Критический анализ проекта Избирательного кодекса РФ, подготовленного фракцией КПРФ в Государственной думе
Оглавление
1. Структура Избирательного кодекса
2. Регулирование в Избирательном кодексе региональных и муниципальных выборов
3. Избирательные системы для региональных и муниципальных выборов
3.1. Избирательные системы для выборов глав регионов и муниципальных образований
3.2. Многомандатные избирательные округа
3.3. Разделение списка кандидатов на территориальные группы
3.4. Правила определения результатов выборов по пропорциональной системе
3.5. Смешанная избирательная система
5. Содержательное реформирование: предлагаемые новеллы
5.1. Дистанционное электронное голосование (ДЭГ)
5.4. Неизменность нормативной правовой базы
5.5. Размеры избирательных участков
6. Выдвижение и регистрация кандидатов
6.1. Восстановление избирательного залога
6.2. Модификация процедуры сбора подписей
6.3. Изменение правил проверки подписей
6.4. Изменение правил представления и проверки других документов
Проект Избирательного кодекса РФ, подготовленный фракцией КПРФ в Государственной думе, направлен на решение проблем, которые можно разделить на два блока. Первый блок — собственно кодификация, то есть создание единого непротиворечивого, удобного и понятного избирательного законодательства. Второй блок — содержательное реформирование, то есть демократизация избирательного законодательства, приведение его в соответствие с Конституцией РФ и международными избирательными стандартами, реализация его направленности на обеспечение и защиту избирательных прав граждан.
С точки зрения этих целей я и буду оценивать данный проект. При этом я буду его сравнивать с аналогичным проектом, подготовленным в 2011 году под моим руководством (в тексте он будет именоваться «проект-2011»).
1. Структура Избирательного кодекса
Для того чтобы Избирательный кодекс был понятным, удобным и непротиворечивым, необходима в первую очередь удобная и понятная структура документа. Кроме того, необходимо, чтобы все нормы были четкими и понятными, важно избегать двусмысленностей, дублирования норм, коллизий между нормами, слишком длинных предложений и т. п.
Проверка проекта на отсутствие противоречий, дублирования, на четкость и понятность требует большой работы, и здесь я этих вопросов в основном касаться не буду. Оценю с точки зрения названных критериев структуру Кодекса.
Разделение Кодекса на Общую часть и Особенную часть традиционно и вполне оправдано. Также я поддерживаю двойную нумерацию статей («1.1» и т. д.), благодаря которой сразу понятно, к какой главе относится та или иная статья.
Структура Общей части в основном традиционна. Самым нестандартным решением можно считать выделение из «Общих положений» в отдельную главу «Принципов организации и проведения выборов», что я считаю оправданным.
Упущением как действующего законодательства, так и обсуждаемого проекта я считаю отсутствие отдельной главы, посвященной избирательным системам (в узком смысле этого понятия). Избирательные системы являются важнейшей составной частью избирательного права; фактически от выбора избирательной системы зависят многие нормы и процедуры почти во всех остальных главах, будь то избирательные округа, выдвижение и регистрация, агитация, финансирование, голосование и определение результатов выборов.
Отсутствие такой главы приводит, в частности, к тому, что нормы, определяющие избирательную систему, оказываются в самых неожиданных местах. Так, в обсуждаемом проекте важнейшее (ключевое) положение об обязательности использования пропорциональной системы на выборах законодательных органов субъектов РФ помещено в пункт 7 (последний) статьи 7.4, которая называется «Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями». Это неправильно уже потому, что остальные 6 пунктов статьи адресованы в первую очередь политическим партиям, а этот пункт адресован региональным законодателям.
Более подробно об избирательных системах будет сказано в разделе 3 данной записки.
В Особенной части отдельные главы посвящены выборам президента РФ, Государственной думы, высших должностных лиц субъектов РФ, законодательных органов субъектов РФ, глав муниципальных образований, представительных органов местного самоуправления и референдумам. Вопроса о регулировании проведения референдумов я в данной записке не буду касаться, он требует отдельного обсуждения. Выделение глав, посвященных выборам президента РФ и Государственной думы, логично, поскольку Кодекс должен исчерпывающим образом регулировать вопросы проведения этих выборов (и тем самым сделать ненужными отдельные законы об этих выборах).
Спорным остается вопрос о выделении отдельных глав, посвященных региональным и муниципальным выборам (главы 16–19). Получается, что эти выборы будут регулироваться уже не двумя, а тремя группами норм: в Общей части Кодекса, в Особенной части Кодекса и в специальном региональном законе. Это снижает удобство применителей и пользователей.
Стоит отметить, что данные четыре главы в обсуждаемом проекте получились достаточно краткими. Глава, посвященная выборам высших должностных лиц субъектов РФ, состоит из четырех статей, три из которых включают по одному абзацу. Глава о выборах законодательных органов субъектов РФ состоит из пяти статей, четыре из которых включают по одному абзацу. Глава о выборах глав муниципальных образований состоит из четырех статей, два из которых включают по одному абзацу. Глава о выборах представительных органов местного самоуправления состоит из пяти статей, в основном относительно коротких. Представляется, что эти главы нужно либо исключить, перенеся нормы из них в Общую часть, либо, напротив, расширить. Например, упомянутая выше норма пункта 7 статьи 7.4 была бы более уместна в главе 17, посвященной выборам законодательных органов субъектов РФ.
2. Регулирование в Избирательном кодексе региональных и муниципальных выборов
Одной из главных проблем, плохо решенных в действующем законодательстве, является регулирование региональных и муниципальных выборов. Значительная часть этих норм жестко (императивно) определена федеральными законами, другая часть регулируется федеральными законами рамочно, есть также диспозитивные нормы, разрешающие региональным законодателям вводить или отменять те или иные правила. Кроме того, по ряду важных норм у регионального законодателя есть неограниченные возможности собственного регулирования. Полагаю, что действующее регулирование этих вопросов далеко от оптимума.
В отношении муниципальных выборов ситуация усложняется тем, что их отдельные аспекты могут регулироваться не только федеральными и региональными законами, но и нормативными актами муниципальных образований. В действующем законодательстве обычно нет четких указаний, какие нормы могут определяться региональными законами, а какие — муниципальными нормативными актами. В результате очень часто региональный законодатель навязывает муниципальным образованиям (всем, части или отдельным) решения определенных вопросов, которые правильнее было бы доверить самим муниципальным образованиям (чаще всего это касается избирательной системы).
Все эти проблемы необходимо решить в ходе кодификации избирательного законодательства.
Разберем с этих позиций положения глав 16–19 обсуждаемого проекта. В каждой из них есть статья «Финансирование избирательной кампании», где определены предельные размеры расходования средств кандидата. Во всех случаях императивно установлены единые для всех регионов или муниципальных образований нормы, не зависящие от числа избирателей в округе. Полагаю, что в федеральном законе недопустимо устанавливать такие императивные нормы: число избирателей в субъектах РФ различается более чем в 200 раз, а в муниципальных образованиях — более чем в тысячу раз. Но и полностью отдавать этот вопрос на усмотрение регионального законодателя (как в действующем законодательстве) неправильно. Лучше всего здесь подходят рамочные нормы.
При этом непонятно, почему в данных статьях речь идет только о фондах кандидатов, но не о фондах избирательных объединений. Кроме того, неудачна опора на «среднемесячную заработную плату, установленную Правительством Российской Федерации по итогам года, предшествующего году проведения выборов». Все показатели должны быть определены до старта избирательной кампании, а кампания может начаться в предшествующем календарном году (особенно если день голосования будет в марте).
Также в каждой из обсуждаемых глав есть статья «Доверенные лица», где тоже императивно установлен максимум числа доверенных лиц. Здесь также, по моему мнению, предпочтительно рамочное регулирование.
3. Избирательные системы для региональных и муниципальных выборов
3.1. Избирательные системы для выборов глав регионов и муниципальных образований
Для выборов высших должностных лиц субъектов РФ и глав муниципальных образований главным вопросом является — используется ли система относительного или абсолютного большинства. В первом случае выборы проводятся в один тур, и избранным считается кандидат, получивший больше голосов, чем другие. Во втором случае для победы в первом туре нужно получить более половины от числа принявших участие в голосовании, а если никто такой результат не получил, проводится второй тур (повторное голосование, перебаллотировка).
Ни в главе 16, ни в главе 18 этот вопрос не регулируется. В статье 12.11 Общей части («Порядок определения результатов выборов») вообще нет норм, определяющих, в каком случае кандидат считается избранным.
В пункте 1 статьи 12.13 («Повторное голосование») сказано:
«В случае если настоящим Кодексом предусмотрено, что избранным признается кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и по результатам выборов ни один из включенных в избирательный бюллетень кандидатов не был избран, избирательная комиссия, организующая выборы, назначает повторное голосование по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей».
Поскольку в главах 16 и 18 такой вариант не предусмотрен (он предусмотрен в проекте Кодекса только для президентских выборов), получается, что ни на муниципальных, ни на региональных выборах система абсолютного большинства (система с перебаллотировкой) недопустима. С этим я категорически не могу согласиться.
3.2. Многомандатные избирательные округа
Для многомандатных округов регулирование должно включать два аспекта. Во-первых, ограничения на число мандатов в округе. Во-вторых, число голосов, которое имеет избиратель.
Первый аспект в обсуждаемом проекте урегулирован так же, как и в проекте-2011, то есть число мандатов должно быть не более пяти — без тех исключений, которые предусмотрены действующим рамочным законом.
Второй аспект в действующем рамочном законе урегулирован крайне неудачно, и обсуждаемый проект повторяет те же ошибки. В пункте 6 статьи 2.3 обсуждаемого проекта говорится: «Если на выборах в представительный орган образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос» (аналогичная формулировка используется и в части 2 статьи 5 рамочного закона). Возможно, она и достаточна для статьи о равном избирательном праве, но явно недостаточна для регулирования выборов в многомандатных округах.
Анализ регионального законодательства показывает, что во многих законах эта формулировка слепо воспроизводится: законодатель не понимает, что он должен самостоятельно решить дилемму, поставленную федеральным законом.
На самом деле дефект не только в этом. По сложившейся традиции в многомандатных округах (если образуются округа с одинаковым числом мандатов) избиратель наделяется числом голосов, равных числу распределяемых в округе мандатов. Однако, во-первых, это лишь российская традиция, а в мировой практике встречаются варианты с меньшим числом голосов, и такие варианты — не ошибка, а вполне сознательный подход, позволяющий лучше учесть интересы меньшинств. Во-вторых, даже если считать, что число голосов должно быть равно числу мандатов, это должно быть явно прописано в законе. Но во многих региональных законах этого нет, и вина тут в первую очередь федерального законодателя.
Поэтому в пункте 4 части 1 статьи 3.7 проекта-2011 четко написано: «Число голосов, которое имеет избиратель, устанавливается для выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации, а для выборов депутатов выборного органа муниципального образования — уставом муниципального образования. Это число должно быть одинаковым для всех избирателей, в том числе и в случае образования округов с разным числом мандатов. Оно не может превышать число мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов». А в части 2 для страховки указано: «Если законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования не установлено число голосов, которое имеет избиратель, каждый избиратель имеет один голос».
3.3. Разделение списка кандидатов на территориальные группы
Правила разбиения списка на территориальные группы на региональных и муниципальных выборах федеральное законодательство никак не регулирует. И в обсуждаемом проекте также отсутствует какое-либо регулирование. В то же время наш анализ показывает, что региональные законодатели в этом отношении постоянно злоупотребляют своими полномочиями. Во-первых, они в большинстве регионов вынуждают партии разбивать свои списки на слишком большое число групп, что большинству партий невыгодно; кроме того, обычно устанавливаются слишком жесткие правила такого разбиения, в том числе требования включать в список неоправданно большое число кандидатов. Во-вторых, они часто навязывают такое разбиение и для муниципальных выборов.
По нашему мнению, на федеральных выборах разбиение списков на территориальные группы необходимо (но с менее жесткими требованиями, чем в действующем законодательстве), на региональных выборах целесообразность разбиения зависит от особенностей региона, а на муниципальных выборах такое разбиение имеет больше недостатков, чем достоинств. В связи с этим в проекте-2011 мы заложили достаточно сильные ограничения (рамки) для региональных законодателей в плане регулирования разбиения списков на территориальные группы.
3.4. Правила определения результатов выборов по пропорциональной системе
Правила определения результатов выборов по пропорциональной системе включают правила допуска списков кандидатов к распределению мандатов и методику распределения мандатов.
В Общей части обсуждаемого проекта есть статья 12.11 «Порядок определения результатов выборов». В этой статье есть лишь одно правило (пункт 4): «Каждому списку кандидатов, допущенному к распределению мандатов, должно быть распределено не менее одного депутатского мандата». Это правило взято из действующего законодательства. Само по себе оно правильное, но недостаточное, что приводит к коллизиям на практике.
Все остальные правила для выборов в Государственную думу в обсуждаемом проекте установлены в статьях 15.10 и 15.11. А для региональных и муниципальных выборов в статьях соответственно 17.5 и 19.5 содержится отсылочная норма: «Распределение депутатских мандатов осуществляется в соответствии с методикой и порядком, которые определены главой 15 настоящего Кодекса».
Данная отсылочная норма неудачна по ряду причин. Во-первых, лучше уж ссылаться на две конкретные статьи, чем на всю большую главу. Во-вторых, здесь неясно, что понимается под «порядком» (в главе 15 этот термин не используется). В-третьих, речь должна идти не только о распределении мандатов (которому посвящена статья 15.11), но и о правилах допуска списков к распределению мандатов (которому посвящены пункты 4–6 статьи 15.10).
В-четвертых, считаю неправильным отсылку к другой главе Особенной части. С этой точки зрения, правильнее было бы поместить правила допуска списков кандидатов к распределению мандатов и методику распределения мандатов в Общую часть (то есть в главу 12), и тогда отсылка была бы более уместна (или, скорее всего, просто не нужна).
3.5. Смешанная избирательная система
Необходимо иметь в виду, что помимо привычной нам смешанной несвязанной (параллельной) избирательной системы в мире существуют смешанные связанные системы. Наиболее удачной я считаю германскую систему, которую в немного измененном виде я бы предпочел использовать на выборах в Государственную думу и рекомендовал бы для региональных выборов — поскольку она обеспечивает пропорциональность представительства без сильных искажений, свойственных несвязанной системе. И, с моей точки зрения, Кодекс должен предоставлять регионам возможность использовать такую систему. Но это вопрос для дискуссии.
Если же рассматривать исключительно несвязанную систему, которая по сути не является самостоятельной избирательной системой, а представляет собой механическое соединение мажоритарной и пропорциональной систем, то здесь главным вопросом является количественное соотношение этих двух составляющих.
Рамочный закон в период 2003–2013 годов содержал требование (неудачно помещенное в статью о выдвижении кандидатов и списков избирательными объединениями), чтобы на региональных выборах не менее половины мандатов распределялось по пропорциональной системе. Таким образом, допускалась полностью пропорциональная система, допускалась ситуация с равным соотношением двух составляющих, допускалась ситуация с преобладанием пропорциональной составляющей, но не допускались полностью мажоритарная система и не допускалась ситуация с преобладанием мажоритарной составляющей. Аналогичная норма действовала в 2011–2013 годах в отношении муниципальных выборов в городских округах и муниципальных районах с числом депутатов не менее 20.
В 2013–2021 годах в рамочном законе для региональных выборов (кроме городов федерального значения) действовало требование распределять по пропорциональной системе не менее четверти мандатов. Таким образом, была допущена ситуация с преобладанием мажоритарной системы, но не допускалась возможность полностью мажоритарной системы. Для городов федерального значения и муниципальных образований все ограничения были сняты, там допускалась и полностью мажоритарная система (и на практике она используется в Москве и большинстве муниципальных образований). Наконец, в нынешнем году были сняты ограничения и для региональных выборов.
В проекте в отношении региональных выборов воспроизводится норма, действовавшая в период 2003–2013 годов. Для муниципальных выборов никаких рамок нет, при этом остаются неясными правомочия регионального законодателя в отношении избирательных систем для муниципальных выборов.
С моей точки зрения, федеральный законодатель не только вправе, но и обязан установить рамки для использования тех или иных систем на региональных и муниципальных выборах. И для региональных выборов я считаю вполне правомерным запрет на использование как полностью мажоритарной, так и полностью пропорциональной системы — то есть для них единственным вариантом должна быть смешанная система.
Запрет полностью мажоритарной системы может быть обоснован с учетом позиции Конституционного суда РФ, высказанной им в 1998 году, согласно которой не должно быть монополизации законодательного органа одной партией. Однако мажоритарная система в принципе допускает такую возможность, и она на практике неоднократно реализовывалась на муниципальных выборах.
Запрет полностью пропорциональной системы может быть обоснован тем, что она не позволяет гражданам добиваться депутатских мандатов в личном качестве. Кроме того, пропорциональная система с закрытыми списками неоправданно усиливает власть партийной верхушки, приводит к бюрократизации партий и способствует усилению коррупции в партиях.
Что касается соотношения мажоритарной и пропорциональной составляющей, то я бы предпочел норму, которая исходила бы из равного отношения к этим составляющим. Хотя оптимальным в этом случае можно считать равное соотношение, я считаю возможным допустить некоторое неравенство. Так, в проекте-2011 записано, что соотношение может быть от 1:2 до 2:1 — то есть каждая из составляющих может иметь от одной трети до двух третей мандатов. Полагаю, что сильное неравенство выглядит нелепо, и такие случаи на практике были (например, соотношение 5:27).
4. О переходных положениях
Кодексы обычно не содержат переходных положений. Соответствующие нормы включаются в отдельный федеральный закон о введении кодекса в действие. Полагаю, что к проекту Избирательного кодекса обязательно должен быть добавлен проект такого федерального закона.
Переходные положения необходимы в связи с рядом новелл обсуждаемого проекта. В частности, пункт 2 статьи 1.5 предусматривает, что выборы проводятся в третье воскресенье марта. Принятие данной новеллы неизбежно приведет к изменению сроков полномочий большинства избираемых органов и должностных лиц (которые избраны в сентябре). И в переходных положениях необходимо определить как (в том числе в какую сторону) изменяются эти сроки.
Также необходимы переходные положения в связи с изменением порядка формирования избирательных комиссий: либо нужно установить, что комиссии, сформированные по ранее действовавшим правилам, сохраняют свои полномочия до конца срока, на который они сформированы, либо определить сроки формирования новых комиссий.
5. Содержательное реформирование: предлагаемые новеллы
В Пояснительной записке к обсуждаемому проекту перечислен 21 пункт «основных нововведений» проекта. Обсудим здесь эти пункты.
Я безусловно поддерживаю следующие пункты:
2) возврат к однодневному голосованию;
3) отказ от дистанционного электронного голосования (далее — ДЭГ), об этом немного подробнее будет написано далее;
4) запрет на использование дополнительных возможностей реализации избирательных прав вне помещения для голосования (на придомовых территориях, на территориях общего пользования и в иных местах);
5) норма, обязывающая чиновников, то есть лиц, замещающих государственные или муниципальные должности (за исключением президента Российской Федерации), уходить в предвыборный отпуск; при этом семидневный срок для предоставления в избирательную комиссию соответствующих приказов (распоряжений) об отпуске исчисляется не со дня регистрации кандидата, а со дня его выдвижения;
11) обязательное применение средств видеонаблюдения и при наличии технической возможности — трансляция изображения в сети «Интернет»;
14) восстановление для избирателей возможности голосовать против всех кандидатов (против всех списков кандидатов);
16) обязательный контрольный (выборочный) ручной подсчет голосов избирателей в случае использования вместо стационарных ящиков для голосования технических средств подсчета голосов;
18) единый способ распределения мандатов на всех выборах — метод Хэйра-Нимейера (метод наибольших остатков) — с учетом замечаний в п. 3.4 настоящей записки;
20) восстановление права общественных объединений направлять наблюдателей на избирательные участки, возврат права на участие в работе избирательных комиссий всех уровней членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса, обязательное использование одноразовых номерных пломб, распределение обязанностей между членами участковой избирательной комиссии в процессе голосования и подсчета голосов на основе жеребьевки и др.
В принципе поддерживаю также пункты 9 (формирование избирательных комиссий), 10 (преодоление формализма при регистрации кандидатов), 12 (неучастие военнослужащих в региональных выборах), 13 (право на предвыборную агитацию), 15 (взыскание расходов с кандидатов, из-за отказа которых от участия в выборах без вынуждающих обстоятельств пришлось проводить повторные выборы), 17 (увеличение «потолка» избирательного фонда в случае переноса выборов), 19 (регулирование вопросов проведения референдума) и 21 (право обращаться с жалобами на нарушения избирательных прав), но конкретное их воплощение требует более детального рассмотрения.
По ряду пунктов я выскажусь более подробно.
5.1. Дистанционное электронное голосование (ДЭГ)
По мнению многих, ДЭГ — перспективный на будущее способ голосования, хотя есть немало экспертов, считающих, что ДЭГ обладает рядом непреодолимых недостатков. В настоящее время, по оценкам многих экспертов, ДЭГ недостаточно проработан технически. Очевидно, этот способ голосования недостаточно проработан и юридически.
В связи с этим полагаю, что эксперимент по внедрению ДЭГ должен быть остановлен, и всякое упоминание ДЭГ из законодательства должно быть исключено.
После достаточной и неспешной технической и юридической проработки можно будет вернуться к эксперименту. Однако начинать его следует там, где он не может привести к опасным последствиям.
Во-первых, ДЭГ можно опробовать при проведении опросов (консультативных референдумов), предусмотренных законодательством о местном самоуправлении.
Во-вторых, ДЭГ можно попробовать при голосовании на удаленных избирательных участках (на судах, находящихся в плавании, полярных станциях и т. п.).
5.2. День голосования
В проекте предусмотрено проведение голосования в единый день — третье воскресенье марта. В принципе, эта дата лучше, чем второе или третье воскресенье сентября либо первое или второе воскресенье того же марта. Можно однако обсудить и вариант с четвертым воскресеньем марта, которое традиционно выпадает на школьные каникулы.
Тем не менее, представляется важным обсудить и другие варианты с днем голосования, предусматривающие отказ от введенного в 2013 году одного в году единого дня голосования. Один из таких вариантов — возврат к практике 2006–2012 годов с двумя в году днями голосования (весенним и осенним), который позволял, в частности, не затягивать более чем на полгода проведение досрочных и дополнительных выборов и делал более равномерной работу людей, профессионально связанных с выборами.
Другой вариант — дать регионам право самостоятельно выбирать день голосования, исходя из того факта, что климатические и другие условиях в регионах сильно различаются. При этом можно, например, запретить проведение голосование в июле и августе.
5.3. Муниципальный фильтр
Муниципальный фильтр как единственный способ поддержки выдвижения кандидатов — категорически недопустим. Кроме того, абсолютно чрезмерными и неадекватными являются действующие в настоящее время параметры муниципального фильтра — доля депутатов в размере 5–10%, требование ¾ географического охвата, запрет для депутатов поддерживать более одного кандидата.
Однако простой отказ от муниципального фильтра означает неизбежную замену этого фильтра на другой — сбор подписей избирателей, который требует серьезного реформирования, без чего он становится почти таким же ограничителем конкуренции, как и муниципальный фильтр.
Поэтому вопрос о муниципальном фильтре должен быть увязан с вопросом об общем реформировании системы регистрации кандидатов, который будет обсуждаться в разделе 6 настоящей записки.
При этом полагаю, что муниципальный фильтр с существенно измененными параметрами может сохраниться как факультативный способ поддержки выдвижения кандидатов, наряду со сбором подписей избирателей и избирательным залогом.
5.4. Неизменность нормативной правовой базы
Я в принципе поддерживаю идею стабилизации избирательного законодательства. Однако предложенная в обсуждаемом проекте норма пункта 3 статьи 1.3 мне не кажется оптимальной. Эта норма предусматривает применять нормативные акты (по вопросам подготовки и проведения выборов), которые вступили в законную силу за шесть месяцев до дня назначения выборов.
В рекомендациях Венецианской комиссии предлагается стабилизировать таким образом не все нормы, а только «основополагающие элементы закона о выборах, в частности, регулирующие саму избирательную систему, состав избирательных комиссий и определение границ избирательных округов». Эти элементы рекомендуется запретить пересматривать менее чем за год до проведения выборов.
Действительно, такие нормы должны быть известны заранее, поскольку будущие участники выборов готовятся к ним заблаговременно, а эффективная подготовка невозможна без знания этих элементов.
В то же время полагаю, что многие более мелкие нормы можно пересматривать и в более поздний срок, особенно если в них выявляются ошибки, неточности, противоречия, пробелы и т. п. Иначе мы потеряем возможность улучшать избирательные законы в последний год перед выборами, когда им уделяется более пристальное внимание.
5.5. Размеры избирательных участков
Я поддерживаю предложенный в обсуждаемом проекте отказ от увеличения максимальных размеров избирательных участков выше 3 тыс. избирателей, предусмотренного изменениями, внесенными в последние годы в избирательное законодательство.
Однако в Пояснительной записке (п. 8) верно отмечено, что и лимит в 3 тыс. избирателей — выше, чем во многих других странах. Полагаю, что следует поставить цель постепенно снижать этот лимит.
6. Выдвижение и регистрация кандидатов
Нормы действующего законодательства, регулирующие порядок выдвижения и регистрации кандидатов и списков кандидатов, в значительной степени препятствуют политической конкуренции на выборах и во многих случаях превращают выборы в имитацию.
В обсуждаемом проекте в эти нормы внесены некоторые поправки, которые я поддерживаю. Это, в частности, снижение требуемой доли подписей до 0,5%, увеличение до 10% допустимого избытка представляемых подписей и допустимой доли брака в подписных листах, норма о том, что при несоблюдении избиркомом требования об извещении кандидата или партии о выявленных нарушениях в документах эти нарушения не могут являться основанием для отказа в регистрации или отмены регистрации, и некоторые другие.
Тем не менее, я полагаю, что эти меры недостаточны. По моему мнению, вся глава о выдвижении и регистрации кандидатов нуждается в кардинальной переработке. Ниже обозначены основные направления такой переработки.
6.1. Восставновление избирательного залога
Избирательный залог применялся на российских выборах с 1999 по 2008 год. В целом он показал себя вполне адекватным и удачным электоральным институтом. Каких-либо серьезных нареканий к нему не было, не считая случаев завышенных размеров залога в некоторых регионах.
Теоретическая претензия к избирательному залогу обычно сводится к тому, что он усиливает роль денег на выборах и приводит к фактической покупке регистрации в качестве кандидата. Однако сторонники этой точки зрения игнорируют тот очевидный факт, что другой способ поддержки выдвижения кандидатов — сбор подписей — также требует денег, и в случае сбора большого числа подписей (нескольких тысяч или десятков тысяч) немалых денег.
При этом с точки зрения влияния денег избирательный залог обладает рядом преимуществ перед финансовыми затратами на сбор подписей. Во-первых, избирательный залог в соответствии с нормами, действовавшими в 1999–2008 годах, возвращался кандидатам и партиям, относительно успешно выступившим на выборах (получившим более 3–5%). Тем самым для серьезных кандидатов залог был по сути не тратой, а именно залогом (депозитом). Таким образом, избирательный залог стимулировал участие в выборах серьезных кандидатов и дестимулировал несерьезных. В отличие от залога, затраты на сбор подписей не возвращаются ни серьезным, ни несерьезным кандидатам.
Во-вторых, избирательный залог вносится из средств избирательного фонда, в то время как затраты на сбор подписей могут оплачиваться и на практике часто оплачиваются с помощью серых схем. И в целом внесение избирательного залога является вполне прозрачной процедурой, в то время как при сборе подписей непрозрачными являются как сами процедуры сбора, так и процедуры проверки собранных подписей.
6.2. Модификация процедуры сбора подписей
По моему мнению, традиционная процедура сбора подписей может быть сохранена в небольших избирательных округах, где требуется собрать небольшое число подписей (20–100), что может сделать сам кандидат с небольшой командой единомышленников.
Для больших округов необходим поиск иных процедур сбора подписей, более прозрачных и в большей степени ориентированных на инициативу самих избирателей, а не на политтехнологические приемы. Одной из таких процедур может быть сбор подписей с помощью электронных сервисов — необходимо продолжить данный эксперимент, устраняя его выявившиеся недостатки. Другой процедурой может быть сбор подписей в специально отведенных местах под контролем избирательных комиссий. При этом требуемое число подписей для таких процедур необходимо снизить (например, до 0,1%).
6.3. Изменение правил проверки подписей
Главная задача проверки подписей — убедиться в том, что избиратель сам поставил подпись и что его можно идентифицировать. Недопустимы любые попытки браковать подписи на основании косвенных признаков подделки. Подделка подписи должна быть доказана.
В связи с этим необходимо отказаться от требования собственноручного внесения избирателем даты (и тем более ФИО), а также от запрета заполнять сведения об избирателей третьим лицом. Соответственно не должно быть таких оснований для признания подписи недействительной.
В то же время необходимо поставить действенный заслон фальсификации подписей. Полагаем, что для этого в первую очередь нужно установить разные правила в отношении недействительных и недостоверных подписей.
К недостоверным подписям следует относить все подписи, в отношении которых можно точно установить, что они подделаны. В частности, к таковым следует относить подписи, якобы поставленные умершими или несуществующими избирателями.
На предмет недействительности необходимо проверять все подписи. Выборочная проверка в данном отношении не может использоваться, поскольку ее результатом может быть лишь вывод о вероятности того, что у кандидата не хватает действительных подписей.
На предмет недостоверности достаточно выборочной проверки, поскольку наличие определенного процента фальсифицированных подписей свидетельствует о серьезном нарушении закона командой кандидата. При этом полагаем, что выборку можно сократить, например, до 10%, и допустимый процент фальсифицированных подписей также можно установить на уровне 10%. При этом фальсификация подписи должна быть доказана. Методы доказательства могут быть разными (включая и опрос избирателей). Лучше всего, если доказательства будут установлены в судебном порядке, хотя это потребует определенных изменений в КАС и тщательной проработки норм о сроках.
Кроме того, необходимо увеличить допустимый избыток представляемых подписей. Напомним, что в 1995–2002 годах этот избыток составлял 15%, а в 2002–2005 годах — 25%, и в те годы было гораздо меньше отказов в регистрации. Полагаем, что сейчас такой избыток можно установить на уровне 20%.
Если не будет принято предложение об отказе от выборочной проверки на предмет недействительности подписей, то необходимо будет также увеличить допустимую долю недействительных подписей. Если мы откажемся от выборочной проверки, то допустимую долю недействительных подписей устанавливать не нужно: достаточно нормы об отказе в регистрации в случае недостаточного количества действительных подписей.
Полагаем также, что необходимо снять излишние ограничения на доработку подписных листов. Кандидату (избирательному объединению) должно быть разрешено собрать недостающее число подписей в пределах срока представления подписных листов. За пределами этот срока должно быть разрешено исправлять недостатки заверения подписных листов (отсутствие заверительной подписи, неточности в сведения о сборщике и т. п.).
В любом случае недопустимо браковать подписи на основании немотивированных выводов почерковеда. Заключение почерковеда должно содержать достаточные обоснования, которые можно проверить.
6.4. Изменение правил представления и проверки других документов
В этой части необходимо в первую очередь пересмотреть основания для отказа в регистрации и для отмены регистрации. Как отмечал Конституционный суд РФ, «отмена регистрации кандидата, выступающая в качестве санкции за совершенное правонарушение, как связанная с ограничением избирательных прав, должна осуществляться на основе вытекающего из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа соразмерности». Полагаем, что этот тезис в полной мере должен относиться и к тем основаниям отказа в регистрации, которые выступают в качестве санкции за нарушение закона.
В частности, полагаем, что необходимо исключить такие основания для отказа в регистрации и отмены регистрации как несоздание вовремя избирательного фонда и нарушение законодательства об интеллектуальной собственности (первое сохранилось в обсуждаемом проекте, второе в нем фактически снято).
Этим же принципом следует руководствоваться в отношении таких нарушений, как непредставление и тем более ненадлежащее оформление требуемых документов. Необходимо четко очертить перечень документов, без которых кандидат или список кандидатов не может быть зарегистрирован. Для кандидата это в первую очень заявление о согласии баллотироваться (плюс документы, подтверждающие его серьезность — подписи, залог и т. п.). При выдвижении от партии также должны быть соответствующие документы, требования к которым необходимо ввести в разумные рамки.
Отсутствие каких-либо документов (в том числе об образовании, о смене фамилии двадцатилетней давности и т. п.) не должно быть безусловным основанием для отказа в регистрации или отмены регистрации. Санкция в виде отказа в регистрации или отмены регистрации допустима лишь в случае попытки кандидата сознательно ввести избирателя в заблуждение относительно важных аспектов своей биографии и статуса (судимость, место работы и т. п.).
Необходимо также четко закрепить в законе, что кандидат имеет право донести в избирательную комиссию любой недостающий документ, кроме некоторых специально перечисленных (заявление о согласии баллотироваться и т. п.). Правильнее всего было бы отказаться от принципа «единого пакета» и требовать от кандидата при уведомлении о выдвижении сдавать лишь некоторый минимум документов, допуская подачу остальных документов не позднее срока сдачи документов на регистрацию. Большинство из этих документов избирательная комиссия все равно не проверяет до сдачи кандидатом документов на регистрацию, поскольку проверка документов кандидатов, которые не представляют документы на регистрацию, — лишняя работа.
7. Назначение выборов
В обсуждаемом проекте в основном неизменными по сравнению с действующим законодательством остаются нормы, регулирующие назначение выборов. Между тем, эти нормы в действующем законодательстве довольно неудачны.
Эти нормы остались практически неизменными с 1990-х годов. Но тогда были совсем другие условия. Во-первых, не было широкого распространения интернета. И в законе дали для публикации решения о назначении выборов пятидневный срок. И, как это ни смешно, до сих пор многие такие решения официально публикуются на пятый день после их принятия. И это в условиях, когда сетевые СМИ сообщают о принятии важных решений в течение нескольких минут.
Во-вторых, в 1990-х годах имело место противостояние представительных и исполнительных органов власти. И в этих условиях функция назначать выборы была возложена на представительные органы. Исключением остались лишь выборы Госдумы. К чему это приводит? Представительный орган может запросто сорвать кворум — часто это делается вполне сознательно. Или еще по каким-то причинам не собраться. К ответственности при этом никого не привлечешь. В этом случае выборы приходится назначать избиркому. Но делается это примерно на неделю позже.
Еще одна неудачная норма: 11-дневный люфт для принятия решения о назначении выборов (а для выборов в Госдуму вообще 21-дневный). То есть с учетом вольностей со сроком опубликования такого решения можно запросто затянуть начало избирательной кампании на две — три недели (что часто и происходит).
Еще одно отличие нынешней ситуации от 1990-х годов: тогда у принимающих решение органов было достаточно большое усмотрение в выборе даты голосования. А сейчас дата голосования жестко закреплена в федеральном законе. И нормы о назначении выборов во многом превратились в анахронизм.
Ну в самом деле: нужно ли собирать представительный орган исключительно для того, чтобы принять абсолютно запрограммированное решение?! Да и вообще: нужно ли специально принимать такое абсолютно запрограммированное решение?! Думаю, что нет.
Если сохраняются нормы о том, что дата голосования жестко закрепляется законом (как в обсуждаемом проекте), то никакого «назначения выборов» в принципе не нужно. Нужно определить тем же законом срок начала избирательной кампании и возложить на соответствующий избирком обязанность объявить о ее начале.
Но возможен другой подход, который реализован в проекте-2011. Сохранить некоторую возможность усмотрения. Например, в пределах одного месяца. При этом функцию принятия решения о дате голосования нужно возложить на определенное должностное лицо, которое можно привлечь к ответственности за невыполнение данного требования закона. И сроки назначения установить не в числах, кратных 10, — тут любовь к кратным числам совершенно неуместна, а более прицельно — с понедельника по пятницу, то есть в течение пятидневной рабочей недели. Например, не ранее чем за 82 дня и не позднее чем за 78 дней до дня голосования. И решение должно быть опубликовано не позднее следующего дня.
Отмечу, что в обсуждаемом проекте не определено, какой орган назначает основные региональные и муниципальные выборы. Из пункта 1 статьи 1.5 можно сделать вывод, что полномочия назначать выборы должны быть определены другим законом (федеральным или региональным). Вряд ли это правильно.
