Исследование: Предварительные данные об избирательных системах на региональных и муниципальных выборах 13 сентября 2015 года

Начало избирательных кампаний к единому дню голосования не за горами. Эксперт по электоральному законодательству Аркадий Любарев представил обзор действующего законодательства, куда вошел анализ избирательных систем на региональных выборах разных уровней и депутатских мест, также автор коснулся возвращения графы "против всех".

До начала избирательных кампаний по региональным выборам 13 сентября 2015 года осталось несколько дней, по муниципальным выборам – две–три недели. И хотя теоретически еще возможны некоторые изменения в региональных законах и уставах муниципальных образований (а также возможно, что не все последние изменения этих правовых актов нам известны), общая картина уже вполне ясна.

В данном материале мы даем обзор действующего законодательства на основе правовых актов, содержащихся в СПС «КонсультантПлюс» на 30 мая 2015 года.

Избирательные системы на выборах региональных парламентов

13 сентября должны состояться выборы в законодательные органы 11 субъектов Российской Федерации. Во всех 11 регионах они будут проводиться по смешанной избирательной системе (в предыдущем электоральном цикле в Калужской области действовала полностью пропорциональная система).

Осенью 2013 года был принят «закон Клишаса», который разрешил регионам снизить долю депутатов, избираемых по пропорциональной системе, с 50 до 25%. Однако и в этот раз ни один регион этой возможностью не воспользовался (в 2014 году «законом Клишаса» воспользовалась только Москва, для которой данный закон разрешил полностью мажоритарную систему, но и в 2014 году ни один регион не опустил долю депутатов, избираемых по пропорциональной системе, ниже 50%). Как видно из таблицы 1, везде по мажоритарной и пропорциональной системам избирается равное число депутатов, за исключением Магаданской области, где по пропорциональной системе избирается на одного депутата больше.

Таблица 1. Число депутатов законодательных органов субъектов РФ, избираемых по мажоритарной и пропорциональной системам

Избирательные системы на выборах представительных органов региональных центров

Иная ситуация на выборах представительных органов региональных центров. Следует отметить, что эти выборы в настоящее время, когда происходит повсеместный отказ от прямых выборов мэров, становятся наиболее конкурентными и интересными из всех российских выборов.

Даже в сентябре 2014 года, когда у представителей власти всех уровней по известным причинам был пик поддержки, в этих городах результаты «Единой России» оставалась не слишком высокими. По нашим оценкам, в 14 региональных центрах из 20 уровень ее поддержки был ниже 50%. Более разнообразным, чем на региональных выборах, был и спектр партий, сумевших провести на этих выборах своих кандидатов.

В сентябре 2015 года планируются выборы в 25 региональных центрах, и уже одно их количество должно вызвать к этим выборам повышенный интерес.

Чтобы понять ситуацию с избирательной системой на данных выборах, надо немного заглянуть в историю. Еще совсем недавно муниципальные образования самостоятельно решали, какую избирательную систему использовать на муниципальных выборах. И везде, за исключением нескольких городов Красноярского края, выбирали мажоритарную систему.

Но в середине 2000-х, когда был принят закон о переводе выборов в Госдуму на чисто пропорциональную систему, эта система в России «вошла в моду». И началось ее внедрение на муниципальных выборах. Где-то вводилась чисто пропорциональная система, чаще решали применять смешанную систему с примерно равным соотношением мажоритарной и пропорциональной частей. Инициатива шла в основном сверху, довольно часто пропорциональная или смешанная система навязывалась муниципалам региональными законодателями.

Потом «мода» стала проходить. Представители «Единой России» на практике убедились, что мажоритарная система их партии выгоднее. Но тут в борьбу за пропорционализацию муниципальных выборов активно включились три другие парламентские партии – КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия». У них были вполне резонные доводы: партии в тот период стали активно участвовать в муниципальных выборах, но при использовании мажоритарной системы все мандаты зачастую доставались «единороссам». Или «единороссам» плюс «независимым». И представители парламентской оппозиции сумели убедить тогдашнего президента Дмитрия Медведева инициировать закон, по которому в муниципальных районах и городских округах с числом депутатов не менее 20 нужно было не менее половины мандатов распределять по пропорциональной системе.

Закон были принят весной 2011 года и успел проработать лишь два года (или четыре единых избирательных дня). В ноябре 2013 года был принят «закон Клишаса», который отменил норму об обязательном использовании пропорциональной системы на муниципальных выборах. И это сразу же сказалось на выборах в сентябре 2014 года: 14 из 20 регионов вернулись к мажоритарной системе, смешанная система была использована лишь в шести.

Разумеется, это было сделано в интересах «Единой России». Выше уже было отмечено, что ее поддержка в большинстве городов была ниже 50%. Но мандатов она везде получила больше половины. Самый яркий пример – Йошкар-Ола, где при поддержке 45% избирателей «единороссы» заполучили 91% мандатов.

Казалось бы, «партия власти» и дальше будет развивать эту тенденцию. Но нет. На выборах, предстоящих в сентябре этого года, ситуация будет иная.

Из 25 региональных центров, где в сентябре должны пройти выборы горсоветов, у нас нет пока информации только по столице Ингушетии (впрочем, это совсем небольшой город).

В двух региональных центрах городские советы переходят на систему косвенных выборов. В городах Махачкала и Самара по желанию региональных законодателей будут избираться районные советы, а городской совет – формироваться путем делегирования из представителей районных советов.

Картина по остальным 22 региональных центрам представлена в таблице 2. Мы видим, что, в отличие от прошлого года, региональные центры не стали отказываться от смешанной системы. И даже там, где от нее изначально отказались, затем к ней вернулись. Примеры – Новосибирск, где смешанную систему вернули 31 марта 2015 года, и Краснодар, где аналогичное решение было принято 28 апреля 2015 года.

Таблица 2. Число депутатов представительных органов региональных центров, избираемых по мажоритарной и пропорциональной системам

Таким, образом, во всех 22 городах система смешанная. Но, в отличие от выборов в Госдуму и в большинство региональных парламентов, соотношение мажоритарной и пропорциональной частей в основном неравное – в пользу мажоритарной составляющей.

Равное (или примерно равное) соотношение сохранилось в столицах республик (Сыктывкар, Казань, Ижевск, Чебоксары), а также в Астрахани, Владимире, Иваново, Магадане, Оренбурге и Тамбове.

В Нижнем Новгороде соотношение 2:1 в пользу мажоритарной части. В Краснодаре, Воронеже и Липецке по пропорциональной системе будет распределяться 12 мандатов. В остальных восьми городах (Калуга, Кострома, Новосибирск, Орел, Ростов-на-Дону, Смоленск, Томск, Ульяновск) отвели на пропорциональную составляющую 10 мандатов – это минимум, меньше не позволяет федеральный закон.

Итак, мы убеждаемся, что в таких политизированных вопросах, как выбор избирательной системы, формальная самостоятельность муниципальных образований становится  все более декларацией. Еще год назад было больше разнообразия: кто-то явно под влиянием сверху перешел на мажоритарную систему, а кто-то не стал этого делать. Теперь разнообразие лишь в том, что одни опять-таки не без подсказки сверху оставили пропорциональную часть в минимальном размере, а другие сохранили паритет.

Не будем гадать, почему «партия власти» вдруг отказалась от повсеместного возврата к мажоритарной системе. То ли решила наградить за примерное поведение парламентскую оппозицию, то ли почувствовала какой-то дискомфорт от отсутствия своих партийных списков с неизменными «паровозами».

Важнее понять, что означает применение пропорциональной системы в десятимандатном округе. И тут можно сказать, что это уже не совсем пропорциональная система, что она в нынешних условиях больше похожа на издевательство.

Федеральное законодательство гарантирует, что партия, преодолевшая 5-процентный барьер, должна получить хотя бы один мандат. А сколько нужно получить голосов, чтобы в десятимандатном округе партии досталось два мандата? Расчеты показывают, что гарантировать получение двух мандатов можно только при 18% голосов. Реально можно получить второй мандат примерно при 15%.

Иными словами, результат выборов почти предрешен. Главное для любой партии, кроме «Единой России» и КПРФ, – перешагнуть 5-процентный рубеж. А дальше уже без разницы – 5 или 15 процентов – все равно будет один единственный мандат. Который получит либо лидер городского отделения, либо главный его спонсор. У КПРФ есть шансы на два мандата. У «Единой России» – 6–7 мандатов в пропорциональной части и почти все – в мажоритарной.

Четыре года назад Конституционный Суд РФ в своем решении по «хомутининскому делу» отметил, что если за партии подано существенно различающееся число голосов, но они получили одинаковое число мандатов, то это нарушает принцип равенства. Именно во исполнение этого решения федеральный законодатель установил минимум в 10 мандатов. Но наши расчеты показывают, что 10 мандатов – это явно мало. Разве 5 и 15% – это не существенно различающееся число голосов?!

Возвращение графы «против всех»: гора родила мышь

Осенью 2013 года была громкая инициатива председателя Совета Федерации: Валентина Матвиенко вместе еще с четырьмя сенаторами внесла законопроект о возврате в избирательные бюллетени строки «против всех». Затем к этой инициативе присоединились еще 33 сенатора. Таким образом, авторами законодательной инициативы стали 38 членов Совета Федерации, представлявшие 31 регион (у 7 регионов под законопроектом подписались оба сенатора). Создавалось впечатление, что российские регионы жаждут вернуть избирателям право голосовать «против всех».

А какое замечательное обоснование законопроекта содержалось в пояснительной записке. При отсутствии графы «против всех» «избиратель, которого не устраивает ни один из зарегистрированных кандидатов, лишается возможности выразить свою волю адекватным образом… Исключение из всех проголосовавших числа голосов против всех кандидатов явным образом дискриминирует этих избирателей по форме голосования… Введение в избирательный бюллетень графы «против всех» позволит более четко понимать: граждане проголосуют за ту или иную партию или это просто протестные настроения, а власти предоставит возможность объективно анализировать ситуацию и видеть, сколько граждан не поддерживают идущие на выборы партии… Согласно проведенному в 2012 году опросу «Левада-центра» возвращение данной графы поддерживают около 74% россиян».

Однако при прохождении законопроекта он был по сути выхолощен. Графа «против всех» возвращалась только с 2015 года, только на муниципальные выборы и только в тех регионах, где этого пожелают региональные законодатели.

Тем не менее, можно было надеяться, что хотя бы в тех регионах, которые представляли сенаторы, подписавшие законопроект (их, напомню, 31, то есть больше трети), строка «против всех» появится на муниципальных выборах 2015 года. Однако наш анализ выявил удивительную картину. Ни в одном из этих регионов голосование «против всех» не восстановили!

Соответствующая строка легализована в законах только пяти регионов. Это Республика Саха (Якутия), Белгородская, Вологодская, Калужская и Тверская области. Представителей этих регионов среди инициаторов законопроекта не было. Вот такой парадокс, который очень многое говорит и о законодательных метаниях нашей власти, и о том, насколько члены Совета Федерации представляют регионы, которые их в этот совет делегировали.

Об авторе:

Аркадий Любарев - кандидат юридических наук, эксперт Комитета гражданских инициатив, сопредседатель совета движения "Голос"