Право отзыва депутатов и мэров — дутая сенсация

Вчерашние «Ведомости» меня огорчили. Анастасия Корня меня долго расспрашивала про проект Кодекса о выборах и референдумах, который готовит МГУ. Но про отзыв она не спрашивала. А потом написала статью, озаглавленную «У россиян может появиться возможность отзывать депутатов и мэров».

В статье говорится о том, что в опубликованном проекте структуры Кодекса о выборах и референдумах предусмотрена глава, посвященная отзыву депутатов, глав регионов и мэров. И при этом утверждается: «Действующее законодательство с 2012 г. предусматривает только отзыв губернатора».

Это — ошибка. Действительно, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает с 2012 года отзыв главы региона. Но есть еще Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и в нем есть статья 24 с длинным названием «Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования». Так что возможность отзыва депутатов и мэров в нашем законодательстве есть — и довольно давно.

И даже есть кое-какая практика. Впрочем, редчайшая. Я помню, что Конституционный Суд РФ в 2002 году рассматривал вопрос об отзыве по жалобам двух граждан: один был отозван с должности главы г. Игарки (Красноярский край), другого попытались отозвать с должности главы г. Палана (тогда — Корякский АО), но отзыв не состоялся из-за невысокой явки.

На портале ЦИК есть данные только об одном голосовании по отзыву – главы городского поселения Малиновский (ХМАО) в 2014 году. Портал включает данные с 2003 года, но муниципальный уровень там отражен в основном с 2009 года.

Всего в поселении было зарегистрировано 2824 избирателя, в голосовании приняли участие 1598. За отзыв проголосовало 1356 человек, что составляло 48,0%. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что депутат, должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Таким образом, отзыв не состоялся.

Иными словами, возможность отзывать депутатов и мэров не может появиться, поскольку давно существует. Не понимаю, почему нужно было именно так подать информацию о появлении соответствующей главы в структуре Кодекса. Я ведь достаточно четко сказал журналистке, что готовящие проект сотрудники МГУ не планируют вносить в него ничего нового — только то, что уже есть в каком-либо из законов.

Вопрос об отзыве оказывается весьма щепетильным. Хотя мы во многих вопросах решительно расстались с советскими правовыми доктринами, в сознание многих въелся внушенный в советское время тезис, что право отзыва — это вершина демократии (при том, что в СССР, во всяком случае, в последние десятилетия, это была абсолютно мертвая норма).

Я знаю многих демократически настроенных граждан, которые активно выступают за право отзыва из самых благородных побуждений. Также я знаю решительных противников отзыва, но они редко решаются обозначить свою позицию. И российские законодатели пошли хитрым путем: они предусмотрели возможность отзыва, но оформили ее таким образом, чтобы в реальности этот институт не работал.

Я же постепенно пришел к следующим выводам.

Первое. Отзыв юридически корреспондирует только с мажоритарной системой абсолютного большинства. Если депутат или должностное лицо избрано по системе относительного большинства и получило при избрании менее 50%, это фактически означает, что его можно тут же отозвать. Конечно, для отзыва еще нужен повод, но, как говорится, было бы желание, а повод найдется.

Второе. Отзыв должностного лица допустим, а отзыв депутата считаю недопустимым. Здесь два принципиальных отличия.

1. Должностное лицо принимает индивидуально решения, затрагивающие всех жителей соответствующей территории. Такие решения могут стать основанием для выражения ему недоверия. У депутата таких возможностей нет. Его действия – это в первую очередь голосование по тем или иным вопросам. Но Конституционный Суд РФ в постановлении № 21-П от 24.12.1996 четко выразился: «по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.».
2. Должностное лицо (губернатор, мэр) должно действовать в интересах большинства и по этой причине должно иметь поддержку большинства. Именно поэтому для выборов должностных лиц желательно использовать мажоритарную систему абсолютного большинства (либо дающую тот же эффект мажоритарно-преференциальную систему). Депутатский же корпус должен отражать позиции не только большинства, но и различных меньшинств. С этой точки зрения право отзыва депутата – это возможность расправы большинства над меньшинством.

Достаточно серьезные аргументы против института отзыва депутата приведены в особых мнениях судей М. В. Баглая, А. Л. Кононова и Т. Г. Морщаковой к уже цитированному постановлению Конституционного суда 1996 года.

Хотелось бы, чтобы эти вопросы получили серьезное обсуждение в ходе работы над Кодексом.