«Голос»: В региональных избиркомах сохранился дисбаланс общественно-политического представительства

В избирательных комиссиях, которые организуют выборы в единый день голосования 2017 года, нет равного представительства партий и групп населения. Это выяснили эксперты движения «Голос», они подготовили аналитический доклад. 

Эксперты проанализировали, как за последний год изменился состав избиркомов субъектов РФ, как комиссии взаимодействуют с региональными властями и гражданским обществом.

Выяснилось, что принцип формирования региональных избиркомов не позволяет представить все политические силы и игроков. При этом представительство партии «Единая Россия» только растет. Однако в составы избиркомов попадают все больше членов непарламентских партий. 

Одной из главных проблем остается влияние региональных администраций на формирование избиркомов.

Чтобы решить эти проблемы, движение «Голос» предлагает разработать механизм, который позволит непарламентским партиям, популярным в регионе, входить в избирательные комиссии. Кроме того, эксперты считают необходимым обнародовать информацию о партийной принадлежности кандидатов в состав избиркомов и их действующих членов.

Доклад

Анализ составов региональных избирательных комиссий, организующих выборы 10 сентября 2017 года

Движение «Голос» продолжает мониторинг составов и деятельности избирательных комиссий. Предыдущие доклады 2014, 2015, 2016 годов были посвящены анализу составов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (далее — ИКСРФ), а также территориальных избирательных комиссий (далее — ТИК) и избирательных комиссий муниципальных образований (далее — ИКМО), преимущественно сформированных при предыдущем составе Центральной избирательной комиссии России (далее — ЦИК России) во главе с Владимиром Чуровым. 

С момента формирования нового состава ЦИК России и назначения ее председателем Эллы Памфиловой на протяжении 2016-2017 гг. прошло переформирование составов более шестидесяти ИКСРФ. В ряде регионов председатели региональных избирательных комиссий досрочно покинули свои должности. 

Это позволяет поставить определенный ряд вопросов:

• Произошли ли изменения в принципах и подходах к формированию составов избирательных комиссий в регионах?
• Обозначились ли новые тенденции относительно роли и положения избирательных комиссий в системе региональной политики?
• Изменился ли характер отношений между региональными администрациями и ИКСРФ?
• Изменились ли принципы и подходы к формированию руководящих составов избирательных комиссий?
• Изменился ли характер отношений между региональными избирательными комиссиями и наблюдательским сообществом?

Следует отметить, что по инициативе самой ЦИК России на протяжении всего 2016 г. проблемы, связанные с формированием избирательных комиссий различного уровня, механизмы придания им большей самостоятельности и независимости от органов власти активно и подробно обсуждались на различных экспертных площадках. Во время научно-практической конференции ЦИК России, прошедшей в ноябре 2016 г., работала специальная секция, посвященная формированию и деятельности избирательных комиссий разного уровня. Были высказаны различные, часто противоположные, предложения по совершенствованию способов и механизмов формирования составов комиссий. Тем не менее, на данный момент каких-либо законодательных изменений в порядок формирования избирательных комиссий так и не было внесено. Формирование избирательных комиссий происходит в соответствии с теми же правилами и сложившейся практикой, что вызывали и вызывают обоснованную критику со стороны как политических партий, так и наблюдательского сообщества.

В рамках выборов единого дня голосования (далее — ЕДГ) 10 сентября 2017 г.:

• 22 региональных избирательных комиссии организуют 16 выборов высших должностных лиц субъектов РФ (в Республике Бурятия, Республике Карелия, Республике Мордовия, Республике Марий Эл, Удмуртской Республике, Пермском крае, Белгородской области, Калининградской области, Кировской области, Новгородской области, Рязанской область, Саратовской области, Свердловской области, Томской области, Ярославской области, городе Севастополе), 6 выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (в Республике Северная Осетия — Алания, Удмуртской Республике, Краснодарском крае, Пензенской области, Саратовской области, Сахалинской области), а также 2 дополнительных выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ в Брянской и Ленинградской областях (таким образом, на избирательные комиссии Удмуртской Республики и Саратовской области в этом году выпала своего рода «двойная нагрузка»).
• 12 территориальных (или муниципальных) избирательных комиссий организуют наиболее значимые выборы местного уровня — депутатов представительных органов муниципальных образований административных центров (столиц) субъектов РФ в Республике Алтай (г. Горно-Алтайск), Карачаево-Черкесской Республике (г. Черкесск), Алтайском крае (г. Барнаул), Камчатском крае (г. Петропавловск-Камчатский), Приморском крае (г. Владивосток), Кировской области (г. Киров), Курской области (г. Курск), Омской области (г. Омск), Псковской области (г. Псков), Тверской области (г. Тверь), Ярославской области (г. Ярославль), а также выборы главы муниципального образования столицы субъекта РФ в Республике Саха (Якутия) — г. Якутск.
• Особняком стоят муниципальные выборы в городе Москве, где организующими являются 125 территориальных избирательных комиссий муниципальных округов.  

В данном докладе акцент сделан на избирательных комиссиях субъектов РФ,  организующих выборы ЕДГ 10 сентября 2017 г. Сведения о членах избирательных комиссий муниципальных образований и территориальных избирательных комиссиях, организующих выборы в 2017 г., крайне ограничены, информационные ресурсы этих комиссий, размещенные в сети Интернет, как правило, малоинформативны. Тем не менее, собранные данные об их составах подтверждают общие тенденции.

Выводы и рекомендации

Проведенный анализ составов избирательных комиссий субъектов РФ, выступающих организаторами региональных выборов единого дня голосования 10 сентября 2017 г., позволяет прийти к следующим выводам.

Очевидно, что действующий порядок формирования составов региональных избирательных комиссий не учитывает в должной мере интересы как всех политических игроков, и в частности непарламентских партий, так и гражданского общества в целом. И объективно существующий запрос на законодательные изменения порядка формирования избирательных комиссий остается неудовлетворенным, что вызывает обоснованную критику со стороны как политических партий, так и наблюдательского сообщества.

При этом нельзя не отметить, что в период 2016 – 2017 гг. обозначилась положительная, на наш взгляд, общая тенденция к увеличению представительства партий не из «федеральной четверки» в составах региональных избирательных комиссий. Общее представительство «малых» партий в составах 85 ИКСРФ хоть и выросло, но произошло без учета реального политического веса конкретных непарламентских партий и их поддержки избирателями в регионах.  

Сохраняется тенденция на непропорциональное усиление в ИКСРФ позиций партии «Единая Россия». Это происходит за счет введения в составы комиссий членов и функционеров партии, а также связанных с ней лиц от имени общественных объединений, муниципальных образований и иных субъектов выдвижения. 

По-прежнему в составах региональных избирательных комиссий значительно присутствие должностных лиц региональных администраций и  правительств, государственных и муниципальных служащих, директоров и заместителей руководителей казенных и бюджетных учреждений и организаций. Вместе с тем, анализ составов избиркомов,  сформированных в 2016-2017 гг., позволяет сделать осторожное предположение, что наметилась тенденция на сокращение участия государственных и муниципальных служащих, а также высокопоставленных сотрудников региональных администраций и правительств в составах комиссий.

Наконец, вынуждены констатировать, что по-прежнему решающую роль в формировании составов и особенно руководства избирательных комиссий субъектов РФ играют региональные власти, а влияние ЦИК России на этот процесс остается весьма ограниченным.

В связи с приведенными выводами, движение «Голос» считает необходимым рекомендовать:

• усилить явно недостаточную роль представителей «малых» и непарламентских партий в формировании составов ИКСРФ и процессе принятия ими решений, что должно послужить стимулом для развития всей партийной системы и политической конкуренции (например, автоматически включать в состав региональной комиссии представителей политических партий, занявших первые 6-7 мест по результатам федеральных и региональных  выборов); 
• обязать кандидатов в члены и уже назначенных членов избирательных комиссий всех уровней указывать свою принадлежность к тем или иным политическим партиям или свой беспартийный статус;
• свести к минимуму присутствие должностных лиц в составах ИКСРФ;
• в полной мере использовать «циковскую квоту» для введения в составы ИКСРФ лиц, независимых от региональных властей и способных уравновесить влияние последних на деятельность комиссий. 

Движение «Голос» признает, что состав избирательной комиссии, а также опыт, профессионализм, административная зависимость, партийность ее членов, являются лишь предпосылками, хотя и весьма важными, для деятельности избиркомов и для принимаемых ими решений. Движение «Голос» намеренно пристально наблюдать за объективностью и непредвзятостью решений, принимаемых избирательными комиссиями, организующими наиболее значимые выборы ЕДГ 10 сентября 2017 г.

1. Участие партий в формировании составов избирательных  комиссий, организующих выборы  

В своих предыдущих докладах «Голос» констатировал, что на практике не выполняется ряд обязательных требований к формированию составов ИКСРФ, которые заложены в избирательном законодательстве.

Так, одной из ключевых и по-прежнему мало выполнимых норм является требование формировать половину состава ИКСРФ на основе предложений  парламентских политических партий, т.е. партий, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе и (или) в представительном органе соответствующего субъекта РФ (п. 1 ст. 22 Федерального закона  «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (далее - ФЗ-№67)). ЦИК России в своих научно-практических комментариях к ФЗ-№67 разъяснил, что, если предложений от парламентских партий поступило «в меньшем количестве, чем одна вторая от указанной половины состава, данную квоту целесообразно заполнить кандидатурами из числа предложенных другими политическими партиями, иными общественными объединениями». Тем не менее, как нами отмечалось в аналитическом докладе от февраля 2015 г. «Составы и организационные особенности деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации», составы ИКСРФ были наполовину укомплектованы представителями политических партий лишь в 11 регионах.

В 2016-17 гг. произошло переформирование примерно 2/3 составов ИКСРФ. В апреле-мае 2016 года до назначения выборов в Государственную Думу были сформированы новые составы 8 региональных избирательных комиссий: Ивановской, Воронежской, Калининградской, Оренбургской, Тамбовской и Тверской областей, Хабаровского края и Ямало-Ненецкого автономного округа. Еще 55 ИКСРФ были сформированы в ноябре-декабре 2016 г., вскоре после подведения итогов выборов ЕДГ 18 сентября 2016 г.

По итогам формирования составов указанных избирательных комиссий нужно отметить хоть и слабую, но тенденцию на увеличение числа представителей различных политических партий в составах региональных избиркомов (см. Приложение 1). Формально в 36 из 63 ИКСРФ, сформированных в 2016-2017 гг., партийное представительство  увеличилось хотя бы на одну партию. Лишь в 10 ИКСРФ количество представителей партий сократилось [1].  

После переформирования в 2016 г. в 24 ИКСРФ партийное представительство достигло половины от их состава.  Однако в Республике Дагестан и Еврейской АО произошел обратный процесс, и количество членов, представляющих политические партии, стало меньше половины. Всего на сегодняшний день лишь в 33 ИКСРФ доля формального партийного представительства составляет половину и более от состава комиссии.

Наиболее «партийными» комиссиями являются:

• избирательные комиссии Красноярского края и Ставропольского края (в их составах представлены представители 10 партий);
• избирательная комиссия Свердловской области ( 9 партий);
• избирательные комиссия Мурманской, Псковской, Сахалинской областей и Республики Северная Осетия – Алания (8 партий);
• избирательные комиссии Новгородской области и Республики Ингушетия (7 партий при 12 членах).

Ряд ИКСРФ были сформированы уже в 2017 г. Избирательная комиссия Ненецкого автономного округа состоит из 10 человек — в то время как в региональный парламент входят представители 6 партий. Кроме «федеральной четверки» («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия»), это представители  партий «Родина» и «Гражданская сила». Они соответственно имеют т.н. региональную льготу (далее р.л.) на включение своего представителя в состав регионального избиркома. Тем не менее, в новый состав комиссии вошел только представитель партии «Родина». 

При формировании нового состава Избирательной комиссии Карачаево-Черкесской Республики, которая приступила к работе в июле 2017 г., напротив, произошло резкое сокращение партийного представительства. В ее состав был включен только один представитель «недумских» партий — партии «Патриотов России», которая еще в 2014 г. получила региональную льготу. Интересно, что в Кабардино-Балкарской Республике РЭП «Зеленые», которая по итогам выборов 2014 г. провела двух депутатов в региональный парламент, не воспользовалась своим правом и не делегировала в новый состав регионального избирательной комиссии своего представителя. Зато помимо «федеральной четверки» в комиссию вошел представитель «Патриотов России».

Среди тех 22 ИКСРФ, которые организуют выборы в ЕДГ 10 сентября 2017 г., 18 комиссий были сформированы в 2016 г. В 9 из них  ½ или более ½ состава представляют политические партии. Больше всего различных партий представлено в составе Избирательной комиссии Свердловской области  (9 партий), в избирательных комиссиях Белгородской и Сахалинской областей и ЦИК Республики Северная Осетия – Алания (8 партий), а также в избирательных комиссиях Пензенской, Рязанской и Ярославской областей (7 партий).

В остальных 9 ИКСРФ партийное представительство осталось по-прежнему менее половины после формирования в 2016 г.: в Избирательной комиссии Краснодарского края, ЦИК Республики Карелия и  ЦИК Республики Мордовия представлено 6 партий, в избирательных комиссиях Брянской, Калининградской и Кировской областей и Избирательной комиссии Пермского края — по 5 партий, а в избирательных комиссиях республик Марий Эл и Бурятия — по 4 партии (то есть вовсе обошлись исключительно «федеральной четверкой»).

В ЦИК Удмуртской Республики и Избирательной комиссии Ленинградской области, сформированных еще в 2012 г., представлены лишь 4 парламентские партии, в Избирательной комиссии Саратовской области — 5 партий. В Севастопольской городской  избирательной комиссии 7 из 12 членов делегированы партиями.

В ходе проводимого мониторинга за выборами ЕДГ 10 сентября 2017 г. движение «Голос» планирует отследить, в какой мере «партийное представительство» в составах ИКСРФ сказывается на коллегиальности региональных избирательных комиссий и качестве принимаемых ими решений.  

В прошлом 2016 году в региональные парламенты семи субъектов РФ вошли партии, не представленные в Государственной Думе России. Тем самым они получили право на «гарантированное» место в составах ИКСРФ (р.л.), которые формировались по завершению региональных выборов ЕДГ 18 сентября 2016 г.: в Республике Карелия и Псковской области кроме «федеральной четверки» представительство получило «Яблоко», в Красноярском крае и Калининградской области — «Патриоты России», в Приморском крае — «Российская партия пенсионеров за справедливость (далее — РППС), в Тамбовской области — «Родина», а в Санкт-Петербурге — «Яблоко» и «Партия Роста» (новый состав Санкт-Петербургской избирательной комиссии был сформирован в июле 2017 г.).

В Тамбовской области формирование областной избирательной комиссии произошло до назначения выборов в региональный парламент в мае 2016 г.  Помимо «думских» партий в состав комиссии были включены представители партий «Патриоты России» и «Яблоко». Соответственно, партия «Родина» сможет воспользоваться своей региональной льготой на включение в избирком только весной 2021 года. В Калининградской области «Патриоты России» продлили свою льготу  по той же причине. 

В целом следует отметить положительную, на наш взгляд, общую тенденцию к увеличению представительства политических партий в составах региональных избирательных комиссий, которая произошла в период 2016 - 2017 гг. (Приложение 2). Если позиции «федеральной четверки» («Единой России», КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России») закономерно остаются незыблемыми, то общее представительство «малых» партий в составах 85 ИКСРФ выросло с 92 до 130 (128) членов [2]. Увеличилось и разнообразие «малых» политических партий, включенных в составы ИКСРФ. Ранее в составы региональных избиркомов входили представители  16 партий, не имеющих фракционного представительства в Государственной Думе. В процессе формирования новых составов  ИКСРФ уже 27 различных «недумских» партий получили места в них. 

Однако лишь в 7 случаях включение представителей партий было обусловлено успешным выступлением на региональных выборах, в остальных случаях это решение оставалось на усмотрение региональных властей и прежнего руководства избиркомов. Как и во время предыдущего электорального цикла, наибольшее количество своих представителей в составы ИКСРФ направила партия «Патриоты России». Всего — в 43 регионах. При этом только в 6 из них это было связано с успешным выступлением партии на региональных выборах. Более того, во многих из тех регионов, где они регулярно включаются в составы ИКСРФ, «Патриоты России» либо показывают весьма скромные результаты на федеральных и региональных выборах, либо совсем не принимают в них участие. Таким образом, представительство «Патриотов России» в составах ИКСРФ непропорционально завышено относительно их реального политического веса и поддержки со стороны избирателей. 

 С другой стороны, обращает на себя внимание резкое сокращение в составах ИКСРФ представительства партии «Яблоко». Лишь в 8 субъектах РФ им удалось ввести своих представителей в составы региональных комиссий, из них 3 — по «региональной льготе». Судя по всему, это стало проявлением общего кризиса в партии.

Также необходимо заметить, что крайне редко представители политических партий (за исключением «Единой России») назначаются на руководящие посты в региональных избирательных комиссиях.

Таким образом, если два года назад, в 2015 г., «Голос» обращал внимание на то, что происходит «сокращение представительства политических партий в составах комиссий», что сложилась практика необоснованного невключения в состав комиссий представителей «непарламентских партий» и что существует «прямой контроль со стороны  региональных администрации за введением в состав комиссий кандидатур от партий, не допущенных к распределению мандатов»[3], то в  настоящий момент можно констатировать, что ситуация начала несколько исправляться. Партийное представительство и его разнообразие в составах ИКСРФ начали увеличиваться. Однако это происходит по большей части формально и произвольно, т.е. без учета реального политического веса  «малых партий» и поддержки избирателей в регионах.

«Голос» неоднократно предлагал различные варианты увеличения представительства политических партий (их региональных отделений) в составах ИКСРФ в зависимости от того, какое реальное место они занимают в общественно-политической жизни того или иного региона, и какой поддержкой избирателей в данном регионе они заручились. Например, для включения в состав региональной избирательной комиссии политической партии достаточно было бы преодолеть барьер в 3% в своем регионе в ходе федеральных или региональных выборов, проходящих перед формированием нового состава комиссии, то есть по аналогии с получением права на государственное финансирование. Или, например, в состав комиссии автоматически включать представителей политических партий, занявших первые 6-7 мест по результатам этих выборов. Или в состав комиссии автоматически могли бы включаться представители партий, получившие определенное количество депутатских мест в результате муниципальных выборов, прошедших в регионе за последние несколько лет перед формированием нового состава. Возможны и другие варианты. 

В любом случае, движение «Голос» считает необходимым усилить явно недостаточную роль представителей политических партий, особенно тех, что не имеют фракционного представительства в Государственной Думе и региональных парламентах, в формировании составов ИКСРФ и принятии ими решений. Это станет дополнительным стимулом для развития непарламентских политических партий и всей партийной системы, будет способствовать повышению уровня компетентности членов партий и, в конечном итоге, положительно скажется на качестве политической конкуренции.    

2. Представительство партии «Единая Россия» в составе избирательных комиссий, организующих выборы

Формирование составов избирательных комиссий в 2016-2017 гг. вновь подтвердило наличие еще одной проблемы: непропорциональное усиление в ИКСРФ позиций партии «Единая Россия» за счет введения в составы комиссий членов партии, а также связанных с ней лиц от имени общественных объединений, муниципальных образований и других субъектов выдвижения кандидатов. Это приводит к фактическому доминированию представителей «Единой России» в составах большинства ИКСРФ, и в спорных ситуациях может отрицательно сказаться на ее политическом нейтралитете и объективности принимаемых комиссией решений.

Избирательным законодательством предполагается, что комиссия функционирует как коллегиальный орган, состоящий из равного представительства различных политических субъектов, которые приходят к решениям в ходе коллективного, свободного и открытого обсуждения текущих, зачастую спорных и не имеющих однозначного решения вопросов, на основе толкования и применения норм действующего избирательного законодательства. Очевидное доминирование в составе комиссии представителей одной из политических сил может нарушить этот хрупкий баланс, нарушать коллегиальность ее работы и приводить к принятию неоднозначных решений.  

Анализ персонального состава ИКСРФ, организующих выборы глав регионов и депутатов региональных парламентов в ЕДГ 10 сентября 2017 г. и, в основном, сформированных в 2016 г., показывает даже некоторый рост количества членов комиссии, напрямую или косвенным образом связанных с партией «Единая Россия» (см. Приложение 3). Наиболее «единороссовскими», то есть имеющими в своем составе наибольшее количество членов, имеющих связь с партией власти, следует признать избирательные комиссии Удмуртской Республики, Краснодарского края, Пермского края, Брянской, Ленинградской, Рязанской и Саратовской областей. В указанных ИКСРФ от 4 до 7 членов имеют отношение к «Единой России». Например, в состав Избирательной комиссии Краснодарского края вошли далеко не рядовые члены партии «Единая Россия», а три бывших члена регионального политического совета партии (председатель комиссии Алексей Черненко,  члены комиссии Валерий Касьянов и Виктор Тушев). От самой партии в состав комиссии был введен Тушев,  Черненко был выдвинут губернатором края, а Касьянов предложен Краснодарской региональной просветительской общественной организацией «Знание». 

К сожалению, далеко не во всех случаях и не во всех регионах удается получить достоверные биографические сведения, в частности информацию о партийности того или иного члена комиссии. Крайне редко на сайтах ИКСРФ содержатся подробные сведения о членах комиссии, об их опыте политической деятельности, опыте административной работы, опыте работы на выборах, и, тем более, о партийной принадлежности. В качестве положительного примера можно привести сайт Избирательной комиссии Пермского края, где содержатся весьма подробные сведения о ее членах, в том числе с указанием их членства в партиях. Движение «Голос» неоднократно выступало с предложением об обязательном декларировании для кандидатов в члены и уже назначенных членов избирательных комиссий всех уровней своей принадлежности к тем или иным политическим партиям или соответственно своего беспартийного статуса.

В значительном количестве регионов среди членов ИКСРФ, выдвинутых не от партии «Единая Россия», а от других субъектов, обнаруживается немалое количество бывших депутатов региональных и муниципальных представительных органов власти от «Единой России», действующих и бывших членов региональных исполкомов и политсоветов партии, координаторов ее местных отделений партии, сотрудников аппаратов ее региональных отделений, лидеров «Молодой гвардии „Единой России“», участников первичных внутрипартийных голосований «праймериз» «Единой России», координаторов партийных проектов, членов советов сторонников партии, членов предыдущих составов комиссии, делегированных партией «Единая Россия». Одной из новых тенденций, которая проявилась при формировании новых составов ИКСРФ (например, в Брянской, Ярославской областях, Пермском крае) стало включение в состав комиссий лиц, имеющих значительный опыт деятельности в качестве политтехнологов «Единой России» на выборах различного уровня.    

Ради объективности стоит отметить, что превалирование среди членов комиссий представителей «Единой России» необязательно приводит к тому, что ИКСРФ принимает решения исключительно в интересах данной партии. Например, в том же Пермском крае, где в предыдущем составе краевой избирательной комиссии было 5 членов «Единой России», во время избирательной кампании ЕДГ 18 сентября 2016 г.  комиссия рассмотрела 36 жалоб в отношении «Единой России» и  треть из них (13 жалоб) удовлетворила, что стало одни из самых высоких показателей среди всех ИКСРФ. Для сравнения в отношении «Справедливой России» поступило 14 жалоб, а было удовлетворено две, в отношении ЛДПР и «Яблока» — три, из них удовлетворено 0. С другой стороны, от «Единой России» было удовлетворено лишь две жалобы, а от «Справедливой России» —  7 жалоб.

3. Участие административных лиц в составе и работе избирательных комиссий, организующих выборы

В предыдущих докладах о составах ИКСРФ и ТИК «Голос» обращал внимание на значительно присутствие в них «административных лиц»: должностных лиц региональных администраций и  правительств, государственных и муниципальных служащих, директоров и заместителей руководителей казенных и бюджетных учреждений и организаций. Согласно п.5 ст. 22  № 67-ФЗ государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной второй от общего числа членов избирательных комиссии разного уровня. При этом необходимо учитывать, что в соответствии с законодательством (п. 1 ст. 23) избирательные комиссии субъектов РФ, а также территориальные избирательные комиссии являются государственными органами субъектов РФ. Поэтому лица, занимающие постоянные штатные должности ИКСФ (председатель, зампредседателя, секретарь, член комиссии на штатной основе), относятся к лицам, замещающим государственные должности, а не к государственным служащим.

На момент начала 2016 г. анализ составов 85 ИКСРФ показал, что административные служащие вместе с руководителями и сотрудниками бюджетных учреждений составляли чуть менее  половины от общей численности членов избиркомов. Во многих комиссиях их численность  балансировала на грани допустимых 7 человек. Сравнение действующих и предыдущих составов 22 ИКСРФ, организующих региональные выборы в ЕДГ 10 сентября 2017 г. и в основном сформированных в прошлом году, позволяет сделать осторожное предположение, что проявилась тенденция на сокращение участия государственных и муниципальных служащих в составах комиссий (см. Приложение 4). Сократилась и практика включения высокопоставленных сотрудников региональных администраций и правительств в составы региональных комиссий.

4. Участие региональных администраций в формировании составов избирательных комиссий, организующих выборы 

За долгие годы у наблюдательского сообщества накопились серьезные претензии к составу и руководству некоторых  региональных избиркомов. Была определенная надежда, что новый состав ЦИК сможет в кратчайшие сроки изменить ситуацию: избавиться от наиболее одиозных фигур среди руководства избиркомов, учитывать при рекомендации в председатели ИКСРФ мнение наблюдательских организаций, вести более независимую от региональных властей кадровую политику, использовать «циковскую квоту» для введения в составы избиркомов независимых от региональных властей лиц, способных уравновесить влияние последних на деятельность комиссий. Определенные попытки в этом направлении были предприняты. Но, к сожалению, сравнительный анализ персонального состава руководства ИКСРФ (председатель, заместитель председателя и секретарь) позволяет утверждать, что существенных изменений в кадровой политике и принципах ее осуществления не произошло. 

По-прежнему решающее влияние на персональный состав руководства ИКСРФ оказывает мнение региональной администрации. ЦИК по большей части соглашается с кандидатурами на должности председателя и его заместителей, предложенные или согласованные с главами регионов, несмотря на возможное наличие иных мнений у политических партий, общественных организаций и наблюдательского сообщества, на наличие в СМИ критической информации о данных кандидатурах и их деятельности.

Так, например, серьезные претензии от лица политических партий, депутатов федерального и региональных парламентов,  наблюдателей и экспертов высказывались в адрес многолетних руководителей избирательных комиссий в Республике Бурятия  (Дмитрий Ивайловский), Алтайском крае (Ирина Акимова). При формировании нового состава Избирательной комиссии  Рязанской области в апреле 2016 г. наблюдательские объединения «Гражданин наблюдатель», «Голос» и «Сонар» обратились к председателю ЦИК РФ Элле Памфиловой с заявлением о своем несогласии с назначением председателем облизбиркома Владимира Грачева. В обращении, в частности, говорилось: «Мы считаем, что назначение Владимира Грачева на эту должность является ошибочным шагом, и противоречит заявленному курсу на исправление ошибок в работе избирательной системы». Против назначения выступили лидер рязанского отделения партии ПАРНАС и региональное отделение партии «Яблоко».

В ряде субъектов РФ сложился достаточно тесный симбиоз между многолетним главой региона и многолетним же руководством регионального избиркома, на который оказывается не в силах повлиять и ЦИК. Например, бессменным главой Белгородской области с 1993 года является Евгений Савченко, а бессменным председателем Избирательной комиссии Белгородской области с 1995 года — Николай Плетнев. Недавно его полномочия были продлены еще на 5 лет. При этом первоначально ЦИК предложил назначить новым председателем вице-мэра Белгорода Игоря Лазарева, а Плетнев должен был остаться рядовым членом комиссии. Но 9 декабря 2016 г. на первом заседании обновленного состава комиссии Плетнев был вновь избран председателем.

К сожалению, попытки наблюдательского сообщества, местных общественных объединений и правозащитных организаций предложить в новые составы региональных избирательных комиссий своих представителей или независимых экспертов не увенчались успехом, несмотря на формальную поддержку этих инициатив со стороны ЦИК. Это еще раз свидетельствует, что формирование составов ИКСРФ (пожалуй, за исключением выдвиженцев от «думской оппозиции» и то далеко не всегда) в большей степени находится под контролем региональной власти, чем зависит от позиции ЦИК. 

Наиболее громкий случай и весьма показательный пример — это невключение в состав Избирательной комиссии Московской области эксперта и члена совета движения «Голос» Андрея Бузина. Аналогичные неудачные попытки были предприняты в Челябинской области, в Алтайском крае, Пермском крае. При формировании избиркома Алтайского края партия ПАРНАС выдвинула в качестве кандидата Владимира Лямкина, координатора «Гражданина наблюдателя» в Барнауле и член ТИКа. Однако законодательное собрание не допустило его кандидатуру до голосования на сессии, вынеся туда сокращенный список, предложенный профильным комитетом, что вызвало вопросы даже с точки зрения соответствия регламенту. 

В состав Избирательной комиссии Кировской области также выдвигались местные общественные активисты. Например, кандидатура юриста, индивидуального предпринимателя Антона Долгих была предложена правлением РОО «Центр правовых экспертиз и защиты прав потребителей Киров». Региональным отделением «Яблоко» была выдвинута кандидатура члена Общественной палаты Кировской области Олега Ткачева. Однако законодательное собрание области и врио губернатора их кандидатуры отсеяли.

Поскольку система избирательных комиссий существует уже более 20 лет, во многих регионах некоторые члены входили и входят в составы избиркомов на протяжении долгих лет, что создает предпосылки для развития в избирательной системе явлений семейственности и непотизма. Так, в Краснодарском крае в состав регионального избиркома был включен Виктор Тушев («Единая Россия»). С декабря 2015 г. по март 2017 г. Виктор Тушев возглавлял департамент внутренней политики краевой администрации. Одно время был председателем избирательной комиссии муниципального образования г. Краснодара. При этом его отец Александр Тушев был членом Избирательной комиссии Краснодарского края с 1995 по 2016 гг., а в настоящее время входит в общественный экспертный совет при краевой избирательной комиссии. Движение «Голос» считает весьма спорным наличие в составах избирательных комиссий лиц, находящихся в близких родственных отношениях с бывшими и действующими членами комиссий, с членами руководящих органов региональных отделений партии «Единая Россия», а также с лицами,  «курирующими» по роду своей службы в региональных администрациях деятельность избиркомов.  

По-прежнему основным кадровым резервом для обновления руководства ИКСРФ остаются должностные лица из администраций глав регионов и региональных правительств. Это хорошо видно на примере обновленных составов региональных комиссий, которым в этом году предстоит организовывать региональные выборы в ЕДГ 10 сентября 2017 г. Из 22 ИКСРФ замены в руководящих тройках избиркомов произошли в 14 комиссиях (см. Приложение 5). Всего в них были введены 22 новых члена, для 12 из них предыдущим местом работы являлись либо администрация главы региона (преимущественно одно из подразделений департамента внутренней политики), либо региональное правительство. Также следует отметить назначение на должности председателей ИКСРФ бывших руководителей иных государственно-властных структур. Так, председателем Избирательной комиссии Кировской области был назначен начальник регионального УФСБ генерал-майор Алексей Круглов. В Республике Марий Эл главой избиркома стала Ирина Татаринова, с 2012 г.  Уполномоченный по правам человека в республике, которая ранее занимала должности главного федерального инспектора в Республике Марий Эл и в Пермском крае.

Кроме того, среди лиц, близких к региональным политическим кругам и вошедших в руководящие составы ИКСРФ, следует обратить внимание на бывших политтехнологов, политконсультантов и электоральных юристов, которые в большинстве случаев во время предыдущих избирательных кампаний работали в интересах региональных администраций или партии «Единая Россия» (региональные избирательные комиссии в Брянской, Сахалинской и Ярославской областях). Среди них особо следует отметить нового заместителя председателя Избирательной комиссии Брянской области Екатерину Фурсу, которая отметилась на выборах в регионах центральной России (Брянская, Владимирская и Орловская области) как юрист партии «Единая Россия» и ее кандидатов, и известна своим умением добиваться снятия с избирательной гонки соперников своих клиентов. Председателем Избирательной комиссии Ярославской области стал электоральный юрист Олег Захаров,  который помимо «Единой России» имеет опыт работы на самые разные партии, а также принимал участие в проведении референдума в Крыму весной 2014 года. В СМИ высказывались неоднозначные мнения о его деятельности.

Также следует обратить внимание на то, что наиболее существенное обновление составов избирательных комиссий и замена их руководства произошла в тех регионах, где предыдущие главы были отправлены в отставку в связи с утратой доверия президента и началом громких антикоррупционных расследований: в Сахалинской области сменилось 12 из 14 членов комиссии (руководство полностью); в Кировской области — 4 «новичка», среди них — председатель избиркома.  

Процесс формирования нового состава Избирательной комиссии Кировской области проходил под полным контролем региональной администрацией врио губернатора. В своем интервью новый председатель облизбиркома, бывший начальник регионального УФСБ генерал-майор Алексей Круглов признался, что получил предложение лично от врио Игоря Васильева, посчитавшего необходимым  «предложить мне поработать в его команде. Я согласился. Когда мы встретились, он сразу предложил мне возглавить облизбирком… мне очень приятно работать в одной команде с таким человеком, как Игорь Васильев». Подобная публичная позиция главы облизбиркома о «вхождении в состав команды» одного из кандидатов на проходящих выборах главы региона вызывает недоумение и сомнения в независимости и самостоятельности избирательной комиссии.  

Интересное совпадение произошло в Республике Марий Эл: еще в декабре 2016 г. при прежнем главе республики Леониде Маркелове состав комиссии существенно обновился (назначены 7 новых членов и среди них все руководство), а в апреле 2017 г. сам Маркелов был отправлен в отставку и вскоре арестован.

Среди тех регионов, где в 2016-2107 гг. были временно назначены их новые главы (врио),  только в Ярославской области Дмитрий Миронов, назначенный в июле 2016 г., и его новая команда получили возможность перед губернаторскими выборами оказать влияние на формирование нового состава регионального избиркома. Этой возможностью и воспользовалась команда Миронова. Развитие событий, произошедших с момента формирования нового состава комиссии, на наш взгляд, заслуживает особого внимания.

Первоначально председателем Избирательной комиссии Ярославской области был избран Олег Килипченко, возглавлявший комиссию с октября 2013 г., кандидатура которого была поддержана ЦИК и лично председателем Эллой Памфиловой. При переформировании избиркома в декабре 2016 г. полностью сменилось руководство комиссии. Ушел и не стал выдвигаться многолетний зампредседателя комиссии Сергей Котомин, не прошел процедуру переназначения секретарь предыдущего созыва Павел Кулаков. Вместо них в комиссию вошли новый секретарь Елена Новик (глава Кировского района г. Ярославль, многолетний председатель Кировского ТИК) и заместитель председателя Вадим Чуваков (правовой аналитик, ученый-юрист). При Олеге Килипченко были созданы общественный и юридический советы при областной комиссии. Однако достаточно быстро возник серьезный конфликт с администрацией врио губернатора, формальным поводом для которого стал отказ Олег Килипченко смещать со своих постов председателей ряда городских территориальных избирательных комиссий (Дзержинского, Заволжского и Фрунзенского районов г. Ярославля). Кроме того, определенные разногласия с ЦИК возникли у Килипченко в ходе подготовки проекта изменений областного закона о выборах губернатора. Также имеются сведения о конфликте, существовавшем между Олегом Килипченко и частью аппарата комиссии. Интересно, что переизбранный состав с декабря 2016 — по январь 2017 гг. фактически работал при отсутствующем секретаре. Елена Новик находилась в неоплачиваемом отпуске большую часть времени. 

В итоге всех этих конфликтов Олег Килипченко в феврале 2017 г. ушел в отставку, а вслед за ним ушел и зампред Вадим Чуваков, на должность заместителя председателя была избрана Елена Новик. 17 февраля на должность нового председателя был избран Олег Захаров. Чуть позже секретарем стала адвокат и электоральный юрист Галина Бокмельдер. Судя по всему, обновленный состав руководства, в большей степени устраивает «новую команду» Дмитрия Миронова.

В целом можно констатировать, что по-прежнему решающую роль в формировании составов и особенно руководства избирательных комиссий субъектов РФ играют региональные власти, и влияние Центральной избирательной комиссии на этот процесс весьма ограничено. Возможность выдвижения от имени ЦИК двух членов в состав ИКСРФ рассматривается исключительно, как инструмент согласования с региональной администрацией будущих председателей комиссий и других их членов на постоянной основе.

ПРИМЕЧАНИЯ

1. Например, в комиссии ЯНАО партийное представительство сократилось  сразу на две партии, ранее в ее состав входили «Патриоты России» и «Родина»; в Марий Эл также отказались от дополнительного партийного представительства, ранее в состав комиссии входили «Патриоты России» и партия «Яблоко»; в Тамбовской области — также на две партии стало меньше, «Гражданской силы» и «Партии Роста»; в Челябинской области стало меньше на одну партию, партию «Яблоко»; не стало представителя партии «Яблоко» и в избиркоме Республики Дагестан.
2. На данный момент в открытом доступе нет сведений о новом составе избиркома Республики  Калмыкия, который  приступил к своей деятельности когда писался этот доклад. По итогам региональных выборов региональную льготу должны были получить партии «Гражданская платформа» и «Патриоты России».
3. На начало 2015 г. в 32 ИКСРФ присутствовали представители только 4 «парламентских партии» (в Чукотском автономном округе – 3-х партий), в 20 комиссиях – представители 5 партий, в 26 – 6 партий, в 4 комиссиях (Карачаево-Черкесской Республике, Республике Дагестан, Краснодарском крае и Севастополе) – по 7 партий и в 2 комиссии (Республика Крым и Тамбовская область) входят представители 8 партий, но, лишь в 10 регионах, в соответствии с законом, «партийное представительство» составляло половину от состава членов комиссии. 

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Формальное представительство политических партий в составах ИКСРФ

ПРИЛОЖЕНИЕ 2. «Малые партии», представленные в составах ИКСРФ 

ПРИЛОЖЕНИЕ 3. Количество членов ИКСРФ, имеющих отношение к партии «Единая Россия» 

ПРИЛОЖЕНИЕ 4. Представительство государственных и муниципальных служащих, сотрудников учреждений, лиц замещающих гос. и мун. должности в составах ИКСРФ

ПРИЛОЖЕНИЕ 5. Изменения в руководстве ИКСРФ, организующих выборы в ЕДГ-2017 г.

*   *   *

Экспертная группа, работавшая над докладом:

Виталий Ковин, ведущий эксперт движения «Голос» (руководитель группы);

Виталий Аверин, координатор сети региональных отделений движения «Голос»;

Долгосрочные наблюдатели в регионах: Алексей Петров (Бурятия, Сахалинская область), Глеб Яровой (Карелия), Олег Реут (Карелия), Алексей Серегин (Марий Эл), Людмила Кузьмина (Мордовия), Екатерина Пономаренко (Северная Осетия - Алания), Михаил Тихонов (Удмуртская Республика), Давид Канкия (Краснодарский край), Станислав Андрейчук (Алтайский край), Виталий Ковин (Пермский край), Дмитрий Краюхин (Белгородская область, Брянская область), Сергей Рыбин (Калининградская область), Денис Шадрин (Кировская область, Пензенская область), Ксения Черепанова (Новгородская область), Алексей Малов (Псковская область), Юрий Богомолов (Рязанская область), Александр Никишин (Саратовская область), Александр Грезев (Свердловская область), Давид Меладзе (Тверская область), Ксения Фадеева (Томская область), Антон Шейнин (Ярославская область), Владимир Егоров (Москва) и Евгения Платонова (Санкт-Петербург).