва, республики Адыгея, Башкортостан, Карелия, Карачаево-Черкесия, Татарстан и Чувашия, Алтайский, Краснодарский и Пермский края, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Кировская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Московская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Орловская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Свердловская, Тверская, Тульская, Ленинградская, Томская, Челябинская и Ярославская области.

«Голос» также получал информацию из регионов по разным каналам, включая информационные сервисы СМС-Штаб (для мониторинга соблюдения избирательных процедур) и СМС-ЦИК (параллельного подсчета голосов), горячую линию 8 800 333-33-50, «Карту нарушений» www.kartanarusheniy.org, интернет, социальные сети и мессенджеры, от участников выборов и партнеров.

«Голос» в своей работе руководствуется всемирно принятыми стандартами мониторинга выборов и строго соблюдает политический нейтралитет как одно из основных условий независимого и объективного наблюдения за выборами.