Агитация и административная мобилизация граждан на общероссийском голосовании
18.06.2020
Оглавление
1.1. Конституционные стандарты информационного обеспечения волеизъявления граждан
2.1. Ограничение базовых прав и свобод человека в условиях эпидемии коронавируса
2.3. Нарушение принципа плюрализма в общественной дискуссии по изменению Конституции России
3. Принуждение граждан к голосованию и подмена политической мотивации материальным стимулированием
О программе долгосрочного наблюдения «Голоса»
Резюме
Общероссийское голосование по изменению Конституции России проходит в ситуации ограничения базовых гражданских свобод, дефицита гарантий защиты прав участников голосования, отсутствия достаточного регулирования агитации и демонстративном игнорировании принципов политической нейтральности и беспристрастности не только со стороны органов власти, но даже системы избирательных комиссий.
Третий доклад общественного мониторинга общероссийского голосования посвящен агитационной кампании и административной мобилизации граждан. В основном тексте доклада конкретные примеры нарушения прав участников голосования и инциденты приводятся кратко. Более подробное описание можно найти в Приложении, куда вошли наиболее яркие примеры.
Отсутствие понятия «агитации» в законе о поправке и порядке голосования, утвержденном ЦИК России, не означает, что ее нет как явления. Агитация по факту уже активно ведется различными группами. Отказ инициаторов голосования от правового регулирования агитации лишь обеспечивает неравенство в возможностях сторонников и противников поправок. При этом понятие «агитации» есть в постановлениях Конституционного суда России, разграничивающих ее с объективным информированием (в том числе, и в не связанных с электоральным законодательством сферах). Создание условий по обеспечению реального плюрализма в общественной дискуссии, с точки зрения Конституционного суда России, является обязанностью государства. Это — минимальные условия для обеспечения свободного волеизъявления.
Не исполнив возложенных на него Конституционным судом России и международным правом обязанностей по обеспечению условий для свободного волеизъявления народа, российский законодатель изначально поставил под вопрос итоги общероссийского голосования, какими бы они ни были.
Условия, необходимые для свободного волеизъявления граждан, подробно описаны в докладе «Голоса» «Об общепризнанных международных и конституционных стандартах, применимых для оценки общероссийского голосования по изменению Конституции России». В кратком виде эти стандарты указаны в «Матрикуле общероссийского голосования» — своеобразной «зачетной книжке» по соблюдению прав граждан в ходе предстоящих процедур. Именно через призму соблюдения этих стандартов движение «Голос» будет оценивать общероссийское голосование.
Ранее движение «Голос» также подготовило доклад, посвященный подготовительному этапу кампании общероссийского голосования по поправкам к Конституции Российской Федерации.
Ключевые выводы
Общероссийское голосование по изменению Конституции признано Конституционным судом «формой непосредственного народного волеизъявления». Конституционный суд России неоднократно формулировал условия, которые необходимо соблюдать для выявления свободной воли народа. К ним относится: соблюдение базовых прав и свобод человека, включая свободу собраний, свободу передвижения внутри страны и свободу ассоциаций в политических целях; наличие правил финансирования агитации, обеспечивающих финансовую прозрачность и свободу волеизъявления; наличие условий для реального плюрализма мнений в общественной дискуссии; политический нейтралитет и беспристрастность государства и должностных лиц, находящихся при исполнении; отсутствие давления на сторонников той или иной точки зрения и участников голосования в целом.
- Эпидемия коронавируса стала поводом к дальнейшему снижению и без того недостаточных гарантий защиты прав участников общероссийского голосования, существенно ограничив возможности публичного обсуждения предлагаемых поправок. В итоге важное политическое решение граждан по принятию или отклонению поправок к Конституции России будет приниматься в условиях ограничения базовых гражданских свобод (свободы собраний, свободы передвижения внутри страны, свободы ассоциаций). Необходимости проводить голосование в таких сложных эпидемиологических условиях не было — в отличие от выборов, проведение которых строго привязано к сроку окончания полномочий избираемого органа, голосование по поправкам можно было перенести без какого-либо нарушения прав граждан и политического процесса в целом.
- На обеспечение прав участников голосования также негативно повлияло уклонение законодателя от исполнения обязанности по созданию условий, необходимых для выявления свободной воли народа. Отсутствие регулирования агитации и правил ее финансирования не позволяют обеспечить плюрализм мнений в общественной дискуссии, т.е. гарантировать равные возможности для агитации как за поправки, так и против них.
- Закон о поправке строго предписывает, чтобы государственные и муниципальные органы, а также избирательные комиссии, занимались исключительно информированием граждан о предстоящем голосовании. Именно на это и выделены бюджетные средства. Однако под видом информирования государственные органы и система избирательных комиссий развернули масштабную агитационную кампанию в поддержку принятия поправок к Конституции. В результате мнение сторонников поправок доминирует в СМИ и на рекламных носителях. Однако расходование на агитационные цели средств федерального бюджета, выделенных на информирование граждан в рамках работы по организации и проведению общероссийского голосования, нарушает ст. 306.4 Бюджетного кодекса России (Нецелевое использование бюджетных средств).
- Отличием текущей агитационной кампании от обычных избирательных кампаний является активное участие в ней организующей голосование Центральной избирательной комиссии. В брендбуке общероссийского голосования, размещенном на сайте ЦИК России, прямо заявляется агитационная цель самого логотипа общероссийского голосования: «Динамичная форма данного логотипа олицетворяет скорые позитивные перемены, которые ждут граждан России благодаря внесению поправок в Конституцию». Эта цель реализуется в материалах, подготовленных Центризбиркомом и содержащих признаки агитации. Таким образом, деятельность ЦИК России по информационному обеспечению общероссийского голосования в значительной степени характеризуется как агитация, в том понимании этого термина, которым его наделяет Конституционный суд.
- На фоне этого противники поправок в течение марта — мая 2020 года оказались фактически лишены возможности вести масштабную агитацию. У наиболее заметной на тот момент группы противников поправок — инициаторов кампании «Нет!» (КПРФ выступила с призывом голосовать против поправок лишь 4 июня), был заблокирован сайт кампании, они получили отказ в предоставлении эфирного времени на равных со своими оппонентами условиях. Учитывая ограничения на проведение уличных акций и передвижение внутри страны, единственным каналом донесения своей информации для этой группы осталось личное общение в соцсетях.
- В условиях ограничения свободы собраний, граждане были вынуждены воспользоваться новыми технологиями — появились инициативы о проведении «онлайн митингов». Интернет-площадки уже воспринимаются гражданами как общественные пространства, аналогичные улицам и площадям городов, полностью изолировать которые от политических высказываний не представляется возможным.
- Спецификой возобновившейся кампании стала готовность многих граждан открыто заявлять о попытках принуждения их к голосованию. Причем массовые сообщения о принуждении в этот раз стали поступать значительно раньше, чем обычно это происходит на выборах. Предположительно, это связано с радикальным расширением возможностей для досрочного и дистанционного голосования, которое ранее активно использовались властью для принуждения.
- Расширение возможностей для досрочного и дистанционного электронного голосования происходит под предлогом борьбы с эпидемией. ЦИК России совместно с Роспотребнадзором принимают дорогостоящие меры по снижению концентрации граждан на участках для голосования. Зачастую — за счет радикального снижения гарантий защиты их права на свободное волеизъявление. В то же время, никакого возражения со стороны официальных органов не вызывают усилия местных администраций по проведению в дни голосований лотерей, розыгрышей, раздачи бонусов и т.п. мероприятий, хотя они очевидно приведут к противоположным последствиям — увеличению концентрации граждан возле участков для голосования. Власти вновь пытаются подменить гражданско-политическую мотивацию участия в голосовании сиюминутным материальным стимулированием. Такое стимулирование не способствует, а препятствует свободному волеизъявлению, принятию гражданами осознанного политического решения, а также ставит под угрозу их жизни и здоровье.
Рекомендации
- Поскольку федеральное законодательство называет обязанностью Центральной избирательной комиссии защиту права граждан на свободное волеизъявление, полагаем, что было бы разумно выделить часть этого времени для проведения дебатов или разъяснения позиции сторонников и противников поправок.
- В целях заботы о здоровье и жизни граждан не допустить проведение в дни голосования лотерей, розыгрышей призов и иных голосований либо опросов, которые будут способствовать концентрации и увеличению контактов граждан возле помещений для голосования.
- ЦИК России как организатору голосования необходимо отказаться от ведения агитационной деятельности. Вместо этого необходимо предпринять усилия для борьбы со злоупотреблением «административным ресурсом», обеспечить нейтральное и объективное информирование граждан о поправках, включающее равное представление позиций сторонников и противников изменения Конституции, расторгнуть соглашения об информационном партнерстве с политически ангажированными структурами либо, исповедуя принцип равенства, заключить аналогичные соглашения с противниками поправок.
- Специализированным общественным объединениям во взаимодействии с компаниями — собственниками соцсетей и иных коммуникационных площадок — необходимо выработать соответствующие правила, которые бы позволили защитить сферу массовых коммуникаций от злоупотреблений, в том числе и при рассмотрении политических вопросов.
1. Соблюдение стандартов правового регулирования информационного обеспечения общероссийского голосования по изменению Конституции
1.1. Конституционные стандарты информационного обеспечения волеизъявления граждан
Конституционный суд России, рассматривая закон о поправке, указал, что в соответствие с ч. 1 ст. 32 Конституции России, общероссийское голосование «представляет собой форму непосредственного народного волеизъявления» (Заключение КС от 16.03.2020 № 1–3). При этом на протяжении последних 15—20 лет Конституционный суд неуклонно указывает, что ответственное и свободное волеизъявление граждан возможно только при создании определенных условий. Создать такие условия — прямая обязанность государства (см., например, Постановления КС от 16.06.2006 № 7-П; от 10.11.2017 № 27-П).
Эти условия подробно описаны и обоснованы в докладе движения «Голос» «Об общепризнанных международных и конституционных стандартах, применимых для оценки общероссийского голосования по изменению Конституции России». Обеспечению возможностей для содержательной общественной дискуссии, без которой невозможно свободное волеобразование граждан, посвящена целиком его четвертая глава, поэтому в настоящем докладе об этом будет сказано кратко — если у читателя есть потребность погрузиться в этот вопрос глубже, то ему стоит пройти по указанным гиперссылкам.
Главной обязанностью государства в этой сфере, с точки зрения стандартов, заданных Конституционным судом, является создание условий для настоящего плюрализма мнений при обсуждении вынесенного на голосование вопроса. При этом Конституционный суд различает агитацию как деятельность, имеющую своей целью склонить граждан к поддержке той или иной позиции, и объективное информирование. Этот подход исповедуется не только применительно к законодательству о выборах и референдумах, но и к другим сферам общественной жизни, в которых могут встречаться элементы агитации или пропаганды.
Требования к двум этим разным составляющим информационного обеспечения волеизъявления тоже разные.
Информирование должно носить объективный характер и не содержать в себе призывов к конкретному действию. Им могут заниматься как обычные граждане, так и органы власти, местного самоуправления, избирательные комиссии, должностные лица при исполнении, в том случае, если это входит в их полномочия, установленные соответствующими нормативно-правовыми актами.
Агитация же принципиально отличается от информирования своей целью. К ней применяются дополнительные требования, цель которых — обеспечение прозрачности финансирования агитационных кампаний как условия равенства и свободного формирования мнения участниками акта волеизъявления. В свое время Конституционный суд признал, что на современном этапе развития Российской Федерации свободное волеизъявление невозможно без соблюдения тех требований к прозрачности финансирования агитационных кампаний, которые есть в действующем законодательстве о выборах и референдумах (Постановление КС от 16.06.2006 № 7-П).
В другом постановлении (Постановление КС от 14.11.2005 № 10-П) Конституционный суд подчеркивал, что такие ограничения на финансирование агитации не только обеспечивают прозрачность голосования и равенство сторон вне зависимости от материального положения, а также предотвращают злоупотребления.
Соответственно, и общероссийское голосование, как акт народного волеизъявления, должно было соответствовать этим требованиям.
К их числу относятся:
- запрет на оплату агитации из средств, не относящихся к избирательному фонду (фонду референдума);
- ограничения на предельный размер расходования средств таких фондов;
- ограничения на предельный размер пожертвований;
- ограничения на определенные источники пожертвований.
Для обеспечения соблюдения этих требований в российской практике принято также требовать публичного отчета об этих тратах: публикацию соответствующих сведений на официальных сайтах и в СМИ, указание выходных данных на агитационной продукции.
Не менее, важным условием реального плюрализма мнений при обсуждении вопроса, вынесенного на голосование, является обеспечение государством разнообразия содержания (взглядов и мнений), предоставляемых общественности в СМИ. Это может достигаться, например, предоставлением бесплатных площадей и эфирного времени в средствах массовой информации, принадлежащих органам власти или местного самоуправления, а также просто получающим бюджетные субсидии. Такая возможность может также предоставляться в частных СМИ за счет средств, выделенных на информационное обеспечение голосования. Кроме того, международное право, являющееся частью правовой системы России, признает за всеми видами СМИ обязанность по объективному информированию граждан, представлению разных точек зрения.
Российская правовая система также указывает на особую роль свободы собраний в процессе волеобразования. Оно является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в России как демократическом правовом государстве. Конституционный суд России указывает, что право граждан собираться мирно и без оружия входит в систему демократических институтов, способствующих выявлению и формированию воли и интересов граждан Российской Федерации (Постановления КС от 13.05.2014 № 14-П, от 18.06.2019 № 24-П).
Все эти нормы соответствуют и международным стандартам волеизъявления при проведении аналогичных референдумных голосований. Венецианская комиссия Совета Европы также дополняет их требованиями к обеспечению свободы передвижения внутри страны и свободы ассоциаций в политических целях (см. Свод рекомендуемых норм при проведении референдумов).
Кроме того, п. 8 ст. 2 закона о поправке гласит, что участие в общероссийском голосовании является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в общероссийском голосовании, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.
Таким образом, конституционными стандартами информационного обеспечения волеизъявления являются:
- соблюдение базовых прав и свобод человека, включая свободу собраний, свободу передвижения внутри страны и свободу ассоциаций в политических целях;
- наличие правил финансирования агитации, обеспечивающих финансовую прозрачность и свободу волеизъявления;
- наличие условий для реального плюрализма мнений в общественной дискуссии;
- политический нейтралитет и беспристрастность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, находящихся при исполнении;
- отсутствие давления на сторонников той или иной точки зрения, общественных наблюдателей и участников голосования в целом.
1.2. Соответствие нормативно-правового регулирования информационного обеспечения общероссийского голосования конституционным и международным стандартам волеизъявления
Движение «Голос» уже проводило общий правовой анализ общероссийского голосования по изменению Конституции России. Его итоги можно найти в докладе «Подготовительный этап кампании общероссийского голосования по поправкам к Конституции Российской Федерации». Однако, хотя в этом докладе и отмечалось, что на законодательном уровне не были заложены гарантии равенства для сторонников и противников поправок при ведении агитации, этому вопросу уделялось лишь ограниченное внимание.
Общероссийскому голосованию посвящено три основных нормативно-правовых акта: закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти», Заключение Конституционного Суда России от 16.03.2020 № 1–3, Порядок общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, утвержденный ЦИК России.
Ни один из этих документов не только не устанавливает правил ведения агитации, но даже не упоминает этот термин. Лишь в п. 15 ст. 2 закона о поправке на ЦИК России возлагаются полномочия по информированию граждан. Эта норма чуть подробнее раскрывается в п. 2.7 Порядка, утвержденного ЦИК России: «Комиссии обеспечивают информирование граждан Российской Федерации о проведении общероссийского голосования, о порядке и сроках его подготовки и проведения, о дне, месте и времени голосования, а также об иных вопросах, связанных с подготовкой и проведением общероссийского голосования, в том числе возможность ознакомления с текстом Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации».
В частности, отсутствуют требования о предоставлении равного эфирного времени и печатных площадей для оппонентов, а также традиционные для иных видов голосований ограничения, призванные воспрепятствовать злоупотреблениям административным ресурсом.
Тем не менее, сущностное отличие агитации от информирования сохраняется, как и некоторые ограничения на агитационную деятельность. Движение «Голос» уже подробно это обосновывало, а еще ранее обращало внимание организаторов голосования на недопустимость игнорирования этого различия с их стороны. Отметим, что на словах, это различение двух составляющих информационного обеспечения голосования признает и Центральная избирательная комиссия, которая заявлениями своего председателя Эллы Памфиловой неоднократно давала понять, что отделяет понятие «агитации» от «информирования» в своей деятельности и собирается заниматься лишь последним (хотя практика заставляет усомниться в искренности этого утверждения).
Главные ограничения на ведение агитации в существующем правовом регулировании связаны с участием в этой деятельности органов власти и местного самоуправления, избирательных комиссий, а также должностных лиц, находящихся при исполнении своих служебных или должностных обязанностей.
Напомним, что общероссийское голосование по изменению Конституции является публично-правовым институтом. Это значит, что для государственных органов и органов местного самоуправления здесь не может применяться принцип «разрешено все, что не запрещено». Принципы народовластия и республиканизма запрещают государству выходить за рамки полномочий, которые ему делегированы народом (например, заниматься агитацией вместо предусмотренного законом информирования). Таким образом, если закон о поправке не содержит упоминания о наделении правом на ведение агитации, то соответствующие органы и их должностные лица не могут наделить себя таким правом самостоятельно
Хотя международные стандарты признают возможность выражения государственными органами своего мнения при проведении референдумов, российский конституционный законодатель не наделил ни один из государственных органов или органов местного самоуправления соответствующими полномочиями.
Закон о поправке, а также нормативные документы Центризбиркома лишь наделили правом на информирование граждан избирательные комиссии. Однако, как уже неоднократно было показано, информирование и агитация — разные явления.
Это означает, что расходование на агитационные цели средств федерального бюджета, выделенных на информирование граждан в рамках работы по организации и проведению общероссийского голосования, нарушает ст. 306.4 Бюджетного кодекса России (Нецелевое использование бюджетных средств). Такие нарушения могут образовать состав преступления (ст. 285.1 УК РФ).
Согласно Бюджетному кодексу «нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств».
Кроме того, на государственных и муниципальных служащих и лиц, замещающих должности государственной службы распространяются запреты, связанные с обеспечением их политического нейтралитета и недопустимостью превышения своих полномочий (ст. 17 закона «О государственной гражданской службе», ст. 14 закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).
Таким образом, российский законодатель не исполнил возложенных на него Конституционным судом России и международным правом обязанностей по обеспечению условий свободного волеизъявления. В частности, нормативно-правовое регулирование общероссийского голосования не обеспечивает гарантий истинного плюрализма мнений при общественном обсуждении поправок (например, равного доступа к средствам массовой информации их сторонников и противников), прозрачного финансирования агитации как условия равенства вне зависимости от материального положения и отсутствия злоупотреблений. При этом существующая правовая система все же ставит под запрет агитацию со стороны официальных органов и их должностных лиц.
2. Нарушение конституционных и международных стандартов информационного обеспечения волеизъявления граждан на общероссийском голосовании по изменению Конституции
2.1. Ограничение базовых прав и свобод человека в условиях эпидемии коронавируса
17 марта президент подписал указ о проведении общероссийского голосования, которое было назначено на 22 апреля. К этому моменту в стране официально было выявлено 114 заразившихся коронавирусом, их количество стремительно росло каждый день. В России органами власти к тому моменту также были предприняты усилия по ограничению массовых мероприятий. Из-за введенных в разных регионах страны запретов на их проведение была существенно ограничена свобода собраний. Это должно было негативно сказаться на возможности граждан свободно вести агитацию как «за», так и «против» поправок. С учетом и без того крайне сжатого срока, который был изначально отведен на обсуждение важнейших изменений Основного закона страны, это делало практически невозможным выявление реальной воли граждан.
В этой ситуации за день до подписания президентом указа, 16 марта, движение «Голос» выпустило специальное заявление с призывом воздержаться от назначения даты голосования до окончания эпидемии. Это бы позволило снять введенные ограничения на свободу собраний. Но на следующий день указ о проведении голосования 22 апреля был подписан.
С этого момента активно стартовала агитационная кампания — в одночасье появилось большое количество материалов, которые носили не только информационный характер, но и активно агитировали за принятие поправок. Такие материалы были размещены по всей стране на объектах наружной рекламы, появились телевизионные ролики, изготовленные и размещенные по заказу ЦИК России и носящие явно агитационный характер, началась агиткампания в социальных сетях и СМИ (подробнее о кампании в СМИ, соцсетях и материалах ЦИК России см. в разделах 2.2 и 2.3 настоящего доклада).
Противники поправок, лишенные доступа к большинству СМИ и, очевидно, испытывающие дефицит в финансовых ресурсах, ограничились лишь кампанией в социальных медиа. Из-за введенных эпидемиологических ограничений для них оказались невозможны не только массовые акции, но даже одиночные пикеты (см. Приложение, карточки №1 — 6).
Причем подход властей в разных частях страны в одинаковых ситуациях был противоположным: если в Рязани 17 марта участника одиночного пикета Сергея Евсеева задержали за то, что у его лицо было частично закрыто респиратором, защищавшим органы дыхания (см. Приложение, карточка № 5), то мэрия Казани днем позже сама обязала организаторов митинга обеспечить всех участников масками (см. Приложение, карточка № 7). Кроме того, в Казани посчитали массовым мероприятием серию одиночных пикетов, в которых активисты поочередно держали один и тот же плакат (см. Приложение, карточка № 4). В 2019 г. такие акции в центре Москвы считались соответствующими определению одиночных пикетов, каких-либо законодательных изменений по этому поводу не было.
Обращает на себя внимание, что в условиях введения карантинных мер, правоохранительные и судебные органы по разному реагируют на участников и организаторов уличных акций, это зависит от темы акции. Действия, посвященные обсуждению поправок к Конституции России, могут пресекаться, хотя в тех же самых муниципалитетах в те же дни проходят иные акции (см. Приложение, карточка № 3).
На фоне стремительно ухудшающейся эпидемиологической обстановки с 30 марта в Москве и Московской области были введены режимы «самоизоляции» и электронные пропуска, выдаваемые для передвижению внутри указанных регионов. В течение нескольких дней аналогичные карантинные меры распространились по всей стране. Кроме того, многие регионы обязали граждан, пересекающих административную границу, отбывать обязательный двухнедельный карантин, соблюдение которого контролировалось правоохранительными органами и Роспотребнадзором.
В этих условиях в политических целях автоматически оказалась дополнительно ограничена и свобода ассоциаций. Ситуация с ее соблюдением (как и со свободой собраний) на протяжении многих лет и так вызывает серьезные нарекания российского и международного правозащитного сообщества. Например, уже много лет вместе со своими сторонниками не может зарегистрировать свою политическую партию известный оппозиционный политик Алексей Навальный. Но в условиях карантинных ограничений стало практически невозможным проведение собраний сторонников и создание объединений, кроме как в онлайн-режиме, что далеко не всегда является достаточным для деятельности и регистрации объединений, как с юридической, так и с практической точки зрения. Несмотря на то, что в этот период Министерство юстиции России зарегистрировало несколько новых партий, как следует из официальных сообщений, все подготовительные мероприятия они провели до введения соответствующих эпидемиологических режимов.
Таким образом, на всей территории страны были существенно ограничены основные гражданские свободы, которые, с точки зрения Конституционного суда России и международных стандартов, являются значимыми проявлениями социально-политической свободы личности и необходимыми условиями для свободного волеизъявления.
В этих условиях появился новый вид протестной активности — так называемые «онлайн-митинги». Наиболее известный из них провели организаторы кампании, выступающие против изменения Конституции. Акция проходила в YouTube. По сообщениям СМИ, максимальное одновременное число участников акции составило 4800 человек, и к моменту завершения трансляция получила более 14 тысяч лайков. 20 — 21 апреля граждане писали протестные сообщения на ресурсе «Яндекс.Карты». Часть из них также была посвящена предлагаемым поправкам к Конституции.
Отметим, что даже такая форма протестов встретила сопротивление как со стороны властей, так и со стороны коммерческой компании, владеющей одним из сервисов. Так, в социальных сетях появились сообщения, что компания «Яндекс» начала удалять негативные комментарии, а потом и вовсе закрыла возможность оставлять метки на Красной площади.
Позднее пресс-служба компании «Яндекс» заявила, что сервис не должен быть площадкой для политических дискуссий, и они изменят его алгоритмы, чтобы такие акции не повторялись.
Полиция также пыталась мешать протестным онлайн-акциям. Так, в Казани городское управление МВД направило жительнице города предупреждение после того, как она разместила в социальных сетях анонс онлайн-митинга против самоизоляции. Правоохранители заявили о необходимости уведомлять власти о проведении массовых мероприятий и пригрозили санкциями за участие в несанкционированной акции.
В результате оказалась ограничена не только сама свобода собраний, но даже ее онлайновая «проекция». Причем такие ограничения невозможно объяснить необходимостью защиты здоровья граждан.
Уже через неделю после назначения даты голосования, 25 марта, президент был вынужден отказаться от первоначального плана и приостановил подготовку к голосованию, перенеся его на неопределенный срок.
Несмотря на сохраняющуюся сложную эпидемиологическую ситуацию, новый указ, возобновляющий проведение общероссийского голосования, был подписан 1 июня. Отметим, что даже по официальной статистике в этот день было только по официальным данным выявлено более 9 тысяч новых случаев заболевания, а всего в этот момент в России болело более 234 тысяч человек. Ситуация была настолько серьезной, что в этот же день Избирательная комиссия Ивановской области своим постановлением вновь отложила назначение выборов депутатов Совета Пестяковского городского поселения Пестяковского муниципального района Ивановской области, которые должны были состояться в августе. На сегодняшний день так и не возобновлены ранее приостановленные избирательные кампании. Например, по-прежнему приостановлены дополнительные выборы депутата Заксобрания Пермского края по одномондатному округу № 2, ранее назначенные на 26 апреля.
После объявления новой даты голосования основная часть введенных в связи с эпидемиологической ситуацией ограничений сохранялась. Например, в Москве еще 9 дней продолжали действовать режимы «самоизоляции» и цифровые пропуска для передвижения внутри города. В Нижегородской области цифровые пропуска были отменены лишь с 12 июня. В Самарской области «самоизоляция» продлена до 16 июня. Сохраняются аналогичные ограничения и в ряде других регионов.
В регионах страны сохраняется запрет на проведение массовых мероприятий. Причем городские власти по всей стране отказывают в согласовании митингов, назначенных на 20 июня, хотя уже 24 июня в Москве планируются праздничные мероприятия в честь 70-летия победы в Великой Отечественной войне, а с 25 июня начинается само голосование. Так, на 20 июня не согласовали митинги КПРФ против принятия поправок в Барнауле, Владимире, Петрозаводске, других городах.
4 июня был задержан по подозрению в подстрекательстве к массовым беспорядкам, публичном распространении фейковых новостей и помещен под домашний арест лидер движения «За новый социализм», бывший сотрудник российского МИДа Николай Платошкин. За несколько дней до задержания он подавал на 6 июня заявку на проведение митинга, связанного с предстоящим голосованием, и на своем канале YouTube призывал граждан принимать участие в аналогичных акциях.
Таким образом, уже после объявления новой даты голосования противникам принятия поправок максимально ограничивают возможности для агитации в рамках массовых уличных акций. Сохраняется лишь возможность проведения одиночных пикетов (например, пикеты в июне проходили в Казани).
При этом в регионах, где уже назначены или планируют назначить на 13 сентября выборы, из числа массовых мероприятий, которые попали под запрет, выведены собрания и съезды политических партий, а также мероприятия по сбору подписей в поддержку выдвижения кандидатов (например, в Костромской, Орловской и Рязанской областях, Краснодарском и Пермском краях).
Таким образом, «Голос» отмечает очевидную непоследовательность властей в управлении электоральными процессами, а система избирательных комиссий фактически использует двойные стандарты в подготовке к двум формам народного волеизъявления. Часть избирательных кампаний, которые вместе с общероссийским голосованием были приостановлены под предлогом эпидемиологической ситуации, так до сих пор не возобновлены, в отличие от кампании по поправкам к Конституции. Другие же выборы, которые должны состояться в единый день голосования 13 сентября, уже назначаются, что влечет за собой запуск различных организационных процедур, требующих участия значительного числа граждан.
В итоге серьезное политическое решение граждан по принятию или отклонению поправок к Конституции России будет совершаться в условиях существенного ограничения базовых гражданских свобод, без которых невозможно формирование осознанной и свободной воли народа.
2.2. Нарушение принципов политического нейтралитета и беспристрастности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, находящихся при исполнении обязанностей
Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны сохранять нейтралитет при проведении общероссийского голосования. К сожалению, уже традиционным при выявлении воли российского народа стало злоупотребление «административным ресурсом», который, фактически, представляет собой один из самых распространенных видов политической коррупции. В случае с общероссийским голосованием в агитации отметились все уровни власти: в поддержку поправок активно высказывались губернаторы, чиновники региональных администраций, мэры городов, руководители бюджетных и казенных учреждений, уполномоченные по правам человека. Агитация размещалась на официальных сайтах госорганов и органов местного самоуправления, попадала в государственные и муниципальные СМИ (см. Приложение, карточки №8 — 38).
Особенно подчеркнем вовлечение в агитацию несовершеннолетних лиц. Так, в Ивановской области в мае — июне под видом интеллектуально-правовой игры «Голосует молодежь!» учащиеся средних специальных заведений записывали ролики, агитирующие за поправки. Именно так формулировалось конкурсное задание: «Участник / участники команды записывают видеообращение, в котором должен объяснить важность внесения изменений по одному из пунктов статей Конституции». Ролики размещались в том числе на официальных аккаунтах учреждений в социальных сетях.
В конкурсе приняли участие учащиеся Ивановского колледжа культуры, Ивановского колледжа пищевой промышленности, Кинешемского педагогического колледжа, Ивановского кооперативного техникума, Ивановского педагогического колледжа им. Д. А. Фурманова, Шуйского многопрофильного колледжа, Ивановского промышленно-экономического колледжа и др.
Отметим, что в агитационной кампании, посвященной призывам поддержать поправки, дети вообще используются очень активно. Большое количество их изображений можно встретить на рекламных конструкциях по всей стране. Движение «Голос» обращает внимание на неэтичность использования несовершеннолетних в политической агитации. Мы уверены, что с нами согласны и российские законодатели, которые в конце 2018 года ввели наказание за вовлечение несовершеннолетних в несогласованные акции, обосновывая это беспокойством не только об их жизни и здоровье, но и о «развитии».
Примеры агитации против поправок со стороны официальных органов тоже есть, но их крайне мало. «Голосу» пока удалось выявить всего два — из Москвы и Санкт-Петербурга. В этих городах два совета муниципальных образований утвердили на своих заседаниях тексты заявлений, призывающих граждан голосовать против поправок к Конституции, и обязали муниципальные СМИ опубликовать их (см. Приложение, карточка №39).
Отличием текущей агитационной кампании от обычных избирательных кампаний является активное участие в ней организующей голосование Центральной избирательной комиссии. Движение «Голос» уже отмечало, что ЦИК России в своих материалах вышла далеко за рамки нейтрального информирования. Признаки агитации содержатся в утвержденных ЦИК роликах, которые транслируются за бюджетный счет на телеканалах, и в официальном буклете, посвященном тексту поправок. На сайтах ЦИК России и значительного числа региональных избиркомов размещены ссылки на агитационный сайт ОНФ, который содержит прямые призывы проголосовать за изменение Конституции России (см. Приложение, карточки №40 — 50). Агитацией занимаются и региональные избиркомы. Например, глава избиркома Новосибирской области Ольга Благо открыто агитировала в эфире телепрограммы «Вести-Новосибирск»: «Я, обращаясь к нашим гражданам, говорю, что участвовать в голосовании обязательно нужно. За изменения в Конституцию, которые зафиксируют новый этап развития государства, развития нашего гражданского общества. Чтобы повысить, в том числе, социальную защищенность каждого гражданина» (см. Приложение, карточки № 50).
Материалы, подготовленные ЦИК России, не просто содержат признаки агитации: на с. 5 брендбука общероссийского голосования (ч. 1), размещенного на сайте ЦИК России, открыто заявляется агитационная цель самого логотипа общероссийского голосования. В описании основной идеи логотипа сказано: «Динамичная форма данного логотипа олицетворяет скорые позитивные перемены, которые ждут граждан России благодаря внесению поправок в Конституцию».
Таким образом, деятельность ЦИК России по информационному обеспечению общероссийского голосования может быть охарактеризована как агитация, в том понимании этого термина, которым его наделяет Конституционный суд.
На этом фоне логичным продолжением смотрится заключение ЦИК России договоров о партнерстве в «информировании» с политически ангажированными структурами — ОНФ и Ассоциацией волонтерских центров (в рамках проекта «Волонтеры Конституции»). Позднее в рамках этого сотрудничества стали проводиться совместные совещания в целях обсуждения конкретной реализации договоренностей.
ОНФ изначально является политической структурой, формальным лидером которой провозглашен инициатор принятия поправок Владимир Путин. Сайт ОНФ мояконституция.рф, посвященный поправкам, на своей главной странице сразу сообщает: «Я за обновление Конституции России!»
Сайт «Волонтеров Конституции», в разделе «Узнай о поправках» также предлагает перейти на сайт мояконституция.рф. А в своем собственном разделе, посвященном предлагаемым изменениям, говорит, что они позволят обеспечить защиту суверенитета, сохранить чистую среду для потомков, сохранить культурное наследие и т.п.
Представители «Волонтеров Конституции» призывают к голосованию за изменение Конституции и в средствах массовой информации (см. Приложение, карточка №51).
Контроль за осуществлением проекта «Волонтеры Конституции» находится в руках органов исполнительной власти (см. Приложение, карточки № 52 — 59). Это зачастую приводит к принуждению студентов к участию в его деятельности (см. Приложение, карточки № 53, 54, 59). В то же время, отказы в разных регионах получают гражданские активисты, которые хотят участвовать в разъяснении поправок действительно добровольно (см. Приложение, карточки № 60 — 63). Например, в Санкт-Петербурге, трое активистов «Открытой России»* подали свои заявки на участие в «Волонтерах Конституции». Пройдя тест, получив соответствующие сертификаты и прослушав вебинар, они все получили отказы по причине «не прошли проверку службы безопасности». Аналогичные истории были, например, в Ивановской, Тамбовской областях, Краснодарском крае. Причем отказы получали руководители общественных объединений, много лет проработавшие с волонтерами.
Все это говорит о политической ангажированности партнерского ЦИК России проекта, заявленной целью которого является «информирование» граждан о поправках, и неравном отношении к гражданам, желающим участвовать в этой работе.
2.3. Нарушение принцип плюрализма в общественной дискуссии по изменению Конституции России
В опубликованном в конце марта докладе движение «Голос» отмечало, что месячный срок, который изначально был отведен на информационную кампанию — слишком короткий. Учитывая, что ряд поправок появился в предлагаемом тексте законопроекта в последний момент (как, например, поправка об обнулении сроков действующего президента), у граждан оставалось совсем мало времени, чтобы вникнуть в аргументы сторонников и противников изменения Конституции России. В этой ситуации «Голос» полагал, что перенос дня голосования мог дать дополнительное время для обсуждения.
Однако для этого нужно было создать условия для настоящего плюрализма мнений в публичной дискуссии.
Согласно принятой Комитетом министров Совета Европы рекомендации № R (99) 1 по стимулированию плюрализма в средствах массовой информации, реальный плюрализм позволяет различным группам общества, в том числе — политическим меньшинствам, выражать свои взгляды и интересы. В пояснительной записке к рекомендации подчеркивается, что понятие «плюрализм» обладает двумя равнозначными аспектами — количественным и качественным. Первый — это структурный аспект, выраженный в наличии множества независимых и автономных СМИ. Второй выражается в разнообразии содержания (взглядов и мнений), предоставляемых общественности. Только комбинация этих аспектов создает достаточные условия для формирования осознанного мнения.
Созданный Венецианской комиссией Свод рекомендуемых норм при проведении референдумов гласит, что при организации акта прямой демократии должно быть обеспечено равенство условий сторонникам и противникам проекта законодательного акта, вынесенного в виде вопроса на голосование. Оно предполагает создание условий для всестороннего освещения в СМИ:
- равенство между сторонниками и противниками вопроса, вынесенного на голосование, в передачах передачах государственных СМИ и, в особенности, в информационных передачах;
- положение, при котором частные СМИ предоставляли бы обеим сторонам доступ к эфиру по вопросам кампании;
- равенство в условиях финансирования и выделения государственных субсидий для агитации на радио и телевидении (как за, так и против).
Конституционный суд России указал, что позитивное обязательство по введению соответствующего регулирования лежит на государстве (Постановление КС от 17 января 2019 г. № 4-П).
Как отмечалось выше, в разделе 1.2 настоящего доклада, закон о поправке не только не определяет правил агитации, но вообще не упоминает такой вид деятельности. Нет понятия агитации и в утвержденном ЦИК Порядке голосования. К тому же, «Голос» уже указывал, что ЦИК в своих подзаконных актах не вправе вторгаться в сферу регулирования прав и свобод граждан, а вопросы введения ограничений при проведении агитации являются именно таким вторжением. В то же время, Центризбиркому выделены средства федерального бюджета для информирования граждан о предстоящем голосовании, в том числе и разъяснения текста предлагаемых изменений. Эти средства идут на печать и распространение полиграфической продукции, а также на покупку эфирного времени в СМИ.
Поскольку федеральное законодательство называет обязанностью Центральной избирательной комиссии защиту права граждан на свободное волеизъявление, полагаем, что было бы разумно выделить часть этого времени для проведения дебатов или разъяснения позиции сторонников и противников поправок.
Противники поправок — инициаторы кампании «Нет!» — обращались в Центральную избирательную комиссию с просьбой предоставить им эфирное время, равное тому, которое уделяется агитации за принятие поправок. Однако ЦИК России отказала им, сославшись как раз на отсутствие понятия агитации в законе о поправке. Еще ранее доступ к сайту кампании «Нет» был заблокирован Таганским районным судом Москвы по требованию Роскомнадзора. По сообщению РБК, основанием стало якобы имевшееся нарушение закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
Таким образом, наиболее известная на тот момент группа противников поправок (КПРФ выступила против поправок только после 4 июня) оказалась лишена возможности вести агитацию с помощью собственного сайта и получила отказ в предоставлении эфирного времени на равных со своими оппонентами условиях. Учитывая уже описанные ограничения на проведение уличных акций, единственным каналом донесения своей информации для этой группы остались социальные сети.
По данным компании Brand Analitics, крупнейшими социальными сетями в России по количеству активных авторов к концу 2019 года стали «ВКонтакте», Instagram и «Одноклассники». На четвертом месте идет Facebook, у которого активных авторов в России меньше чем у лидера в 18 раз. То есть в первой тройке оказались две российские соцсети (обе принадлежат отечественной Mail.ru Group), в правилах размещения рекламных объявлений которых указано, что реклама политического характера не допускается. Это еще более ограничило и без того скромные возможности кампании «Нет!» по донесению своей позиции. Фактически, единственным инструментом у организаторов кампании оказалось личное общение с гражданами.
Отметим, что с размещением в соцсетях возникли проблемы и у агитационного ролика в поддержку принятия поправок. YouTube удалил ролик РИА «Федеральное агентство новостей», в котором в негативном ключе была показана однополая семейная пара, усыновляющая ребенка в детском доме. Видео признано содержащим дискриминационные высказывания, что нарушает правила сервиса.
В этом случае важно отметить следующее. Конституционный суд России указал, что «применительно к средствам массовой информации свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, к которой не предъявляются требования объективности». Это связано с тем, что пользование свободой массовой информации — по смыслу статьи 29 Конституции Российской Федерации, пункта 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и пункта 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах — налагает на СМИ особые обязанности и особую ответственность. Они должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать ход голосования и связанной с ним политической дискуссии справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом. Представители организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности не должны являться субъектами агитационной деятельности (Постановление КС от 30.10.2003 № 15-П). Таким образом, сами создатели ролика — РИА ФАН — значительно отступили от стандартов, предъявляемым к СМИ, фактически злоупотребили своим общественным статусом.
В то же время, ограничения на ведение политической дискуссии, которые по своему усмотрению налагают коммерческие компании — собственники крупнейших платформ для осуществления общественной коммуникации — вызывают тревогу с точки зрения внедрения цензуры и практически безграничных возможностей для манипуляции общественным мнением. Обществу во взаимодействии с самими компаниями необходимо выработать соответствующие правила, которые бы позволили защитить сферу массовых коммуникаций от злоупотреблений, в том числе и при рассмотрении политических вопросов.
В таких условиях ключевую роль в формировании мнения участников голосовании стали играть СМИ. Как неоднократно показывали различные исследования (см., например, медиамониторинги «Голоса» или доклад «Трансперенси Интернешнл-Россия»), отечественное информационное пространство искажено избыточной представленностью позиции государственных и муниципальных органов: большинство СМИ принадлежат государству напрямую или через аффилированные структуры, либо получают значительные бюджетные средства через систему госзаказов и госсубсидий.
В Башкортостане, Краснодарском крае, Кировской, Курганской и Новгородской областях и других субъектах федерации региональные СМИ, получающие бюджетные ресурсы, стали яркими примерами необъективного освещения поправок. В них подается только положительная точка зрения на предлагаемые изменения. Причем спикерами чаще всего являются государственные или муниципальные служащие, иные бюджетники (см. Приложение, карточки №33 — 36).
Зависимость СМИ от государства серьезно влияет на ход обсуждения изменения Конституции. В ситуации, когда поправки инициированы президентом, государственные и муниципальные власти воспользовались своим почти монопольным положением в медиапространстве, чтобы попытаться обеспечить положительное отношение граждан к предлагаемому законопроекту.
Частные СМИ зачастую не отличаются от своих «государственных» коллег в подаче информации. Во многом это обусловлено финансовой зависимостью от госконтрактов и бюджетных субсидий, выделяемых региональными властями. Типичным примером является Забайкальский край, в котором на «информирование» о поправках было выделено 8,7 млн рублей, за счет которых материалы про голосование должны были появиться в 34 районных и пяти краевых газетах, в лентах четырёх интернет-СМИ, на трёх телеканалах и в эфирах семи радиостанций. Согласно техзаданию, опубликованному одним из СМИ, информационные материалы, посвященные голосованию по поправкам, согласовываются не с избирательной комиссией, а с управлением пресс-службы и информации губернатора Забайкальского края. Благодаря этому органы исполнительной власти получают законную возможность влиять на информационную политику формально независимых от них редакций.
Похожие госконтракты заключаются и в других регионах. Еще один яркий пример — Кировская область, где также были заключены контракты на 5,8 млн рублей. Показательно, что после того, как врач одной из кировских поликлиник Константин Копанев опубликовал информацию о принуждении сотрудников учреждений здравоохранения к участию в голосовании, эта информация попала в несколько федеральных СМИ, но ни одно СМИ Кировской области об этом не написало. Анализ публикаций кировских СМИ, получивших госконтракты на освещение общероссийского голосования, показал, что в них не отражена позиция противников поправок (в отличие от сторонников) (см. Приложение, карточка № 64).
Тем не менее, в сегменте частных СМИ встречаются обратные примеры — подача информации происходит преимущественно против поправок (см. Приложение, карточки № 65, 66).
Во многих регионах произошло политическое размежевание СМИ по отношению к поправкам. Случаев, когда региональные СМИ придерживались бы объективности в освещении становится все меньше. Однако в целом частные СМИ, в сравнении с бюджетными, подают информацию более объективно.
2.4. Непрозрачность финансирования агитации как ограничение политического равенства конкурирующих сторон и свободы волеобразования граждан
Когда государство отказалось от выполнения своих обязанностей по созданию условий для реального плюрализма мнений и возможности ведения содержательной публичной дискуссии, особое значение приобрело отсутствие правил финансирования агитации. Такие правила должны были бы обеспечивать финансовую прозрачность и свободу волеизъявления, оберегать участников голосования от злоупотреблений, основанных на возможном финансовом неравенстве сторонников и противников поправок.
Это особенно важно, потому что сторонники и противники поправок оказались в неравных условиях. Позиция сторонников активно транслируется в подконтрольных государству СМИ, агитацией занимают органы власти и местного самоуправления, а также отдельные чиновники.
В то же время, противники поправок оказались отрезаны от большинства способов агитации. Одной из немногих теоретически доступных возможностей для них является размещение платной агитации против поправок в СМИ и на уличных рекламных конструкциях. Это дорогостоящие виды агитации, и дисбаланс в финансовых возможностях сторонников различных точек зрения может оказать решающее значение на волеизъявление граждан. К тому же, этот рынок в регионах, как правило, контролируется небольшим количеством компаний, которые находятся в большой зависимости от исполнительной власти: получают заказы на размещение социальной рекламы, вынуждены ежегодно согласовывать размещение рекламных конструкций.
Долгосрочное наблюдение в трех десятках регионов показало абсолютное доминирование сторонников поправок. С марта месяца улицы городов по всей стране оказались заполнены агитационными материалами в поддержку изменения Конституции. Это были материалы со слоганами «Защитим память предков. Конституция 2020», «Запретим двойное гражданство чиновникам! Конституция 2020», «Сохраним родную культуру и язык. Конституция 2020», «Родной земли не отдадим ни пяди. Конституция 2020», «Сохраним семейные ценности. Конституция 2020», «Ежегодная индексация пенсий. Конституция 2020», «Стабильность и развитие. Конституция 2020», «С уважением к человеку труда. Конституция 2020», «Сохраним природные богатства. Конституция 2020», «Обеспечим доступную медицину. Конституция 2020», «Поддержим волонтерство. Конституция 2020», «Ответственное отношение к животным. Конституция 2020» и др. Столь масштабная агитационная кампания должна была стоить сотни миллионов (если не миллиарды) рублей. По уверениям избирательных комиссий, эти материалы не имеют к ним отношения.
Таким образом, и в случае с уличной агитацией дисбаланс в представлении позиций сторонников и противников изменения Конституции не исчез. Напротив, он значительно усугубился.
Источник происхождения средств, потраченных на агитацию в поддержку поправок, как и их объем, остаются неизвестны, поскольку ни закон о поправке, ни утвержденный ЦИК России порядок голосования не содержат требований по раскрытию источников средств, направляемых на ведение агитационной кампании, никак не регулируют их объемы и не ставят каких-либо иных ограничений и запретов. Агитационные материалы также не содержат выходных данных.
Движение «Голос» предприняло значительные усилия для раскрытия заказчиков этой агитационной кампании. В частности, партнерские СМИ направили запросы в избирательные комиссии и прокуратуры в нескольких регионах. Избирательные комиссии Алтайского края, Новгородской, Самарской, Саратовской, Томской областей и других регионов ответили одинаково: они не обладают информацией о заказчиках размещения рекламы.
Лишь Прокуратура Алтайского края ответила, что агитация на рекламных конструкциях по трем адресам в городе Барнаул была размещена на основании договоров с неким ООО «Р-Сервис». Причем сами эти рекламные конструкции установлены незаконно. Предписание о демонтаже конструкций предполагаемому владельцу было выдано еще 15 ноября 2019 года. В конце мая прокуратура Барнаула вынесла представление главе города. Однако агитационная продукция в поддержку поправок, как и сами эти конструкции, до сих пор не устранены.
Отметим, что совсем иначе власти действовали в случае с плакатом в поддержку поправок к Конституции, который не относился к рассмотренной масштабной серии агитационных материалов. Представители мэрии города Ишимбай, расположенного в Башкортостане, потребовали снять плакат с надписью «Хотим голосовать за суверенитет», размещенный собственником частного дома, членом Национально-освободительного движения (НОД). Поводом к демонтажу плаката стало отсутствие согласования в архитектурном ведомстве города.
Здесь проявился двойной подход к нарушению правил размещения наружной рекламы. В случае с агитационными материалами, носящими очевидно централизованный характер, местная администрация игнорирует нарушения. В случае же с «самодеятельностью» самих граждан мэрия города предпринимает активные шаги по устранению плаката.
Таким образом, результатом отказа законодателей от своих обязанностей по установлению правил финансирования агитации стало усиление и без того существенного дисбаланса в публичном обсуждении предлагаемых поправок, тотальная непрозрачность финансирования агитационной кампании.
3. Принуждение граждан к голосованию и подмена политической мотивации материальным стимулированием
Движение «Голос» уже неоднократно отмечало, что в последние несколько лет усилилась негативная тенденция по сознательной подмене органами власти и местного самоуправления мотивации граждан для участия в голосованиях. На общероссийском голосовании этот подход получает свое развитие. По сути он сводится к использованию двух технологий: принуждения и подкупа.
Принуждение к участию (неучастию) в общероссийском голосовании запрещено в ч. 8 ст. 2 закона о поправке. Массовые сообщения о принуждении появились значительно раньше, чем обычно это происходит на выборах. Это произошло фактически с момента возобновления кампании. Видимо, это связано с радикальным расширением возможностей для досрочного голосования, которое, наряду с голосованием по месту нахождения и онлайн голосованием, всегда активно использовалось властью для принуждения.
О том, как людей заставляют всеми правда и неправдами голосовать, писали многие СМИ: «Новая Газета», «Эхо Москвы», «Дождь», «Радио Свобода», «Коммерсант», Znak, «Медиазона»,«МБХ Медиа», «Открытые медиа», YarNews и другие. На «Карту нарушений» уже поступило более сотни сообщений о принуждении к голосованию — их поток день ото дня только увеличивается (см. также Приложение, карточки №67 — 83). Избиратели рассказывают о давлении в 25 регионах, но почти половина сообщений приходит из Москвы. Это объясняется тем, что москвичей заставляют регистрироваться на сайте Mos.ru для участия в дистанционном электронном голосовании.
В регионах, где нет электронного голосования, людей заставляют голосовать досрочно или открепиться от своих избирательных участков и голосовать на ближайших к производству УИКах, чтобы было проще проконтролировать их явку. С принуждением столкнулись даже депутаты Азовской городской Думы, которые получили от своего спикера поручение сформировать список из не менее 20 избирателей каждый (с контактными телефонами), которых они приведут на участок для голосования (см. Приложение, карточка № 72).
Отметим, что особенностью общероссийского голосования стало не только большое количество «ранних» сообщений о принуждении, но и готовность многих заявителей открыто сообщать об этом.
Другая технология — подкуп. Из многих регионов в последние дни пришли новости о лотереях и раздаче денежных сертификатов, которые будут проводиться среди участников голосования. В Москве через проект «Активный гражданин» будет выдано более 2 миллионов сертификатов на сумму около 10 миллиардов рублей. Каждый, кто поучаствует в голосовании по поправкам электронно или придет на избирательный участок и проголосует, получит код, по которому будут разыграны баллы. После этого розыгрыша человеку будут начислены баллы, которыми можно будет воспользоваться в предприятиях торговли.
В других регионах рядом с участками для голосования будут проводиться лотереи.
Другим примером материального стимулирования является распределение общественных ресурсов на основе квазиопросов, проводимых параллельно с основным голосованием. Такая технология активно использовалась во время президентской избирательной кампании.
Так, в Орловской области в день голосования по поправкам в Конституцию планируется провести т.н. рейтинговое голосование по выбору общественных территорий, подлежащих благоустройству в 2021 году. Для проведения рейтингового голосования в областном центре создаётся сто счетных участков, местонахождение которых совпадает с адресами участков голосования.
Во всех этих случаях власти пытаются подменить гражданско-политическую мотивацию участия в голосовании сиюминутным материальным стимулированием. Такое стимулирование не способствует, а препятствует свободному волеизъявлению, принятию гражданами осознанного политического решения.
Еще одним способом побуждения граждан к участию в голосовании стало параллельное проведение иных голосований или опросов в эти же дни рядом с помещениями избирательных комиссий.
Так, по инициативе депутата Госдумы Александра Хинштейна («Единая Россия»), во многих городах будет проходить сбор подписей за присвоение звания «Город трудовой доблести» (например, в Самаре и Барнауле). В Волгограде в очередной раз состоится голосование по вопросу перевода времени. Прошлый раз горожане высказывались по этому животрепещущему вопросу всего два года назад — во время президентских выборов 2018 года.
Отметим, что параллельно с объявлением этих дополнительных голосований и розыгрышей призов, ЦИК России совместно с Роспотребнадзором, ссылаясь на угрозу эпидемии, принимают серьезные меры по снижению концентрации граждан на участках. Зачастую — за счет радикального снижения гарантий защиты их права на свободное волеизъявление. В то же время, никакого сопротивления со стороны официальных органов (в том числе и министерства здравоохранения) не вызывают усилия местных администраций, направленные на достижение прямо противоположных целей — увеличения концентрации граждан возле участков для голосования.
О программе долгосрочного наблюдения «Голоса»
Программа долгосрочного наблюдения за общероссийским голосованием по поправкам в Конституцию России движения в защиту прав избирателей «Голос» (далее — «Голос») включает мониторинг всей кампании на предмет соблюдения основополагающих принципов и стандартов, которым должны соответствовать любые процедуры голосования.
Пять главных принципов:
- Граждане должны голосовать добровольно, никто не может оказывать на них давление.
- Должны быть обеспечены условия для ведения свободной, равной и содержательной дискуссии. Это подразумевает и возможность свободно вести агитацию как «за», так и «против» поправок.
- Должен быть обеспечен политический нейтралитет государственных и муниципальных органов, избирательных комиссий и их должностных лиц. Отсутствие злоупотреблений должностным положением или расходования бюджетных (общественных) средств для агитации «за» или «против» предлагаемых поправок.
- Организация процесса голосования и подсчет голосов могут осуществляться только независимыми комиссиями при реальной возможности гражданам осуществлять эффективное общественное наблюдение на всех стадиях процесса.
- Должен существовать механизм эффективного обжалования действий (бездействия) комиссий, органов власти, местного самоуправления, правоохранительных органов и итогов голосования в целом.
Без выполнения этих условий результаты голосования невозможно признать подлинными, а волю народу — реально выявленной.
Долгосрочное наблюдение осуществляется в 33 регионах страны. Кроме того, в поле анализа попадает информация из других регионов, поступившая на информационный ресурс «Карта нарушений», а также из средств массовой информации.
«Голос» в своей работе строго соблюдает политический нейтралитет, являющийся одним из необходимых условий независимого и объективного наблюдения.
Приложение
* Генпрокуратура признала нежелательными организациями британские структуры Open Russia Civic Movement и Otkrytaya Rossia. Российская «Открытая Россия» заявила о прекращении своей деятельности из-за опасений преследований активистов.
