Итоги выдвижения и регистрации кандидатов на выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации 13 сентября 2020 года

18.08.2020

Оглавление

Ключевые выводы

1. Окончательное формирование симуляционной модели конкуренции
2. Технология искусственного отсечения кандидатов от участия в выборах с помощью «муниципального фильтра»

Выборы, которые пройдут в единый день голосования 13 сентября 2020 года, должны стать последними крупными выборами для действующего состава ЦИК России (по крайней мере, если не произойдет досрочных выборов депутатов Государственной думы). Нынешний состав Центральной избирательной комиссии начал работать с 28 марта 2016 года. Почти одновременно, с разницей всего в полгода, первым заместителем главы Администрации президента стал Сергей Кириенко. 

За этот период избирательная система нашей страны прошла большой путь: он начался с надежд на повышение честности, открытости и конкурентности выборов, связанных с деятельностью ЦИК России, постепенно разочарование нарастало, вершиной его стало общероссийское голосование по изменению Конституции — по нашим оценкам, самое сфальсифицированное голосование в новейшей истории России.

После неожиданных для власти итогов региональных выборов 2018 года был усилен и без того жесткий контроль за допуском кандидатов на губернаторские выборы. Начиная с 2019 года от участия в губернаторских выборах стали массово отстранять кандидатов даже парламентских партий, прекратились разговоры про необходимость смягчения «муниципального фильтра». В наиболее сложных для власти случаях, например, когда бренд «Единой России» имел высокий антирейтинг, стал ситуативно использоваться механизм самовыдвижения, который, впрочем, оказался доступен лишь «административным кандидатам». Администраторы выборов после шока 2018 года стали избегать даже малейших намеков на конкурентные кампании — выборы губернаторов окончательно стали восприниматься в качестве сугубо бюрократической процедуры назначения высших должностных лиц регионов, в которой нет места избирателям. 

Выборы 2020 года демонстрируют, что подход по стерилизации выборов сложился окончательно и, вероятно, по мнению его создателей, не требует каких-либо серьезных изменений. Он базируется на контроле за допуском оппозиционных кандидатов и тотальном информационном доминировании «административного кандидата», а голосование на стерильных выборах проводится в обстановке административной мобилизации избирателей. Однако общественный запрос на обновление и большее разнообразие политического представительства расходится с выбранным властью курсом. Поэтому следующим шагом в логике такого развития электоральной системы должно стать расширение возможностей для фальсификации итогов самого голосования. 

Настоящий доклад посвящен анализу итогов выдвижения и регистрации кандидатов на прямых выборах высших должностных лиц регионов, которые пройдут в 18 территориях. 

Это второй доклад, подготовленный движением «Голос» в рамках долгосрочного наблюдения за выборами единого дня голосования 2020 года. Первый был посвящен правовым особенностям выборов. Кроме того, выпущен региональный содоклад «Анализ списков лиц, которые поставили свои подписи в листах поддержки кандидатов на должность губернатора Пермского края».

Ключевые выводы

1. К 2020 году на выборах губернаторов окончательно сформировалась симуляционная модель электоральной конкуренции. Ее фундаментальные особенности: ситуативный сговор крупнейших партий, вытеснение реальных конкурентов власти из электорального поля, их подмена симуляциями — «техническими» спарринг-партнерами и имитационными проектами, снижение роли парламентских партий. Любые неординарные действия оппозиционных партий по выдвижению конкурентных кандидатов пресекаются. Избирательные права граждан были побеждены административными технологиями.
2. Наибольшему давлению на проходящих выборах подверглась КПРФ — доля регионов, в которых ее кандидаты оказались зарегистрированы для участия в губернаторских выборах, упала с 81% в 2019 году до 61% в 2020. Ее кандидаты получили отказы в пяти из 18 регионов. По всей видимости, КПРФ, в восприятии российской власти, надежно заняла место главной оппозиционной партии, создающей наибольшие проблемы на выборах и имеющей электоральные перспективы. Тем показательнее, на фоне проблем ведущей левой партии, «успехи» двух ее главных спойлеров — «Коммунистов России» и КПСС. Из восьми кандидатов, выдвинутых этими партиями, лишь один не смог преодолеть «муниципальный фильтр». 
3. Признаки «игры в поддавки» парламентских партий между собой наблюдаются, как минимум, в семи регионах, что составляет 40% от общего числа кампаний (Коми, Татарстан, Чувашия, Архангельская, Брянская, Смоленская и Еврейская автономная области). Во всех этих регионах от выдвижения своих кандидатов отказалась как минимум одна из парламентских партий. В трех из них это было связано с предложенными постами сенаторов для представителей этих партий.
4. Одновременно продолжается формальное снижение доли участия «Единой России», чьи кандидаты выставлены в 12 регионах (67% кампаний). Вместо использования бренда «партии власти» некоторые «административные кандидаты» теперь предпочитают участвовать в выборах в качестве самовыдвиженцев. При этом, как и в 2019, в 2020 году зарегистрироваться в качестве самовыдвиженцев смогли только «административные кандидаты». Кроме них в 2019 году этой возможностью пытались воспользоваться 39 кандидатов, в 2020 — 25. Ни одному альтернативному самовыдвиженцу зарегистрироваться не удалось. То есть из 75 кандидатов-самовыдвиженцев за два года смогли зарегистрироваться только 11 — все они занимали в этот момент губернаторские кабинеты.
5. Кандидаты от малых партий, с очевидностью не имеющие ощутимой поддержки граждан, в том числе и откровенно «технические» кандидаты, стали использоваться даже чаще, чем год назад. Во всех 18 регионах избирательные комиссии зарегистрировали хотя бы одного кандидата от малых партий, в то время как в 2019 году они приняли участие в выборах в 14 из 16 регионов. При этом, в регионах, где в этом году проходят выборы, мы насчитали лишь 0,7% избранных местных депутатов и глав, выдвинутых партиями, не представленными в Госдуме. Их число в шесть раз меньше, чем у КПРФ и в три — в сравнении со «Справедливой Россией». Несмотря на это, именно представители парламентской оппозиции не смогли получить регистрацию в шести из 18 регионов. Это означает, что преодоление «муниципального фильтра» в подавляющем большинстве случаев не связано с тем, как партия представлена на местном уровне.
6. Особое внимание в этом году привлекли выборы в Республике Коми и Архангельской области — двух регионах, где проходили протесты в связи с проектом строительства мусорного полигона на станции Шиес. В обоих регионах «муниципальный фильтр» оказался непреодолим для представителей общественного движения противников строительства полигона — кандидатов от КПРФ и «Яблока». Зато получили регистрацию кандидаты партии экологической направленности «Зеленая альтернатива», зарегистрированной в Минюсте только в апреле 2020 года.
7. Региональный опыт применения «муниципального фильтра» (например, см. содоклад по Пермскому краю) доказывает, что он является абсолютно формальным административно-управляемым региональной властью механизмом отбора кандидатов в соперники действующего главы региона (инкумбента). Основными его элементами являются:
   — крайне завышенные нормативные требования по представлению числа подписей депутатов «верхнего уровня» в связке с территориальной квотой в ¾ от числа существующих муниципалитетов;
   —опережающий других кандидатов, массовый и одномоментный, организованный и управляемый региональной и местной администрациями специальный сбор чрезмерного количества подписей депутатов в поддержку выдвижения инкумбента и его «технического» соперника;
   — стопроцентная выборка подписей депутатов определенных легислатур «верхнего уровня» или существенные ограничения для сбора подписей для некоторых кандидатов, вплоть до негласного запрета, что приводит к фактической «блокировке» данной территории и, как следствие, к невозможности выполнить одно из условий фильтра;
   — распределение поселений (кластеризация) для предоставления подписей депутатов «нижнего уровня» определенным администрацией кандидатам, которые по замыслу электоральных менеджеров должны преодолеть «муниципальный фильтр»;
   — сбор штабом инкумбента информации о «подписантах» в поддержку других кандидатов, особенно о так называемых «вторичных» или «сдвоенных» подписях;
   — и, наконец, представление в избирательную комиссию «техническим» кандидатом и/или самим инкумбентом «первичных» подписей из числа «сдвоенных» в количестве достаточном для нерегистрации основного(ых) соперника(ов).
8. Особенностью этого года стало использование в двух регионах (Еврейская автономная область и Севастополь) технологии по самороспуску части районных советов, имеющих высокий уровень представительства оппозиции. Это стало дополнительным препятствием кандидатам КПРФ для обеспечения необходимого территориального представительства подписей верхнего уровня в поддержку их выдвижения. Следствием этой технологии становится нарушение политических прав граждан, проживающих на этой территории, - они лишаются результатов своего выбора и представительства на местном уровне. 
9. «Муниципальный фильтр» остается манипуляционным инструментом власти по отсеиванию сильных конкурентов. Все это существенно ограничивает реальную политическую конкуренцию и не позволяет гражданам рассчитывать на электоральные способы влияния на власть и ее ротацию на региональном уровне.

1. Окончательное формирование симуляционной модели конкуренции

Выборы глав регионов, начиная с их восстановления в 2012 году, дают обильный материал для анализа влияния «муниципального фильтра» на саму возможность появления реальной конкуренции. За весь прошедший период (2012—2019 годы) выборы губернаторов прошли 126 раз, но из оппозиционных партий лишь КПРФ и только в отдельных регионах имела необходимое количество муниципальных депутатов и избираемых населением глав муниципалитетов для самостоятельного прохождения фильтра. 

Безусловно, в этом есть часть вины самих политических партий, которые недостаточно активно и результативно участвуют в выборах на местном уровне. Как показывает еженедельный мониторинг выборов, который проводит «Голос», единственной партией, которая пытается участвовать почти во всех выборах на местном уровне, остается «Единая Россия». О том же свидетельствует и анализ местных выборов, прошедших в единый день голосования год назад, — «Единая Россия» выставила в полтора раза больше кандидатов, чем все остальные партии вместе взятые. КПРФ смогла выдвинуть в пять раз меньше. 

«Муниципальный фильтр» за все время своего существования не смог решить ни одной из задач, которые публично декларировались его сторонниками: закрыть путь на выборы кандидатам, не имеющим поддержки избирателей; отсечь кандидатов, не имеющих отношения к региону; стимулировать работу партий на местном уровне. 

Однако в результате введения «муниципального фильтра» развития партийной системы или местного самоуправления не происходит. «Варягов» в качестве исполняющих обязанности глав регионов меньше не стало. Регулярно отсекаются потенциально конкурентные кандидаты, имеющие известность и поддержку избирателей, но его стабильно преодолевают малоизвестные лица. Так, в 2019 году из 55 кандидатов в губернаторы, которые заняли места со второго и ниже, 34 (62%) набрали на выборах менее 5% голосов. Из них 19 кандидатов (34,5%) получили менее 3% поддержки (были и те, кому удалось набрать меньше 1%). 

Для оценки шансов кандидатов пройти «муниципальный фильтр» без согласования регистрации с «партией власти» важно иметь представление о том, сколько муниципальных депутатов и избранных глав местного самоуправления есть у политических партий в каждом конкретном регионе. Получить такие данные — непростая задача, поскольку списки действующих местных депутатов и избранных глав в общем виде нигде не публикуются. Зачастую актуальную информацию невозможно найти даже на сайтах соответствующих органов, если у них вообще есть сайты.

Поэтому «Голос» уже второй год анализирует в пятилетней ретроспективе итоги выборов на уровне муниципалитетов в соответствующих регионах. В Таблице 1 представлены сведения о числе избранных за последние пять лет глав и депутатов местного самоуправления. Безусловно, у этой таблицы могут быть погрешности в связи с тем, что какая-то часть депутатов могла сложить полномочия или поменять партийную принадлежность. Тем не менее, эти данные дают хорошее представление о реальном соотношении сил на местном уровне и возможностях крупнейших партий самостоятельно преодолеть «муниципальный фильтр».  

В таблицу не попали данные по Пермскому краю из-за слишком высокой погрешности, вызванной начатой в регионе муниципальной реформой. Она привела к тому, что многие избранные органы местного самоуправления прекратили свои полномочия досрочно. 

Данные представлены на 8 июня, поскольку с 1 июля ЦИК России предпринимает попытки затруднить сбор данных с ее официального сайта.

Таблица 1. Количество избранных глав и депутатов муниципалитетов (13.09.2015 — 8.06.2020)

Таблица показывает, что ситуация практически не изменилась в сравнении с прошлым годом. Тогда достаточное количество «собственных» подписей было только у КПРФ в Сахалинской области (при этом в таблице не учитывается фактор «многослойности» фильтра — количество депутатов и глав разного уровня и их географическое распределение). В этот раз КПРФ имела достаточное общее количество подписей для выполнения одного из условий «мунфильтра» в Иркутской области и близкое к нему — в Смоленской. При этом в Смоленской области также достаточное количество депутатов могло набраться у ЛДПР («Единая Россия» во всех случаях остается за скобками, ввиду ее очевидного доминирования на местном уровне). 

Кроме того, стоит обратить внимание на большое число самовыдвиженцев в ряде регионов, которые также теоретически могли бы дать недостающее число подписей кандидатам. 

Другое, что бросается в глаза, — это мизерная доля избранных депутатов и глав муниципалитетов, выдвинутых партиями «второго эшелона». Она составляет менее 0,7% от общего числа избранных представителей. Это в шесть раз меньше, чем у КПРФ и в три раза меньше, чем у «Справедливой России». 

Несмотря на это, на выборах 2020 года во всех регионах «мунфильтр» прошли неизвестные широкой публике кандидаты малых партий. В то же время в шести из 18 регионов (треть) его не смогли пройти представители парламентской оппозиции: Республика Коми, Камчатский и Пермский края, Севастополь, Ленинградская область и Еврейская автономная область.

Это означает, что преодоление «муниципального фильтра» в абсолютном большинстве случаев никак не связано с тем, как выдвинувшая кандидата партия представлена на местном уровне. 

Из Таблицы 2 видно, что в абсолютных цифрах больше всего кандидатов на стадии регистрации потеряла вторая по силе партия страны — КПРФ. Ее кандидаты получили отказы в пяти регионах: Республике Коми, Камчатском крае, Ленинградской, Еврейской автономной областях и Севастополе. 

Таблица 2. Итоги выдвижения кандидатов в губернаторы по субъектам выдвижения и регионам

В Республике Коми отказ получил депутат Госсовета Олег Михайлов — один из организаторов протестов против строительства мусорного полигона на станции Шиес. Олег Михайлов сдал 185 подписей при требуемых 180. Однако 6 августа избирательная комиссия республики признала недействительными 16 подписей в поддержку коммуниста (см. ниже). 

На Камчатке не смог зарегистрироваться депутат законодательного собрания Валерий Быков. Он сдал 59 подписей муниципальных депутатов в свою поддержку (нужно для регистрации 58). Однако они были собраны лишь в восьми муниципальных районах и городских округах, из требуемых 11 муниципалитетов. Достичь этой планки, по заявлению КПРФ, стало невозможно после того, как в четырех из 14 муниципальных районов были собраны подписи всех без исключения депутатов в поддержку врио главы края Владимира Солодова.

Из-за невозможности выполнить территориальную квоту подписей отказы в регистрации также получили кандидаты КПРФ Роман Кияшко (Севастополь) и Максим Кукушкин (Еврейская автономная область, см. раздел 2).

В Ленинградской области для участия в борьбе за пост губернатора был выдвинут Вадим Гришков, однако КПРФ заявила, что на депутатов оказывалось административное давление, чтобы те не ставили подписи в поддержку его выдвижения. 

Среди остальных парламентских партий с отказом в регистрации столкнулся лишь один кандидат «Справедливой России» — в Пермском крае не смог преодолеть «мунфильтр» крупный предприниматель Александр Репин, который рассматривался в качестве главного конкурента врио губернатора Дмитрия Махонина. Он сдал максимально возможные 107 подписей, из них 56 подписей депутатов «верхнего уровня» из 37 территорий, но действительными после проверки признали лишь 101 из 31 территории (при необходимом минимуме подписей депутатов «верхнего уровня» в 50 подписей из 35 территорий). 31 июля состоялась рабочая группа по проверке подписей муниципальных депутатов. В ходе проверки выяснилось, что у кандидата Репина шесть подписей сдвоены с подписями врио губернатора Дмитрия Махонина, которые были собраны врио раньше (в основном 17 июня), т.е. являются «вторичными».

Таким образом, в этом году несколько изменилось отношение администраторов выборов к парламентским партиям. Если год назад не были допущены до выборов по два — три кандидата у всех трех партий, представляющих парламентскую оппозицию, то в этом году, если исключить случай с Александром Репиным, единственной серьезно пострадавшей парламентской партией стала КПРФ. С учетом того, что в двух регионах (Татарстане и Архангельской области) коммунисты не стали выдвигать своих представителей, КПРФ в этот раз формально претендует на губернаторский пост лишь в 11 регионах из 18 (61%), где проходят прямые выборы глав субъектов федерации. КПРФ, в восприятии российской власти, надежно заняла место главной оппозиционной партии, создающей наибольшие проблемы на выборах.

Из партий «второго эшелона», обращает на себя внимание отказ в регистрации кандидатом на пост губернатора Архангельской области одного из лидеров протеста вокруг мусорного полигона в Шиесе Олега Мандрыкина, который подал 198 подписей муниципальных депутатов и избранных глав местного самоуправления (необходимый минимум — 189). Однако подписи были собраны лишь в 20 из необходимых 21 территории. Кроме того, было обнаружено 23 «задвоенных» подписи, после чего территориальное представительство снизилось до 10 районов и городских округов. 

В результате и в Архангельской области и в Республике Коми не смогли получить регистрацию кандидаты, поддержанные противниками строительства мусорного полигона в Шиесе, — большого и очень значимого для этих регионов общественного движения. Вместо этого в обоих регионах была предпринята попытка симуляции участия представителей экологических движений. Там были зарегистрированы кандидаты от партии «Зеленая альтернатива»: Айман Тюкина и Виктор Бетехтин соответственно. Айман Тюкина, сопредседатель ОНФ в Архангельской области, критиковавшая протесты против полигона, в декабре 2019 года стала почетным экологом Архангельской области. Виктор Бетехтин — глава «Союза регби Республики Коми». В СМИ он признал, что актив партии в регионе составляет лишь «несколько десятков человек». 

От своих спойлеров традиционно страдает КПРФ. Кандидаты от «Коммунистов России» были зарегистрированы в Татарстане и Смоленской области, а КПСС — в Коми, Архангельской, Иркутской, Калужской и Еврейской автономной областях. При этом, если «Коммунисты России» в ряде регионов имеют реальный актив, отколовшийся от КПРФ, то КПСС — это чистый симулякр. Из восьми кандидатов, выдвинутых этими партиями, лишь один не смог преодолеть «муниципальный фильтр». Это огромный контраст в сравнении с теми проблемами, которые испытывают в эту кампанию «главные» коммунисты. 

Всех своих кандидатов смогли зарегистрировать «Патриоты России» (шесть регионов: Чувашия, Камчатский и Пермский края, Ростовская и Еврейская автономная области, Севастополь), «Партия Роста» (четыре региона: Татарстан, Камчатский и Краснодарский края, Калужская область), РППСС (четыре региона: Чувашия, Архангельская, Костромская и Пензенская области). Неплохие показатели по итогам регистрации оказались также у «Гражданской платформы» (три региона из четырех: Брянская, Иркутская и Ленинградская области), «Родины» (два региона из трех: Иркутская и Еврейская автономная области) и «Казачьей партии» (два региона из четырех: Брянская и Тамбовская области).

Всего малым партиям удалось зарегистрировать 32 кандидата (см. Таблицу 3), т.е. больше половины от общего числа выдвинутых ими кандидатов (57) — это доля, сопоставимая с показателями КПРФ на текущих выборах (56% и 69% соответственно). 

Таблица 3. Итоги регистрации кандидатов от партий в регионах

Внимание стоит также обратить на ситуацию с самовыдвижением. На рис. 1 видно, что до 2019 года было лишь два пика самовыдвижения — в 2013 и 2018 годах (оба были связаны с выборами мэра Москвы, в которых Сергей Собянин участвовал в качестве самовыдвиженца и при этом «открыл дверь» для других кандидатов. Кроме него к самовыдвижению среди «административных» кандидатов прибегали лишь Никита Белых в Кировской области, Алексей Дюмин — в Тульской и Александр Бурков (член «Справедливой России») — в Омской.)

Но в 2018 году власть столкнулась с проблемой высокого антирейтинга «Единой России» в ряде регионов и начала использовать самовыдвижение в интересах своих ставленников. При этом изменения в региональное законодательство принимались в самый последний момент — перед стартом кампании. Все это зачастую подавалось, как шаг навстречу повышению конкуренции, — открытие возможности для выдвижения граждан, не связанных с политическими партиями. 

В реальности, и в 2019 и в 2020 годах зарегистрироваться в качестве самовыдвиженцев смогли только «административные кандидаты». Кроме них в 2019 году этой возможностью пытались воспользоваться 39 кандидатов, в 2020 — 25. Ни одному альтернативному самовыдвиженцу преодолеть муниципальный фильтр не удалось. То есть, из 75 кандидатов-самовыдвиженцев за два года смогли зарегистрироваться только 11 — все они занимали в этот момент губернаторские кабинеты.

Особое место в анализе губернаторских выборов каждый год занимает сюжет с «игрой в поддавки» между крупнейшими политическими партиями. В этом году таких откровенных историй, как в прошлом, значительно меньше. «Единая Россия» не стала выставлять своего кандидата (в том числе, и в виде «самовыдвиженца») в Смоленской области, которая с 2012 г. «закреплена» за ЛДПР, и в Чувашии, где на выборы в качестве самовыдвиженца идет врио-справедливоросс Олег Николаев.

КПРФ согласилась на место сенатора от губернатора Архангельской области для своего депутата Госдумы Александра Некрасова. В Татарстане отказ партии от выдвижения был закреплен решением ЦК КПРФ. Первый секретарь республиканского комитета КПРФ Хафиз Миргалимов подчеркнул, что кандидат КПРФ все равно не смог бы победить действующего президента Рустама Минниханова, у которого «высокий авторитет» в регионе.

ЛДПР не стала выдвигать кандидатов в Брянской и Еврейской автономной областях (в обоих регионах на последних региональных выборах партия заняла второе место). В Брянской области в «сенаторский список» включен  депутат Госдумы от партии Вадим Деньгин. Отказ от выдвижения кандидата в Еврейской автономной области партия объяснила своей неспособностью преодолеть «муниципальный фильтр» (хотя в других регионах ей это не помешало). При этом, некоторые эксперты полагают, что в ЕАО рейтинг ЛДПР был настолько высок, что позволял побороться за победу.

В Республике Коми свое место в «сенаторском списке» получила представительница «Справедливой России» Ольга Епифанова, вице-спикер Госдумы. 

В результате в семи регионах, составляющих 40% кампаний (Коми, Татарстан, Чувашия, Архангельская, Брянская, Смоленская и Еврейская автономная области), существуют очевидные договоренности между парламентскими партиями. В части из этих регионов (особенно в Коми, Архангельской и Еврейской автономной областях) у власти есть явные проблемы с уровнем поддержки.

Таким образом, можно говорить о наблюдающихся уже второй год подряд тенденциях. Постепенно выдавливается из электорального поля КПРФ — доля регионов, в которых ее кандидаты оказались зарегистрированы для участия в губернаторских выборах упала с 81% до 61%. Одновременно происходит и снижение уровня формального участия «Единой России», чьи кандидаты выставлены в 12 регионах (67% кампаний). 

Вместо использования бренда «партии власти» некоторые «административные кандидаты» теперь предпочитают участвовать в выборах в качестве самовыдвиженцев. При этом для других политиков самовыдвижение, как способ регистрации, остается недоступным. Сохраняется высокий уровень участия кандидатов от малых партий, очевидно не имеющих ощутимой поддержки граждан, в том числе и имитаторов реальных политических сил (в этот раз — КПРФ и экологов). По ряду регионов существует сговор крупнейших партий. Фактически можно говорить об окончательном формировании симуляционной модели политической конкуренции на губернаторских выборах. 

2. Технология искусственного отсечения кандидатов от участия в выборах с помощью «муниципального фильтра»

Выше отмечалось, что в большинстве регионов на местном уровне избрано достаточное число самовыдвиженцев, которые теоретически могли бы дать недостающее число подписей кандидатам без обращения к «Единой России» за помощью. Однако эти данные не учитывают структурные особенности «муниципального фильтра», который в реальности носит трехсоставный характер: кандидаты должны собрать строго определенное количество подписей муниципалов «верхнего»  (муниципальных районов или городских округов) и «нижнего» (сельских и городский поселений)  уровней, при этом подписанты должны представлять не менее ¾ муниципальных районов. Оппозиционные кандидаты, как правило, испытывают наибольшие проблемы с получением подписей «верхнего уровня».

Не являются исключением и нынешние выборы. В четырех регионах был проанализирован партийный состав депутатов представительных органов муниципальных образований «верхнего уровня», поставивших подписи за кандидатов, (в этих регионах большая часть представительных органов муниципальных районов формируется путем прямых выборов, а главы или врио выдвигались кандидатами «Единой России»). 

Партийная принадлежность определялась по тому, кем они были выдвинуты при избрании в депутаты. Результаты анализа представлены в Таблице 4.

Таблица 4. Структура подписей глав и депутатов городских округов, муниципальных районов и внутригородских районов в поддержку выдвижения кандидатов на должность глав регионов

* Сокращения: ГП — «Гражданская платформа», ДПР — Демократическая партия России, ЕР — «Единая Россия», КПСС — Коммунистическая партия социальной справедливости, КазПРФ — Казачья партия РФ, Патр Р — «Патриоты России», ПП — Партия прогресса, П Роста — Партия Роста, РППСС — Российская партия пенсионеров за социальную справедливость, СР — «Справедливая Россия».

** Без муниципальных районов, представительные органы которых формируются путем делегирования.

Подписи единороссов доминируют в большинстве случаев. Исключением является КПРФ в Брянской и Еврейской автономной областях. В ЕАО кандидат КПРФ сумел вообще обойтись без подписей единороссов, но именно там он получил отказ в регистрации (см. ниже). При этом в Калужской и Пензенской областях у кандидатов КПРФ, как и у всех остальных, преобладают подписи депутатов от «Единой России».

Ситуация в рассматриваемых четырех регионах различна. 

Пензенская область

В Пензенской области большинство районных Собраний представителей избраны 10 сентября 2017 года по мажоритарной системе (смешанная система применялась только в городе Пенза). Из 504 избранных депутатов «Единую Россию» представляют 428, КПРФ — 27, «Справедливую Россию» — 10, ЛДПР — 6, РППСС — один, и 32 депутата избирались как самовыдвиженцы. Требуемое число подписей депутатов верхнего уровня 42, и они должны представлять не менее 23 районов и городских округов. Таким образом, ни одна партия, кроме «Единой России», не имеет требуемого числа депутатов. Кроме того, в семи из 30 районных собраний депутатский корпус полностью состоит из единороссов. Итак, возможность партий обойтись без подписей единороссов сведена к минимуму. Поэтому подписи депутатов от «Единой России» преобладают у всех кандидатов. При этом из 32 депутатов-самовыдвиженцев все вместе оппозиционные кандидаты использовали подписи только семи.

Брянская область

В Брянской области все районные и городские советы сформированы по смешанной системе. Большая часть из них избрана 8 сентября 2019 года. Из 722 депутатов 586 представляют «Единую Россию», 60 — КПРФ, 50 — ЛДПР, 18 — «Справедливую Россию», два — «Родину», по одному — «Партию Роста» и «Гражданскую платформу» плюс всего четверо избраны как самовыдвиженцы. Необходимо было собрать 51 подпись из не менее чем 24 районов и городских округов. Для КПРФ задача оказалась посильной, и она с ней справилась, (взяв только две подписи единороссов, но, вероятно, и без них можно было обойтись). ЛДПР, имея в целом неплохие шансы на преодоление фильтра (но без помощи единороссов тут они вряд ли обошлись бы), вообще не стала выдвигать кандидата.

Кандидат от «Справедливой России» вынужден был опереться в основном на подписи единороссов. А кандидаты от «Гражданской платформы» и «Казачьей партии РФ» просто были обеспечены подписями депутатов от «Единой России» на 100%, не используя ни самовыдвиженцев, ни депутатов от ЛДПР (которые никому из оппозиционных кандидатов подписи не дали).

Калужская область

Похожая ситуация в Калужской области, но здесь в шести районах собрания формируются путем делегирования — эти случаи не анализировались. По смешанной системе формировалась только городская Дума Калуги, и в ней представлены все четыре парламентские партии и «Яблоко». Но что интересно, ни у одного из пяти кандидатов от оппозиции нет подписей калужских депутатов.

В других районных собраниях (плюс городское Собрание Обнинска), избранных путем прямых выборов (в основном 13 сентября 2015 года), нет ни одного представителя ЛДПР и «Справедливой России». 226 депутатов представляют «Единую Россию», 11 — КПРФ, 27 были избраны как самовыдвиженцы. В пяти районных собраниях представлены только единороссы. В этих условиях без подписей единороссов обойтись было невозможно. Однако мы также видим, что от 27 самовыдвиженцев оппозиционные кандидаты получили только семь подписей.

Еврейская автономная область

Наиболее наглядно работу муниципального фильтра (той его части, которая касается депутатов «верхнего уровня») можно продемонстрировать на примере Еврейской автономной области. В этом регионе всего пять муниципальных районов и один городской округ (региональный центр Биробиджан). В собраниях депутатов районов и Биробиджана 100 депутатов (в данный момент 99), собрать нужно подписи 7% депутатов, то есть не менее семи подписей. Три четверти от 6 — это 4,5, поэтому получается, что собрать подписи нужно не менее чем в пяти муниципальных образованиях «верхнего уровня». Это значит, что если у кандидата нет подписей депутатов всего из двух районных собраний, все остальное уже неважно — фильтр он не проходит.

Только одно районное собрание (Биробиджанского района) избрано по смешанной системе, остальные районные собрания и городская Дума Биробиджана — по мажоритарной. Собрание депутатов Биробиджанского района избрано в сентябре 2018 года, остальные — в сентябре 2019 года. Партийный состав депутатского корпуса следующий: 60 избраны от «Единой России», 19 от КПРФ, пять от ЛДПР, три от «Справедливой России» и 12 депутатов избраны как самовыдвиженцы. Из этого расклада следует, что основной оппозиционной силой в области является КПРФ (правда, на выборах Государственной думы и Законодательного собрания автономной области в 2016 году ЛДПР получила немного больше, чем КПРФ).

Однако депутаты КПРФ распределены неравномерно: в Биробиджане и Облученском районе по пять депутатов, в Биробиджанском и Октябрьском районах по четыре, в Ленинском районе — один, а в Смидовичском районе депутатов нет.

В этот раз в маленькой автономной области выдвинулись сразу девять кандидатов: от «Единой России», КПРФ, «Справедливой России», «Патриотов России», «Родины», РЭП «Зеленые», КПСС, Демократической партии России и «Партии прогресса» (три последние партии аффилированы с политтехнологом Андреем Богдановым). Обращает на себя внимание, во-первых, тот факт, что ЛДПР (партия, занявшая в 2016 году в регионе второе место) кандидата не выдвинула. Во-вторых, в автономной области зарегистрированы отделения всего 14 партий, но кандидатов из них выдвинули пять. Еще четыре партии, выдвинувшие кандидатов, отделений в регионе не имеют — «Родина» и все три «богдановские» партии. Отметим также, что уровень поддержки «Патриотов России», «Родины» и РЭП «Зеленые» в регионе в 2016 году составлял от 0,4 до 1,0%. В-третьих, одним из «технических» кандидатов (ДПР), похоже, оказалась политтехнолог, что происходит на российских выборах крайне редко. Имя Евгении Пастернак упоминается в качестве одного из лауреатов премии Российской ассоциации политических консультантов 2019 года в составе команды, которая, по нашим данным, уже много лет работает на дальневосточных выборах в интересах представителей власти (например, Андрея Тарасенко на выборах губернатора Приморья в 2018 году). 

В результате сбора подписей депутатов «верхнего уровня» получилось, что кандидаты «Единой России», «Справедливой России», «Патриотов России», «Родины» и КПСС представили по восемь подписей из пяти муниципальных образований. Кандидат КПРФ представил также восемь подписей, но всего из трех муниципальных образований, что недостаточно для регистрации. Кандидаты от РЭП «Зеленые», ДПР и «Партии прогресса» представили по семь подписей из трех районов.

При этом у кандидата КПРФ все восемь подписей депутатов, избранных от КПРФ. У кандидата «Единой России» (врио губернатора) шесть подписей единороссов и по одной от КПРФ и ЛДПР. У кандидата «Справедливой России» семь подписей единороссов и только одна подпись депутата от своей партии. У кандидатов «Патриотов России» и «Родины» все восемь подписей от единороссов. У кандидата КПСС шесть подписей единороссов, одна от КПРФ и одна от самовыдвиженца. У кандидата РЭП «Зеленые» шесть подписей единороссов и одна от ЛДПР, у кандидата ДПР пять подписей единороссов и две от самовыдвиженцев, у кандидата от Партии прогресса две подписи единороссов и пять от самовыдвиженцев.

Теперь важно посмотреть, какой был охват депутатов. Начнем со Смидовичского района, где в Собрании депутатов 12 единороссов, два от ЛДПР и один самовыдвиженец. Кандидат от «Единой России» представил одну подпись от ЛДПР-овца, кандидаты от «Справедливой России», «Патриотов России» и «Родины» — по одной подписи единороссов, кандидат КПСС — две подписи единороссов, кандидат РЭП «Зеленые» — две подписи единороссов и одну подпись ЛДПР-овца, кандидат ДПР — три подписи единороссов, кандидат Партии прогресса — две подписи единороссов и одну подпись самовыдвиженца. Итого выбраны все 15 депутатов. Кандидату КПРФ не осталось «свободных» подписей.

В Собрании депутатов Ленинского района девять депутатов от «Единой России», один от КПРФ и четыре самовыдвиженца. Здесь кандидат от «Единой России» забрал подпись единственного депутата от КПРФ (о причинах «измены» мы можем только догадываться), кандидаты от «Справедливой России», «Патриотов России», «Родины» и КПСС получили по одной подписи единороссов, кандидат РЭП «Зеленые» — три подписи единороссов, кандидат ДПР — две подписи единороссов и подпись самовыдвиженца, кандидат «Партии прогресса» — три подписи самовыдвиженцев. Здесь тоже выбраны все 14 депутатов, и кандидат КПРФ остался ни с чем.

Вот собственно почти и все. Сколько бы ни собрал кандидат КПРФ в других районах, роли не играет: без подписей депутатов из двух районов он по закону не может быть зарегистрирован.

Кроме того, 1 июня 2020 года решение о самороспуске приняло Собрание депутатов Октябрьского района. Сделано это было по инициативе 10 депутатов от партии «Единая Россия». Там у КПРФ было четыре представителя. В результате кандидат КПРФ потерял подписи сразу четырёх районных депутатов и вообще весь район. 

Показательно, что кандидаты РЭП «Зеленые», ДПР и «Партии прогресса» не воспользовались подписями депутатов из районов, которых им как раз не хватало для прохождения «муниципального фильтра». Например, у ДПР и «Партии прогресса» не было подписей из Биробиджанского района, а у РЭП «Зеленые» — из Облученского района.

Тут нужно добавить, что в Биробиджане 20 депутатов, но охвачены подписями были только 12: по две подписи получили кандидаты «Единой России» и «Справедливой России», пять подписей — кандидат КПРФ, по одной подписи — кандидаты «Патриотов России», «Родины» и КПСС. В Биробиджанском и Облученском районе подписи не всех депутатов были выбраны. Однако эти три партии не стали брать подписи из этих муниципальных образований и тем самым не обеспечили нужный географический охват. Это особенно относится к Биробиджану, где депутатов не нужно было искать по деревням.

Догадаться нетрудно: у этих кандидатов не было задачи добиться регистрации. Их задачей было выбрать подписи в двух районах, чтобы заблокировать регистрацию кандидата от КПРФ. И они с данной функцией справились, получив по три подписи в каждом из этих районов.

Севастополь

Еще более абсурдная ситуация сложилась в Севастополе. В этом городе 10 муниципалитетов, депутатами которых в 2016 году были избраны 120 человек. Таким образом, для преодоления «муниципального фильтра» кандидату изначально необходимо было бы собрать 12 подписей из восьми муниципалитетов. Однако незадолго до старта выборов советы в двух крупных муниципалитетах были распущены судом после того, как депутаты фракций «Единой России» сложили свои мандаты. В партии заявили, что необходимо провести перевыборы в связи с новыми полномочиями, которые муниципалитетам дает обновленная Конституция (в остальных муниципалитетах депутаты «Единой России», видимо, так не считают). 

После этого избирком Севастополя уменьшил количество подписей, которое необходимо собрать кандидату для регистрации, с 12 до 9. Но при этом он не стал снижать число муниципальных образований, из которых должны быть представлены эти подписи — оно осталось равно восьми. 

Кандидат КПРФ Роман Кияшко заявил, что до роспуска советов у КПРФ в Севастополе было 10 депутатов (хотя на выборах 2016 года победило 12 представителей КПРФ). Однако четверо из них работали как раз в распущенных Гагаринском и Ленинском округах.

В результате Роман Кияшко собрал девять подписей (все признаны действительными), но не смог выполнить норму о «территориальном представительстве» — он представил подписи лишь из шести муниципалитетов. По словам кандидата, в двух муниципалитетах ему просто не осталось подписей, причем в одном из них кандидату-коммунисту отказал однопартиец, уже расписавшийся за другого кандидата. 

В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» есть оговорка: «Если на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представительный орган муниципального образования не сформирован и (или) глава муниципального образования не избран, в том числе в связи с досрочным прекращением соответствующих полномочий, число депутатов такого представительного органа, определенное уставом муниципального образования, и (или) глава этого муниципального образования не учитываются при установлении числа лиц, необходимого для поддержки кандидата». Но нет аналогичной оговорки в отношении квоты в 3/4 районов. 

В результате, и в Еврейской автономной области, и в Севастополе кандидатам пришлось собирать подписи из всех районов и городских округов, где продолжали работать легислатуры. В ЕАО фактически получилось, что нужно охватить пять из пяти территорий, в Севастополе — восемь из восьми. Теоретически, если бы в каждом из двух регионов распустилось еще по одному совету, то фильтр не преодолел бы никто. 

Это новая, циничная технология, создающая дополнительные препятствия для прохождения кандидатами «муниципального фильтра», ради чего своего представительства лишаются избиратели соответствующих территорий, результат выбора которых таким образом «обнуляется».

Иные проблемы прохождения «муниципального фильтра»

Как уже отмечалось выше, проблемы с обеспечением подписей муниципальных депутатов из ¾ муниципальных и городских округов возникали у кандидатов и в других регионах: у Валерия Быкова (КПРФ) в Камчатском крае, Олега Мандрыкина («Яблоко») в Архангельской области, Александра Репина («Справедливая Россия») в Пермском крае. 

Целый ряд кандидатов, не прошедших регистрацию, заявляли, что в целях их блокирования был организован централизованный сбор подписей для основного «административного» кандидата и его «технических кандидатов». 

6 июля состоялось заседание избирательной комиссии Республики Коми, на котором член комиссии Андрей Никулин заявил, что подписи муниципальных депутатов за Уйбу, Пономарёва, Бетехтина и Никитина были собраны в одно и то же время одними и теми же нотариусами. При этом ни у одного из четырех кандидатов «от власти» нет ни одной «задвоенной» подписи. В то же время, рабочая группа избиркома не зачла у депутата от КПРФ Олега Михайлова 16 подписей. В них были допущены следующие ошибки: 14 подписей не учтены по причине того, что эти же подписи поставлены в поддержку выдвижения других кандидатов по времени раньше, чем они были сделаны в пользу Михайлова. Одна подпись была дана гражданином, который уже сложил депутатские полномочия, причем за месяц до постановки подписи Михайлову. Две подписи не были зачтены, потому что нотариусы на заверении поставили дату «февраль 2020 года», то есть якобы сделали до начала сбора подписей. 

При этом, Олег Михайлов и его штаб заявляли, что представители кандидата Владимира Уйбы собрали подписей больше, чем разрешенный лимит превышения необходимого числа (10%). О том, что в десяти территориях Костромской области заблокированы все подписи сообщал кандидат от «Яблока» Александр Лазутин. 

На пресс-конференции 4 августа кандидат в губернатора Пермского края Александр Репин кандидат и руководитель регионального отделения партии «Справедливая Россия» заявили, что муниципальные кандидаты столкнулись с административным давлением при намерении сдать свои подписи в пользу кандидата от эсеров, подписи в поддержку выдвижения Дмитрия Махонина были собраны в большинстве территорий в первый же день, 17 июня с 10 до 12 часов утра (подробности см. в региональном содокладе «Анализ списков лиц, которые поставили свои подписи в листах поддержки кандидатов на должность губернатора Пермского края»). 

В связи с этим, движение «Голос» напоминает о своей рекомендации по опубликованию сведений реестров нотариальных действий, имен глав и депутатов, поддержавших кандидатов в губернаторы.

Административное давление на депутатов и глав муниципалитетов

Кандидат в главы Республики Коми Олег Михайлов также заявлял об административном давлении при сборе подписей муниципальных депутатов в поддержку своего выдвижения на должность главы региона. По его словам, по звонку «сверху» депутатов заставляли отказываться от подписи в поддержку его выдвижения, а нотариусов принуждали не заверять подписи депутатов. С такой ситуацией политик столкнулся в Сысольском, Ижемском, Усть-Вымском районах и других районах и городах Республики Коми. 

Об аналогичной проблеме заявлял кандидат на пост губернатора Иркутской области, мэр города Бодайбо, Евгений Юмашев (по некоторым данным, поддержан экс-губернатором Сергеем Левченко). По его словам, руководителей муниципалитетов вызывают в областное правительство, где от них в ультимативной форме требуют обеспечить сбор подписей депутатов для прохождения муниципального фильтра врио губернатора Иркутской области Игоря Кобзева, а также кандидатов от ЛДПР и «Справедливой России». 

Аналогичные жалобы от кандидатов Андрея Архицкого и Сергея Маслова поступали из Брянской области.

О давлении со стороны «руководства» заявлял муниципальный депутат Ординского муниципального округа Пермского края Расул Зинуров, присутствуя на пресс-конференции незарегистрированного кандидата Александра Репина, когда этот выдвиженец от «Единой России», принял решение поддержать выдвижение кандидата-справедливоросса. 

С момента введения муниципального фильтра 8 лет назад его противники обращают внимание на то, что данный механизм легко позволяет блокировать достаточное число подписей, чтобы не допустить регистрации опасного для власти кандидата. В 2020 году механизм такой блокировки оказался нагляден как никогда.

Поборники муниципального фильтра в качестве одного из главных побудительных мотивов его введения указывают на то, что он стимулирует партии работать на муниципальном уровне и позволяет допускать до выборов только те партии, которые такой работой занимаются. Но мы наглядно видим, что кандидат от партии, имеющей 19% муниципальных депутатов, фильтр не преодолевает, а кандидаты от партий, не имеющих ни одного депутата, спокойно проходят — благодаря помощи «партии власти», которая таким образом решает, кого из оппозиции допустить на выборы. И чаще всего она делает выбор в пользу более слабых кандидатов. 

Движение «Голос» считает: «муниципальный фильтр» должен быть отменен.

Авторы доклада:

• Станислав Андрейчук,
• Аркадий Любарев.

Редакционная группа и группа долгосрочного наблюдения:

Александр Грезев, Иван Дернов, Александр Замарянов, София Иванова, Давид Канкия, Виталий Ковин, Юрий Кучин, Григорий Мельконьянц, Алексей Петров, Наталья Романченко, Михаил Тихонов, Денис Шадрин.