Каким законопроектам нужно заключение правительства?

В российскую Конституцию сейчас вносится много изменений. Но уже сложилось представление, что вносится совсем не то, что нужно для улучшения государственного управления. Сейчас я вспомнил еще про одну не очень удачную норму основного закона.

Часть 3 статьи 104 Конституции РФ гласит: 

«Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации».

Цель этого положения понятна: бюджетом ведает правительство, и потому нельзя принимать законы, затрагивающие бюджет, не спросив его мнение. Но вот формулировка получилась не самая удачная.

Во-первых, она слишком расплывчатая. Что такое «законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета»? В каком объеме, в какой период? При желании можно чуть ли не у каждого закона найти такие расходы.

Во-вторых, на мой взгляд, неудачно и само требование — что законопроект не может быть внесен без заключения правительства. Более разумно было бы требование, чтобы Дума не начинала его рассматривать без такого заключения. То есть вносится законопроект, совет Думы принимает решение, что нужно заключение правительства, и посылает туда запрос. Все просто и четко.

А сейчас сам субъект законодательной инициативы, если он понимает, что законопроект предусматривает бюджетные расходы, должен запрашивать правительство. А если не понимает, если вопрос спорный? И мы не раз сталкиваемся с ситуацией, когда те, кто вносят законопроект, считают, что ему не нужно заключение правительства, а совет Думы считает иначе.

Пример Избирательного кодекса

Фактически часть 3 статьи 104 Конституции стала использоваться как фильтр против неугодных законопроектов. Я вспоминаю, как в 2012 году пять депутатов внесли в Думу разработанный под моим руководством проект Избирательного кодекса РФ. Мы полагали, что он бюджетных расходов не предусматривает. Но совет Думы решил иначе. И вернул законопроект депутатам.

Они потом послали запрос в правительство. Оно долго думало и в конце концов дало отрицательный отзыв. При этом большая часть отзыва содержала не вполне компетентную критику новелл, никак бюджет не затрагивающих. И в конце голословно утверждалось, что «принятие законопроекта может повлечь дополнительные расходы бюджетов всех уровней».

После этого больше никто проект Избирательного кодекса вносить не стал — ни эти депутаты, ни другие. И их можно понять: вносить проект с отрицательным заключением правительства — это как-то не комильфо.

Не знаю, делал ли кто-либо исследования в отношении заключений правительства на законопроекты. Если исходить из логики статьи 104 Конституции, такие заключения нужны исключительно для того, чтобы оценить, какие расходы принятие данного законопроекта влечет. Но в тех заключениях, которые я смотрел, о расходах могло вообще ничего не быть, зато обычно давались оценки различным новеллам — и не всегда компетентные.

Кстати, тут сразу возникает еще один момент. Закон, принимаемый в окончательном виде, может сильно отличаться от внесенного законопроекта. Даже если его концепция в целом не изменилась, некоторые поправки могут сильно изменить ситуацию с бюджетными расходами. Но у нас уже стала слишком распространенной практика, когда во втором чтении добавляются куски, с исходным проектом никак не связанные. И тут никого не волнует, что думает правительство и какие расходы эти поправки могут повлечь. Получается, что часть 3 статьи 104 превращается в пустую формальность.

Новый закон о сборе подписей

Все это я вспомнил из-за того, что в Госдуме готовится к первому чтению проект федерального закона № 912249-7 «О внесении изменений в статьи 37 и 38 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ (в части совершенствования процедуры сбора подписей и проверки подписных листов)».

Законопроект этот предусматривает, в частности, возможность сбора подписей через портал Госуслуг. Мне кажется, должно быть очевидно, что принятие законопроекта потребует разработки соответствующего программного обеспечения, а затем и его поддержку, дополнительное обучение персонала и т. п. В любом случае это и дополнительные расходы, и дополнительные оргмероприятия.

Но если законопроект идет по линии власти, то, как обычно, все формальности побоку. Авторы законопроекта (депутаты О. В. Савастьянова, Д. В. Ламейкин, М. В. Емельянов и И. В. Марьяш) уверенно пишут, что принятие закона не потребует дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета. Правовое управление с ними соглашается: необходимости получения на данный законопроект заключения Правительства Российской Федерации не усматривается.

Впрочем, Правительство все равно свое заключение прислало (никто ему этого запретить не может). Заключение абсолютно формальное — оно занимает чуть больше одной страницы. В начале кратко перечисляются новеллы проекта. 

В предпоследнем абзаце говорится:

«Данные изменения будут способствовать обеспечению прав участников избирательного процесса, препятствовать совершению неправомерных действий, в том числе направленных на фальсификацию подписей избирателей, участников референдума, и упростят порядок сбора и проверки подписей избирателей, а также будут способствовать повышению доверия к результатам проверки подписей со стороны участников избирательного (референдумного) процесса».

Утверждения весьма спорные, впрочем, половина списана из пояснительной записки авторов проекта. Но меня особенно впечатлило выражение «упростят порядок сбора и проверки подписей избирателей». Поскольку специалисту в области избирательного права ясно, что в чем-то упростят, а в чем-то и усложнят. В реальности тут все не просто, особенно с учетом абсолютно не проработанного порядка сбора и проверки подписей через порта Госуслуг.

Последний абзац еще более краток: 

«Правительством Российской Федерации законопроект поддерживается».

Главное же — в заключении правительства вообще ни слова о том, что принятие законопроекта потребует определенных действий со стороны правительства (напомню, что владельцем портала Госуслуг является Минкомсвязь) и, очевидно, определенных расходов.

В общем, часть 3 статьи 104 Конституции превратилась в пустую формальность. Впрочем, конечно, не только эта часть и не только эта статья.