Памфилова и ЦИК: итоги работы за два с половиной года

В Фэйсбуке у меня идут споры по поводу роли Эллы Памфиловой в борьбе за оздоровление российских выборов. Я понял, что мне нужно написать об этом подробнее.

В первую очередь я считаю нужным отметить, что возможности ЦИК ограничены, а возможности председателя ЦИК ограничены вдвойне.

1. У ЦИК очень мало влияния на избирательное законодательство. Так, комиссия не имеет права законодательной инициативы. Хотя само по себе это право не так уж дорого стоит. Важнее неформальные возможности. Напомню, что в 1999–2003 годах за Александром Вешняковым было решающее слово во всех изменениях законов о выборах, референдумах и партиях. В 2004–2005 годах его влияние ослабло, и в законодательство стали вноситься некоторые изменения уже против его воли. А в 2006 году его фактически отстранили от законотворчества.

И сейчас влияние ЦИК на законодательство остается весьма слабым. Мы знаем позицию Памфиловой по ряду вопросов, таких как муниципальный фильтр или день голосования в сентябре. Нет сомнений, что, если бы это зависело от нее, изменения уже произошли бы.

Тем не менее, попытки изменить законодательство продолжаются. Запущена работа по созданию проекта Кодекса о выборах и референдумах. Запущена, с моей точки зрения, не оптимальным способом, но посмотрим, как дело будет развиваться дальше.

2. У ЦИК нет влияния на правоохранительные органы. Я помню, еще Вешняков сетовал, что не возбуждаются уголовные дела там, где есть явные признаки фальсификаций. С тех пор мало что изменилось.

3. Система, к сожалению, устроена так, что в организации выборов и влиянии на них большую роль, часто бóльшую, чем избирательные комиссии, играют администрации на всех уровнях — от Администрации Президента, далее губернаторы и вице-губернаторы с соответствующими управлениями региональной исполнительной власти — к местным администрациям. Они обладают административным ресурсом, они же им и злоупотребляют. Противостоять этому могли бы независимый суд и независимые СМИ. Но где они?

4. Система избирательных комиссий устроена так, что региональные избиркомы в большей степени подвержены влиянию региональных администраций, чем ЦИК.

5. ЦИК — коллегиальный орган, принимающий любые решения большинством голосов. По моим наблюдениям, большинство членов нынешнего ЦИК настроено более консервативно, чем председатель. И далеко не все ее инициативы поддерживаются.

6. В руководстве ЦИК сложилось разделение функций между председателем, зам. председателя и секретарем. Поэту часть претензий к работе ЦИК правильнее адресовать заместителю председателя или секретарю.

Зная все эти особенности, мы должны понимать, что было бы опрометчиво ожидать от ЦИК и ее председателя слишком многого. Тем не менее, за 2,5 года работы нового состава ЦИК произошли определенные изменения в положительную сторону. И эти было бы несправедливо не замечать эти изменения.

1. Наиболее быстрым и заметным (особенно по контрасту с предыдущим составом) стало изменение отношения к наблюдателям и наблюдательскому сообществу. Мы еще помним, как массово удалялись с избирательных участков наблюдатели в прежние годы. Мы еще помним, как прежние руководители ЦИК и публично, и на полузакрытых совещаниях спускали вниз команду препятствовать деятельности «Голоса» и других организаций, нацеленных на борьбу с нарушениями.

Элла Памфилова с самого начала провозгласила: наблюдатели — не враги, а союзники. ЦИК объявила мораторий на удаление наблюдателей. Совсем искоренить это явление пока не удалось, но такие случаи из массовых стали единичными. И по этим случаям стало возможно при необходимости достучаться до ЦИК.

ЦИК опять-таки при решающей роли Памфиловой постаралась по возможности смягчить устроенную законодателями дурь с аккредитацией СМИ.

ЦИК начала постоянное взаимодействие с наблюдательскими организациями. Памфилова лично посетила первый Форум общественных наблюдателей в мае 2016 года. На всех последующих форумах также присутствовали представители ЦИК.

Все это стало также сигналом для нижестоящих комиссий. Были и прямые указания. В результате из многих регионов мы получаем информацию о том, что отношения региональных и территориальных избирательных комиссий с наблюдателями и наблюдательским сообществом стали заметно лучше.

2. Прежнее руководство ЦИК старалось отрицать факты нарушений, а тех, кто говорил о нарушениях, обвиняло во враждебных намерениях, а также в подделке доказательств нарушений. Нынешнее руководство ЦИК достаточно часто признает факты нарушений и принимает те меры, которые позволяют имеющиеся у него полномочия. В частности, ЦИК требует от нижестоящих комиссий проверку информации, публикуемой на «Карте нарушений» (проверки не всегда качественные, но процесс все же запущен). К сожалению, отсутствие столь же адекватной реакции со стороны правоохранительных органов не позволяет эффективно бороться с нарушениями.

3. ЦИК пытается обновить руководство нижестоящих комиссий. Здесь успехи весьма скромные. Удалось заменить наиболее скомпрометировавших себя руководителей комиссий (в частности, Санкт-Петербурга, Московской, Воронежской, Кемеровской, Новгородской, Саратовской областей). Увы, взамен на их место приходят люди все из той же номенклатурной колоды. Однако все же и такая чистка имеет положительное значение: руководители комиссий начинают понимать, что должны действовать в определенных рамках приличий.

4. По расчетам Сергея Шпилькина, общий уровень фальсификаций снижается. На президентских выборах также заметно снизился уровень выездного голосования, что свидетельствует о сокращении злоупотреблений при его организации. На муниципальных выборах 9 сентября отмечался вполне разумный уровень досрочного голосования.

5. Введение голосования по месту нахождения я расцениваю как положительный шаг. На федеральных и части региональных выборов оно заменило открепительные удостоверения, к которым было много претензий, а на части региональных выборов — досрочное голосование, которое в еще большей степени использовалось для злоупотреблений. При этом голосование по месту нахождения на федеральных и частично на региональных выборах позволяет обеспечить реализацию активного избирательного права значительной части избирателей, до этого фактически лишенных такой возможности. Кроме того, оно потенциально более контролируемо, чем голосование по открепительным удостоверениям. К сожалению, ЦИК не довела эту систему до потенциально возможной степени прозрачности. Кроме того, новый порядок оказался удобен для административной мобилизации граждан, их принуждения к участию в выборах, и против таких злоупотреблений пока не выработано эффективной защиты. Однако надо понимать, что при мобилизационной стратегии администраций открепительные удостоверения можно было бы использовать с таким же успехом.

6. ЦИК стремится внедрять технические средства, которые могут помочь в снижении уровня злоупотреблений.

Новый импульс получило использование камер видеонаблюдения, которые появились в 2012 году, а потом стали исчезать с избирательных участков. Сейчас они вновь появились, хотя и в меньших масштабах. Кроме того, видеокамеры установлены и в ТИКах. К сожалению, эффективность их использования существенно снижена ограничениями в доступе к архиву видеозаписей, а также нежеланием избирательных комиссий и судов использовать видеозаписи для разбора конфликтных ситуаций.

Расширяется использование КОИБов. Здесь пока не решен ряд проблем, связанных с контролем за точностью их работы.

Началось внедрение QR-кодов, облегчающих подведение итогов голосования и позволяющих дополнительно контролировать этот процесс. Мы не разделяем внушаемое представление об этих кодах как о панацее от фальсификаций, но считаем начинание весьма полезным. Кроме того, здесь также работа не доведена до уровня, обеспечивающего эффективный контроль.

Кроме того, внедрение QR-кодов неизбежно сопровождается компьютеризацией избирательных участков, что само по себе также должно улучшить работу по подведению итогов голосования.

Много это или мало — каждый судит в соответствии со своими ожиданиями. Но нельзя не замечать перемен. И при этом важно не забывать об ограниченных возможностях, о чем я написал вначале.