Аркадий Любарев: необходимо, чтобы в выборе избирательной системы осуществлялся могли принять участие широкие слои общественности
У Украины есть и специфическая проблема. Наличие неконтролируемых территорий вынуждает искать такую систему, которая позволяет избрать полный состав Верховной Рады, несмотря на то, что на отдельных территориях выборы не смогут быть проведены. По сути сразу приходится исключать любые варианты, не предусматривающие наличия единого избирательного округа.
Важно также, чтобы к избирательной системе было доверие со стороны граждан, чтобы она воспринималась в обществе как справедливая. Правда, тут в конечном счете может помочь разъяснительная работа. Но все же необходимо, чтобы выбор избирательной системы осуществлялся не узким кругом политиков и экспертов, чтобы в дискуссии о будущей избирательной системе могли принять участие широкие слои общественности.
Данная статья направлена именно на то, чтобы начать такую дискуссию.
Какие есть системы?
Мировая практика дает нам большое разнообразие избирательных систем. Сколько их типов выделять – зависит от подходов к их классификации. Например, в брошюре «Виборча реформа для всiх i для кожного», изданной в 2011 году под редакцией Дениса Ковриженко, приведено 10 основных типов. В моей классификации (приведенной, в частности, в книге А.В. Иванченко, А.В. Кынева и А.Е. Любарева 2005 года «Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы») выделено 11 типов.
Но при этом есть ряд избирательных систем, которые вполне подходят для местных выборов, но мало приспособлены для общенациональных выборов в большой стране. Это касается почти всех систем с многомандатными округами и голосованием за конкретных кандидатов. Мы сейчас эти системы обсуждать не будем.
В Украине (как и в России) на общенациональных выборах были опробованы три типа избирательных систем: мажоритарная абсолютного большинства (в 1990 и 1994 годах), полностью пропорциональная в едином округе с закрытыми списками (в 2006 и 2007 годах) и параллельная (смешанная несвязанная), при которой половина депутатов избиралась по пропорциональной системе в едином округе с закрытыми списками, а другая половина – в одномандатных округах по системе относительного большинства (в 1998, 2002 и 2012 годах).
Каждая из этих трех моделей имеет существенные недостатки. Полностью пропорциональная система в едином округе с закрытыми списками создает слишком большой разрыв между избирателями и депутатами, способствует бюрократизации партий и партийной коррупции, не обеспечивает территориальное представительство. Параллельная (смешанная несвязанная) система часто приводит к непропорционально высокому представительству одной из партий за счет ее доминирования в одномандатных округах. Мажоритарная система может приводить к еще большим искажениям; к тому же она сейчас в Украине неприемлема и из-за проблемы неконтролируемых территорий.
К сожалению, в России большинство политиков не готовы обсуждать другие избирательные системы и продолжают «блуждать в этих трех соснах». В Украине ситуация лучше, и это дает надежду, что поиск оптимальной избирательной системы увенчается успехом.
Полагаю, что в первую очередь имеет смысл обсудить три модели:
1) пропорциональная система с открытыми списками в многомандатных округах, в основном соответствующих регионам (такая модель предложена в проектах Избирательного кодекса Украины и закона о выборах народных депутатов Украины, внесенных группой Юрия Ключковского, далее в тексте я их буду называть «проекты Ключковского»);
2) смешанная связанная избирательная система с двумя голосами у избирателя, подобная системе, которая применяется в Германии на выборах в бундестаг и ряд ландтагов;
3) смешанная связанная избирательная система с одним голосом у избирателя, подобная системе, которая применялась в Германии на выборах в бундестаг в 1949 году, а сейчас применяется на выборах в ландтаг Баден-Вюртемберга.
Эти три системы отличаются тремя главными достоинствами: во-первых, они обеспечивают территориальное представительство; во-вторых, они позволяют достигать достаточно близкого соответствия между спектром партийных предпочтений избирателей и партийным составом парламента; в-третьих, они позволяют избирателям влиять на состав избранных депутатов.
Но у каждой из них есть свои дополнительные достоинства, но также и свои недостатки. И их следует квалифицированно обсуждать и учитывать.
Открытые списки
Суть системы открытых списков в том, что избиратель голосует за партийный список, и в этом списке он дополнительно отмечает одного или нескольких кандидатов, которым оказывает предпочтение. Мандаты между списками распределяются по принципу пропорциональности (как и в случае закрытых списков), а внутри списка – с учетом предпочтений избирателей.
Реализовать такую систему в рамках единого округа, когда партийные списки состоят из сотен кандидатов, проблематично. Поэтому наилучший вариант – многомандатные округа, в основном соответствующие регионам.
К сожалению, в России условия для реализации такой системы неблагоприятны. Число субъектов Федерации – более 80, большая часть из них небольшая, при 450 депутатах на них приходятся один или два мандата. А при объединении в округ нескольких регионов теряются многие достоинства системы.
В Украине ситуация более благоприятная. Так, в проектах Ключковского предлагалось разделить страну на 30 округов – в трех регионах (Киев, Днепропетровская и Донецкая области) создаются по два округа, остальные регионы соответствуют каждый одному округу.
Важный момент в проектах Ключковского – наличие единого избирательного округа, в котором распределяются мандаты, оставшиеся нераспределенными в округах. Такой вариант (используемый в ряде стран) позволяет решать несколько задач.
Во-первых, благодаря дополнительному распределению мандатов, достигается более точное соответствие состава парламента предпочтениям избирателей. Мой модельный расчет на основании итогов голосования на выборах в Верховную Раду 2012 года для 27 округов, точно соответствующих регионам Украины, показал, что расхождение между долей мест, получаемых партиями, и долей голосов, поданных за них, от суммарного числа голосов, поданных за партии, допущенные к распределению мандатов, ни у одной партии не превышало 0,2%. При этом в региональных округах распределялось 384 мандата, а в едином округе – 66.
Во-вторых, дополнительное распределение мандатов в едином округе позволяет партии обеспечить мандатами небольшое число кандидатов, которые могут быть мало публичны, но необходимы для работы фракции. В-третьих, наличие единого округа решает проблему неконтролируемых территорий и позволяет в любом случае избрать 450 депутатов.
В то же время система открытых списков имеет ряд проблем, которые, на мой взгляд, в проектах Ключковского не решены или решены не оптимальным способом.
Первый же вопрос: сколько кандидатов в списке может поддержать избиратель? В проектах Ключковского предусмотрено, что только одного. Это спорное решение, но для первого раза оно, видимо, правильное.
Следующий вопрос: как избиратель должен выразить свое предпочтение? Проект Ключковского предлагает вариант, опробованный в некоторых российских регионах: избиратель вписывает в специальное поле бюллетеня номер кандидата в списке. Здесь сразу несколько опасностей. Первая – избиратель может ошибиться. Наш анализ голосования на выборах в Ямало-Ненецком округе в 2005 году показал, что значительная часть избирателей вписывала не номер кандидата, а номер партии в бюллетене.
Второй момент – избиратель должен знать номера кандидатов. Для этого в кабинках для тайного голосования должны быть брошюры со списками кандидатов (проектами Ключковского это предусмотрено). Но тут возникает следующая проблема. Нетрудно предвидеть, что некоторые избиратели будут оставлять в этих списках подсказки для следующих избирателей. Поэтому участковой комиссии придется за этим следить и при необходимости менять брошюры.
Третья опасность – некоторые цифры легко изменить на другие, что создает соблазн для фальсификаторов. Правда, в проектах Ключковского предусмотрены трафареты в бюллетенях, но все ли избиратели будут следовать этим трафаретам?
Я знаю два других способа голосования избирателя. Самый простой – поместить в бюллетене фамилии всех кандидатов, чтобы избиратель мог проголосовать привычным способом, поставив отметку в квадрате рядом с фамилией. Так было у нас в Тверской области в 2005 году, такой же способ я видел на недавних выборах в ландтаг Баварии. Тут главная проблема – бюллетень может оказаться слишком большим.
Еще один способ я наблюдал в Косово. В левой части бюллетеня располагались названия партий с квадратиками против них. В правой части бюллетеня были расположены квадратики с номерами – столько квадратиков, сколько максимально возможно кандидатов в списке. Избиратель отмечал крестиком номер кандидата, за которого он голосовал. При таком варианте гораздо труднее спутать номер кандидата с номером списка, и меньше возможности для фальсификаций. Но остается информационная проблема: избиратели должны знать номера кандидатов.
Еще один важный момент – метод распределения мандатов внутри списка. В проекте Ключковского выбран самый простой вариант – только на основе голосования избирателей. Это может быть нормально, когда все избиратели или, по крайней мере, их значительное большинство делают свой персональный выбор. Но опыт показывает, что довольно большая часть избирателей голосует за партии, но не делает персонального выбора. Правильнее всего считать, что такие избиратели соглашаются с последовательностью кандидатов, предложенной партией. И в таком случае эту последовательность тоже надо принимать во внимание. Методики, позволяющие учитывать как голосование избирателей, так и установленную партией последовательность, существуют.
Принципиальное свойство системы открытых списков – к межпартийной конкуренции добавляется внутрипартийная. Это может быть и благом, и бедой. Многое в данном случае зависит от конкретных условий. Если избиратель хорошо знает кандидатов, он имеет возможность делать осознанный выбор. В противном случае выбор избирателя основывается преимущественно на информации, полученной в ходе избирательной кампании. И в этих условиях открытые списки могут оказаться не лучше закрытых. Ведь главная претензия к закрытым спискам – возможность покупки мест в списке. Но если избиратели плохо знают кандидатов, то на их выбор все равно будет влиять то, кто из кандидатов получит больше пиара.
В проектах Ключковского эта проблема совсем не учитывается. Избирательные фонды – только у партий. Субъект агитационной деятельность по сути тоже только партии. Наблюдателей посылают только партии, члены избиркомов – от партий. Это значит, что пиар отдельных кандидатов почти целиком зависит от партийного штаба, и здесь деньги кандидата могут играть даже большую роль, чем при определении его места в списке.
Можно ли кандидатам позволить вести самостоятельную агитацию? Это тоже проблема. В Косово я видел заборы, завешанные плакатами кандидатов из разных партий; на этих плакатах были только имя–фамилия, название партии, портрет и номер кандидата в списке. Вряд ли такая агитация помогает избирателям сделать осознанный выбор.
И последняя (но не по важности) проблема. Кандидат должен быть уверен, что голоса, поданные за него, будут правильно подсчитаны. Опять-таки в Косово я видел, что членов участковой комиссии интересовали в основном голоса за партии и голоса за кандидатов от их партий. Реально – кто от данной партии был назначен, тот и считал голоса за ее кандидатов. Но если есть внутрипартийная конкуренция, то нельзя исключить, что члены избиркома и наблюдатели от партии будут «подыгрывать» определенным кандидатам. Или, по крайней мере, может возникнуть такое подозрение. Сомневаюсь, что эта проблема легко решается.
Подводя итоги, можно сказать, что система открытых списков довольно привлекательна, но ее легко дискредитировать неудачным применением. Так, в России после выборов в Тверской области в 2005 году «наверху» приняли решение об отказе от ее использования. Может быть, и в Украине опробовать эту систему сначала на местных выборах и только потом – в общенациональном масштабе?
Германская система с двумя голосами
Связанную смешанную избирательную систему с двумя голосами, которая действует в Германии (там ее называют персонализированной пропорциональной), не обязательно копировать в точности. Вариант такой системы, адаптированный к российским условиям, предложен в проекте Избирательного кодекса Российской Федерации, разработанном под моим руководством.
По сути связанная смешанная система с двумя голосами в части, касающейся организации избирательного процесса, в том числе проведения голосования, может вообще никак не отличаться от привычной нам параллельной (несвязанной смешанной) системы. Те же единый округ, где выдвигаются партийные списки, и одномандатные округа, где баллотируются кандидаты (как партийные, так и независимые). Те же два бюллетеня, в которых избиратель делает отметки.
Различия начинаются при определении избранных депутатов, и эти различия существенны. Немцы не зря называют свою систему пропорциональной: общее число мандатов, которые получает партия, определяется пропорцией голосов, поданных по партийному бюллетеню (в Германии их называют вторыми голосами). А первые голоса (поданные по одномандатным округам) влияют только на персональный состав депутатского корпуса.
Осуществляется это так. Сначала на основании итогов голосования в едином округе определяют, сколько всего мандатов должна получить каждая партия. Потом из этого количества вычитают число кандидатов от этой партии, избранных в одномандатных округах. Полученная разность (если она, конечно, больше нуля) определяет число мандатов, которые получают кандидаты, включенные в партийный список. В этом случае никакая партия не получает сверхпредставительства за счет одномандатников (как это было с «Единой Россией» у нас и с Партией регионов в Украине).
А если в одномандатных округах от партии будет избрано больше кандидатов, чем партии положено исходя из пропорции? Тут начинаются проблемы. Но сразу следует сказать, что в Германии эти проблемы в значительной степени связаны с тем, что такие расчеты делаются по землям, а не в общенациональном масштабе. Если сравнение делать в общенациональном масштабе, такие ситуации будут редкостью. Грубо оценивая, чтобы такое произошло, партия должна в одномандатных округах получить долю мандатов, вдвое большую, чем доля голосов, поданных за нее в едином округе.
В Германии для выхода из этой ситуации придумали «избыточные» мандаты, а на последних выборах добавились еще «выравнивающие» мандаты (которые полностью гарантируют пропорциональность распределения). Иными словами, число депутатов бундестага в этом случае увеличивается сверх установленного. Такой способ не исключен и для Украины, просто надо данную возможность оговорить в Конституции.
Но можно обойтись и без увеличения числа депутатов. Для этого можно предусмотреть при распределении мандатов корректирующий механизм. Например, такой, который установлен в нашем проекте Избирательного кодекса РФ. Пропорциональность при этом исказится немного больше, чем в случае «избыточных» мандатов.
Но в целом пропорциональность результатов выборов получается хорошая. При этом может происходить и некоторая компенсация, невозможная при полностью пропорциональной системе: доля мандатов, выигранных в одномандатных округах независимыми кандидатами и представителями малых партий, компенсирует «потерю» голосов в едином округе за счет малых партий (а также голосов «против всех», если такой вариант волеизъявления допускается).
Главный недостаток германской системы ее критики видят в возможности манипуляций. Например, в Лесото, где такую систему пытались применить, произошло «раздвоение» партий: одна партия выдвигала кандидатов только по спискам, другая, дружественная ей, – только по одномандатным округам. Могут быть и иные варианты партийных сговоров. На мой взгляд, такие манипуляции возможны (или, по крайней мере, эффективны) лишь в условиях неразвитой партийной системы и хорошо управляемого электората.
В России и Украине есть опасность манипуляций иного рода. Использование смешанной связанной системы с двумя голосами у избирателя может стимулировать партии «прятать» своих кандидатов под маской независимых. Это может оказаться особенно выгодно для партии–лидера, которая в таком случае фактически (то есть вместе со своими «замаскированными» независимыми кандидатами) может получить непропорциональное представительство (как это произошло на выборах в Государственную Думу в 2003 году).
Но и у этих манипуляций все же есть серьезные ограничивающие факторы. Первый фактор: кандидаты, выдвинутые в округах в качестве независимых, не смогут работать на результат партии в едином округе, что неизбежно приведет к его снижению. Второй фактор: кандидаты, избранные в качестве независимых, не будут никак обязаны партии своим избранием, и это сильно подорвет партийную дисциплину.
Можно ввести и законодательные ограничения. Например, в Германии есть норма, которую до сих пор там не приходилось применять. Звучит эта норма так: если в одномандатном округе победит кандидат, выдвинутый избирателями, или кандидат, выдвинутый партией, которая не выдвигала список, или партией, которая не была допущена к распределению мандатов, вторые голоса избирателей, подавших первые голоса за этого кандидата, не учитываются при распределении мандатов между списками. Тут только надо отметить, что в Германии избиратель получает не два отдельных бюллетеня, а один сдвоенный (слева кандидаты–одномандатники, справа партии). При раздельных бюллетенях указанную норму реализовать невозможно.
Есть и другие способы снижения риска манипуляций. Например, у нас недавно возникла идея заменить в рамках смешанной связанной системы одномандатные округа на двух- и трехмандатные – с одним голосом у избирателя. В этом случае у гораздо большего числа партий появляются шансы получить мандаты в округах, избиратель получает возможность выбирать из нескольких представителей одной партии (если партия согласится выдвинуть более одного кандидата), снижается уровень «стратегического» голосования (когда избиратель голосует не за наиболее желанного кандидата, а за того, у кого есть шансы на избрание).
Одновременно значительно снижается вероятность того, что какая-либо партия получит в округах сверхпредставительство. Тем самым снимается проблема «избыточных» мандатов, и значительно смягчается проблема «замаскированных» кандидатов.
Германская система с одним голосом.
Ряд экспертов считает, что система, действовавшая на выборах в бундестаг 1949 года, была более удачной, чем пришедшая ей на смену система с двумя голосами. При системе с одним голосом территория страны также делится на одномандатные округа, число которых меньше числа мест в парламенте (например, половина от этого числа). Избиратель получает только один бюллетень, в котором указаны кандидаты, зарегистрированные в данном округе, и их партийная принадлежность. При этом голос избирателя учитывается дважды: за кандидата и за его партию (если он партийный). Дальше мандаты распределяются точно так же, как и при системе с двумя голосами, то есть партия получает число мандатов в соответствии с долей голосов, поданных за ее кандидатов, а депутатами в первую очередь становятся победители в одномандатных округах и во вторую очередь – списочники.
Главное преимущество этой системы по сравнению с системой с двумя голосами – отсутствие возможности для таких манипуляций как «раздвоение» партий, сговор партий и «маскировка» кандидатов. Но одновременно появляются и недостатки. Система препятствует не только беспринципным сговорам, но и вполне разумным договоренностям. Скажем, при системе с двумя голосами партии, имеющие поддержку на уровне 10–20%, могут идти на выборы по спискам порознь, но разводить своих кандидатов по одномандатным округам. А система с одним голосом стимулирует партии выдвигать кандидатов по всем абсолютно округам, иначе они потеряют часть голосов.
Кроме того, система с одним голосом дискриминационна по отношению к независимым кандидатам. Голос избирателя, поддерживающего независимого кандидата, в отличие от голоса избирателя, поддерживающего партийного кандидата, учитывается лишь один раз.
Наконец, нужно отметить, что поддержка избирателем конкретного кандидата не всегда распространяется на партию, в которую этот кандидат входит. И при системе с одним голосом избиратель лишается возможности разделить свои голоса между симпатичным ему кандидатом от не слишком симпатичной партии и более приемлемой партией, не имеющей в его округе яркого кандидата. Статистика показывает, что в Германии такое «расщепление» голосов имеет место, но в небольшом масштабе. В России и Украине такое явление по-видимому более распространено.
Подводя итог статьи, мы можем сделать вывод: только взвесив все достоинства и недостатки каждой избирательной системы, их возможные проявления в конкретных условиях страны, можно выбрать систему, оптимальную для этих конкретных условий.
Аркадий Любарев, эксперт по электоральным процессам, сопредседатель Совета движения «Голос», член экспертной миссии Европейской платформы за демократические выборы
Источник — novaukraina.org
