Муниципальный фильтр: продолжение дискуссии

Вокруг муниципального фильтра продолжается интенсивное обсуждение. Вчера я был на круглом столе в Парламентской газете. И вчера же на заседании ЦИК свой анализ представил Николай Булаев.

С одной стороны, уже никто не оспаривает необходимость изменения правил регистрации на губернаторских выборах. С другой стороны, все громче звучат аргументы в защиту муниципального фильтра. На мой взгляд, цель выдвижения этих аргументов — сохранить в законе как можно больше положений, препятствующих нормальной конкуренции.

Я считаю необходимым высказаться в отношении трех групп таких аргументов.

Аргументы первой группы: муниципальный фильтр был задуман как средство заставить партии активнее участвовать в муниципальных выборах.

Правда, тут же признается, что он с этой задачей не справился.

В первую очередь отмечу, что, на мой взгляд, единственное конституционно значимое назначение любого регистрационного фильтра — отсев несерьезных кандидатов, то есть не имеющих поддержки избирателей. Я уже приводил данные, свидетельствующие, что с этой задачей муниципальный фильтр не справляется.

Что касается задачи стимулировать партии участвовать в муниципальных выборах... Вообще говоря, не уверен, что это правильная задача. И в любом случае нельзя ради этой задачи жертвовать конкурентностью губернаторских выборов.

Но я не верю, что такая задача реально ставилась. Поскольку если бы она реально ставилась, то решать ее надо было бы совсем иначе. В частности, нужно было бы отложить введение такой нормы лет на пять. То есть сказать партиями: участвуйте в муниципальных выборах, а через три — пять лет это даст вам возможность выдвигать кандидатов в губернаторы. Нельзя же сразу требовать чего-то, не дав возможность это обеспечить. У нас ведь еще сейчас в некоторых муниципальных образованиях действуют представительные органы, избранные в марте 2012 года, то есть до введения фильтра. А в первые годы таких было большинство.

Кроме того, через полтора года после введения муниципального фильтра был принят «закон Клишаса», отменивший обязанность проводить выборы в крупных муниципальных образованиях по партийным спискам. То есть отменили другой, более сильный стимулятор для участия партий в муниципальных выборах.

Странно. У нас сейчас даже мелкие региональные чиновники научились цитировать Дюверже. В частности, что мажоритарная система ведет к двухпартийности. Да, в целом может сохраниться многопартийность, но территориально распределенная, то есть на одной территории одна пара партий, на другой — иная пара, или, скорее, одна партия та же, но вторая — другая. Таким образом, всякий, знакомый с правилами Дюверже, легко поймет, что при мажоритарной системе не может в одном регионе в муниципальных советах быть в достаточной степени представлено более двух партий. И когда некоторые кандидаты политических наук этого не понимают, я могу подозревать их в неискренности.

У нас в поселениях мажоритарная система полностью доминирует, и это нормально. Но после принятия «закона Клишаса» мажоритарная система стала доминировать и в муниципальных образованиях верхнего уровня. И после этого кто-то еще удивляется, что муниципальный фильтр не стал стимулом для участия партий в муниципальных выборах!

Но надо еще отметить другой момент. Мой коллега, лучший специалист по партийным системам Александр Кынев не раз писал, что в России политические партии — чисто городской феномен. И на уровне поселений ожидать реального партийного развития бессмысленно — это будет лишь имитация. Но муниципальный фильтр подразумевает широкий охват депутатов из поселений.

Вряд ли создатели фильтра всего этого не понимали. Скорее всего понимали и действовали вполне осознанно.

Аргументы второй группы: муниципальный фильтр не привел к снижению конкуренции на губернаторских выборах.

Это утверждение легко опровергается при честном анализе. Можно взять даже такой не вполне надежный показатель, как среднее число кандидатов. Не вполне надежный — поскольку при муниципальном фильтре этим числом нетрудно искусственно управлять. Но даже оно четко свидетельствует о снижении. В 2004 году было в среднем 7 кандидатов на одну кампанию. В 2012 — 2016 годах — 4,5.

Но более адекватно использовать показатели реальной конкуренции. В частности, эффективное число кандидатов (индекс Лааксо-Таагеперы). В 2004 году из 23 кампаний только в 8 этот показатель был ниже двух, а в ряде кампаний достигал 4 — 5. В 2014 — 2016 меньше двух этот индекс был в 43 кампаниях из 58, а максимум составлял 2,76. Иными словами, в 2004 году были неконкурентные кампании, но они были, скорее, исключениями. Сейчас исключениями стали конкурентные кампании, и все равно уровень самых конкурентных кампаний ниже тогдашнего среднего уровня.

Ну и достаточно еще вспомнить, что в 2004 году в 11 кампаниях (почти половине) понадобился второй тур. В 2012 — 2016 годах второй тур случился лишь однажды (из 71 кампании).

Наши оппоненты приводят в качестве аргумента, что на прежнем по сравнению с 2004 годом уровне остался показатель отсева кандидатов (доля от числа выдвинутых). По этому поводу сразу вспоминается советский анекдот. «Иностранная делегация спрашивает директора гастронома: почему в продаже нет черной и красной икры? Отвечает: спросу нет. Как так? А вот так — директор подзывает продавщицу: у Вас кто-нибудь спрашивал черную или красную икру? Нет, я три года работаю, за это время ни разу не спрашивали».

Разумеется, в условиях, когда заранее легко просчитать, что фильтр не преодолим, многие потенциальные кандидаты просто не выдвигаются. И мы такие примеры знаем. Потому и невысокий отсев — «спросу нет».

Аргументы третьей группы: кандидаты, не преодолевшие фильтр, сами виноваты — плохо работали. Вот другие же преодолели. И еще аргумент: это несерьезные кандидаты, у них по опросам поддержка на уровне 6-10%.

Мне очевидно, что кандидат, у которого на старте кампании поддержка на уровне даже 6% — серьезный кандидат. Главное — нам при этом почему-то не сообщают, каков уровень поддержки у тех кандидатов, которые фильтр преодолели. Наверняка на уровне шума.

Что касается аргументов типа «сами виноваты». Я их воспринимаю примерно так же, как рассуждения половозрелой девицы о том, что детей приносит аист.

За шесть лет уже можно насчитать несколько десятков случаев, когда муниципальный фильтр преодолели кандидаты от никому не известных партий, сами тоже публично не известные. А также кандидаты от партий радикального толка — от «Коммунистов России» до ПАРНАСа. Как им это удалось и удается? Секрета нет. За них подписались депутаты, избранные от «Единой России». В некоторых случаях доля единороссов среди подписантов верхнего уровня — 100%. Во многих других — более 90%.

А теперь представим себе нормального муниципального депутата-единоросса. Вот приходит к нему кандидат от КПСС, Партии Мира и Единства или ПАРНАСа и просит: подпишись за мое выдвижение, я хочу составить конкуренцию действующему губернатору. Что он ответит? В худшем случае пошлет в самых простых выражениях: мол, действующий губернатор — кандидат от моей партии, какого [хрена] я буду поддерживать его конкурентов?! В лучшем случае скажет: я посоветуюсь со старшими партийными товарищами.

Поэтому когда я вижу, как за такого кандидата дружно подписались депутаты-единороссы, у меня нет сомнений: они это сделали по указанию старших партийных товарищей. По некоторым регионам есть прямые тому свидетельства. Но и без таких свидетельств все достаточно ясно.

Анализ показывает, что ни у одной партии, кроме КПРФ, нет достаточно числа собственных депутатов, чтобы преодолеть все три слоя муниципального фильтра. Да и у КПРФ регионов, где можно обойтись своими силами, немного. Вот в той же Бурятии: числа депутатов верхнего уровня вроде бы хватало, но они не покрывали трех четвертей районов и городских округов. Так что неизбежно обращение к представителям других партий — а из других в основном только все та же «Единая Россия». Или еще к самовыдвиженцам.

Впрочем, самовыдвиженцев в ряде регионов тоже мало. А главное — самовыдвиженцы тоже разные бывают. Среди них много скрытых единороссов. И, кроме того, есть те, кто не приемлет все партии и не подпишется ни за какого партийного выдвиженца. Анализ показывает, что доля самовыдвиженцев среди подписантов обычно ниже их общей доли среди депутатов, хотя в теории кандидаты должны были бы обращаться в первую очередь к самовыдвиженцам, а потом уже к представителям иных партий.

Вообще, когда говорят, что у кандидата была возможность: вот, мол, еще 10% депутатов оказались неохваченными... Тут вообще-то надо иметь в виду, что если какого-то депутата нет в официальных списках подписантов, то это еще не значит, что он ни за кого не подписывался. Подписи многие (точнее, для многих) собирают с запасом, и не все сдаются в избирком. Но главное другое: а кто сказал, что каждый муниципальный депутат обязан за кого-то подписаться?! 90% охвата — это уже почти верный признак административной мобилизации.

Итак, все свидетельствует, что система регистрации кандидатов на губернаторских выборах в ее нынешнем виде нуждается не в мелкой корректировке, а в кардинальном реформировании. Но вот вопрос — в каком?

Я убежден, что при узкой постановке задачи (что делать с муниципальным фильтром?) она не имеет хорошего решения, а возможны только паллиативы. В реформировании нуждается вся система регистрации на российских выборах. В частности, уверен, что без возврата избирательного залога проблема повышения конкурентности выборов не может быть решена.

Кроме того, для губернаторских выборов принципиальным является возврат возможности самовыдвижения.

Тем не менее, на узко поставленный вопрос — что делать с муниципальным фильтром? — я готов предложить на обсуждение пять вариантов ответа.

1. Отменить муниципальный фильтр, заменив его стандартным сбором подписей избирателей. Полагаю, что эта мера не будет эффективной, если серьезно не реформировать институт сбора подписей избирателей.
2. Существенно снизить требуемую долю подписей депутатов (до 1 — 2%)^; также существенно снизить требования к доле муниципальных образований верхнего уровня, из которых должны быть подписи депутатов (с ¾ до ½, а может быть и вообще убрать данное требование); разрешить депутатам подписывать более чем за одного кандидата. Но, пожалуй, нужен еще один радикальный шаг: полностью убрать подписи депутатов нижнего уровня. У меня есть два аргумента в пользу такого шага: 1) как уже отметил выше, на поселенческом уровне партий нет и не ожидается; 2) с точки зрения теории управления, не надо перескакивать через уровень — политики регионального уровня должны взаимодействовать в первую очередь с верхним муниципальным уровнем.
3. Более кардинально реформировать муниципальный фильтр, введя вес голоса депутата в зависимости от числа полученных им на выборах голосов; при этом можно также разрешить ставить подписи и региональным депутатам, и депутатам Госдумы.
4. Дать кандидатам право выбирать — регистрироваться по подписям избирателей или по подписям депутатов (с учетом предложений в п. 2 или 3). Еще лучше, если будет восстановлен избирательный залог, и у кандидата будут на выбор три варианта регистрации — по подписям избирателей, по подписям депутатов, или по залогу.
5. С учетом предложений, изложенных в п. 1 — 4, возможно освободить от прохождения фильтров партии, продемонстрировавшие серьезность на выборах. Полагаю, что такая льгота должна предоставляться не только парламентским партиям, но также партиям, получившим в данном регионе более 3% на последних выборах в Государственную Думу или в региональный парламент.