25 лет местному самоуправлению в Москве: как все начиналось

14 декабря 1997 года одновременно с выборами в Мосгордуму состоялись первые выборы Советников районных собраний. С этой даты ведёт свой отсчёт история местного самоуправления столицы. Мы решили посмотреть, что из себя представляли первые местные выборы в Москве, какие настроения преобладали у москвичей, какую агитацию использовали кандидаты в советники и что поменялось за 25 лет на уровне местного самоуправления.

Районная власть

До 1993 года Москва была поделена на 33 района. Потом Юрий Лужков инициировал реформу: появилось 10 административных округов, которые делились на муниципальные округа. В 1995 году муниципальные округа заменили районами. В Москве появилось 128 районов, в том числе три поселка с правами районов - Внуково, Восточный и Северный. В каждом районе власть осуществляло районное управление. Именно на месте бывших районных управлений были созданы известные нам до сих пор районные управы – территориальные органы нынешнего Правительства Москвы. 

Однако районные управы образца 1997 года совсем не похожи на современные. Кардинальное отличие состоит в том, что изначально они образовывались как орган местной власти, а не орган Правительства Москвы. Районные управы в своем составе имели Собрание (прототип нынешнего Совета депутатов) и администрацию. Районное собрание состояло из советников и главы управы. Советники избирались населением района на прямых выборах, а глава управы назначался мэром Москвы. Идея простая: есть подотчётный только мэру глава управы, а рядом с ним заседают посредники между ним и населением района.

Количество советников, избираемых в районное собрание, определялось Мосгордумой по представлению Мосгоризбиркома с учётом численности избирателей района. При числе избирателей в районе до 50 тысяч избиралось 10 советников. Срок полномочий советников составлял два года.  

Кто такие советники?

Советником мог быть избран гражданин России, достигший на день выборов 18 лет, не менее года проживавший на территории района или имеющий постоянное место работы на территории района. При этом одно лицо не могло быть зарегистрировано в качестве кандидата в советники более чем одного районного собрания. Отметим, что сейчас из требований к кандидату в местный совет депутатов остался только возрастной ценз. Иметь регистрацию даже в пределах Москвы не обязательно. Стало возможным сейчас и выдвижение сразу в нескольких муниципальных округах.

Как и нынешние муниципальные депутаты, советники осуществляли свою деятельность на непостоянной основе в качестве «общественного и почётного поручения». Советники районного собрания 1997 года получали компенсацию. Её размер зависел от участия в заседаниях районного собрания и исполнения других обязанностей. 

На первый взгляд, полномочия советников весьма скромны. Они действительно выполняли в основном «совещательную» функцию: присутствовали на заседаниях управы и собрания, посещали организации и учреждения в районе, проводили опросы населения и информировали об их результатах районное собрание и должностных лиц управы. 

Но было в арсенале советников и одно такое полномочие, о котором мечтает, наверное, каждый современный независимый муниципальный депутат. И это полномочие — избрание главы управы, который становился председателем собрания. Но и здесь не обошлось без вмешательства Москвы — кандидатуру на должность главы управы представлял префект административного округа по поручению Мэра Москвы. При этом, если районное собрание в течение месяца со дня досрочного прекращения полномочий главы управы не смогло избрать главу управы, то до его избрания мэр мог назначить временного главу управы.

Был и еще один интересный момент, касающийся статуса советника: привлечение к уголовной ответственности производилось с согласия прокурора административного округа города, что было своеобразной попыткой изобрести некий аналог «неприкосновенности» на местном уровне. В настоящий момент неприкосновенности нет как у местных депутатов, так и у депутатов Мосгордумы.

Все на выборы!

В 1996 году прошли выборы мэра, на которых Юрий Лужков победил, набрав почти 90% голосов. Многие кандидаты в советники стремились использовать эту огромную популярность мэра среди москвичей для привлечения голосов избирателей. 

«В Москве был и есть лишь один электоральный кумир – Юрий Лужков. Почти 90 процентов голосов, полученных им на прошлогодних выборах мэра, дорогого стоят. Кого он скажет, того и выберут депутатами». Дмитрий Ольшанский в «Московской правде» от 6 декабря 1997 года.

Пресс-службе Мэра даже пришлось выпустить свое заявление, в котором говорилось, что «Мэр Москвы Ю.М. Лужков, строго следуя законодательству о выборах, не считает возможным в какой-либо форме оказывать давление на избирателей и тем более не давал какого-либо повода избирательным объединениям и блокам, а также кандидатам использовать свое имя в своекорыстных целям».

Однако Мэр Москвы, несмотря на заявление своей пресс-службы, во время избирательной кампании все же позволял себе на страницах СМИ высказывания о том, каким, по его мнению, должен быть настоящий депутат. Эти заявления делались относительно выборов депутатов Мосгордумы, но исходя из их контекста было нетрудно понять, каких кандидатов в советники Мэр считает наиболее удачными (подсказка: беспартийных). 

Не допустим карманного совета!

В 1997 году еще не было таких строгих требований к агитационным материалам кандидатов. Отсутствовала и норма, обязывающая СМИ маркировать материалы, оплаченные из избирательного фонда кандидата. Поэтому у кандидатов в советники был большой простор для всевозможных креативов. Как и нынешние кандидаты на муниципальных выборах, кандидаты в советники делились на два лагеря: одни строили свою кампанию на местной тематике: лавочки, благоустройство, ЖКХ и дворы, а другие говорили о проблемах федерального масштаба: коррупция, бюрократия и борьба с преступностью. 

Если в 2022 году кандидаты на выборах в Совет депутатов обвиняют друг друга в связях с управой, то кандидаты в советники 1997 года, в свою очередь, уверяли избирателей в отсутствии связей с администрацией и призывали не голосовать за директоров школ и главных врачей поликлиник. 

Некоторые кандидаты отличались особой креативностью. В своих агитационных материалах они использовали не только различные слоганы, но и свой знак зодиака. В ход пошло даже значение имени в переводе с латинского. 

К 1997 году Москва уже достаточно похорошела, однако многих жителей центральных районов почему-то пугала перспектива реновации и принудительного переселения к МКАДу (наверное, они что-то знали). Именно на этих проблемах и решили построить свою предвыборную кампанию 10 кандидатов в Советники районного собрания от Якиманки.

В Законе города Москвы «О выборах советников районного Собрания в городе Москве» существовала норма, согласно которой ТИК признает выборы несостоявшимися, если число голосов, поданных против всех кандидатов, превышает общее число голосов, поданных за всех кандидатов. Однако этого не произошло и выборы были признаны состоявшимися во всех 193 округах, а первые районные Собрания в истории города Москвы начали свою работу. 

Уже к 2002 году местное самоуправление отделят от районных управ. Советников переименуют в депутатов, а районное собрание – в муниципальное собрание. В Москве появится двоевластие: местное самоуправление с депутатами и исполнительная власть с районной управой. Примечательно, что статус «советника районной управы» сохранится. Теперь советник управы – это активист своего дома, который демонстрирует лояльность Правительству Москвы в любой ситуации и при принятии любого решения. 

Благодарю за предоставленные агитационные материалы центр социально-политической истории ГПИБ России, а также юриста Анастасию Коренькову.

Для всех, кто интересуется историей московских муниципальных выборов, оставляем перечень нормативных актов для самостоятельного изучения:

1. Закон г. Москвы от 7 мая 1997 г. N 9 «О выборах советников районного Собрания в городе Москве» (утратил силу).
2. Закон г. Москвы от 11 сентября 1996 г. N 28-91 «О районной Управе в городе Москве» (с изменениями и дополнениями) (утратил силу).
3. Распоряжение Мэра Москвы от 24 апреля 1998 г. N 407-РМ «Об утверждении Временного положения о порядке избрания главы районной Управы, его освобождения от должности, применения поощрений и мер дисциплинарного взыскания» (утратило силу).
4. Распоряжение Мэра Москвы от 15 декабря 1997 г. N 996-РМ «Об утверждении Примерного регламента районной Управы в городе Москве, Положения об администрации района в городе Москве, Положения о программе (плане) социально-экономического развития и застройки территории района в городе Москве, Временного положения о выплате денежной компенсации советникам районного Собрания в городе Москве» (с изменениями и дополнениями) (утратило силу).