Анализ разбиения федеральных списков на региональные группы

На проходящих в данный период выборах в Государственную думу федеральные списки выдвинули 15 политических партий. Списки в соответствии с законом состоят из центральной части и региональных групп. В данном обзоре анализируется, как партии разделили свои списки на группы и центральную часть. Вопрос этот имеет не только политическое значение: при анализе решений, которые приняли партии, наглядно видны достоинства и недостатки соответствующих законодательных норм с точки зрения обеспечения территориального представительства в Государственной думе.

Что требует закон

Правила разбиения федеральных списков на региональные группы постоянно меняются. На выборах 2003 года число групп должно было быть не менее семи, а в центральной части списка могло быть не более 18 кандидатов. На выборах 2007 года минимальное число групп достигло 80, а центральная часть была ограничена тройкой. На выборах 2011 года минимальное число групп было снижено до 70, а максимальное число кандидатов в центральной части выросло до десяти. На выборах 2016 года максимум центральной части был сохранен, а минимальное число групп уменьшено до 35. На нынешних выборах минимальное число групп сохранено, зато максимум увеличен до 15.

Впрочем, есть положения, действующие длительное время. Так, на выборах в Государственную думу (в отличие от большинства региональных выборов) партии всегда самостоятельно разбивают свои списки на группы (в пределах ограничений, установленных законом). С 2007 года предусмотрено право делить крупные регионы на несколько групп. Также с 2007 года действуют требования, согласно которым группы должны охватывать все регионы, и объединять в одну группу можно только граничащие между собой регионы (за исключением анклавных территорий). При этом теоретически партия может разбить свой список на группы, соответствующие одномандатным округам, то есть максимально возможное число групп — 225.

Как партии разделили свои списки

Требование о минимуме в 35 групп действует уже вторую кампанию. В 2016 году анализ показал, что снижение требования с 70 до 35 было вполне оправданным: лишь три партии из 18 создали более 70 групп, а у большей части партий число групп было приближено к минимуму — у семи от 35 до 38, еще у четырех от 40 до 45. В нынешней кампании действует примерно та же тенденция (см. таблицу 1): из 15 партий только одна (РОДП «Яблоко») создала более 70 групп, у шести партий число групп близко к минимуму (36–38), еще у четырех от 40 до 46.

Таблица 1. Структура федеральных списков

Три партии воспользовались новеллой и поместили в центральную часть списка 15 кандидатов. Еще у одной — 12 кандидатов. Три партии оставили в центральной части 10 кандидатов, как это было предусмотрено прежним законом. У остальных восьми партий менее десяти кандидатов, причем у трех партий — только тройка, у «Новых людей» — два кандидата, а у РОДП «Яблоко» — всего один.

Смысл разбиения списка на группы: во-первых, приблизить депутатов к избирателям, во-вторых, создать стимулы для кандидатов бороться за голоса избирателей. Такие стимулы создает максимальное расширение «полупроходной зоны». У кандидатов, которые наверняка будут избраны (при преодолении партией заградительного барьера), и у кандидатов, не имеющих шансов на избрание, стимулы гораздо слабее, чем у тех, кто может попасть или не попасть в Думу в зависимости от числа голосов, поданных за партию на данной территории.

Исходя из этого, партиям следовало бы определять число групп в зависимости от числа мандатов, на которые она рассчитывает — примерно в полтора раза меньше этого числа, уменьшенного на число кандидатов в центральной части — чтобы все группы имели шансы получить хотя бы один мандат, но могли бы претендовать и на два мандата. При этом лучше всего максимально выровнять шансы групп. В первом приближении — выровнять по числу избирателей, хотя дальше можно делать коррекцию с учетом потенциальной поддержки партии в тех или иных регионах.

С этой точки зрения «Единой России» следовало бы разбить свой список примерно на 80 групп, а остальным парламентским партиям — стремиться к минимизации числа групп в рамках действующего ограничения, которое, несмотря на снижение, мы считаем все равно завышенным. Что касается партий, претендующих лишь на преодоление 5-процетного барьера, то для них это не имеет такого значения, поскольку в любом случае большинство групп получаются непроходными. Как видно из таблицы 1, у КПРФ и «Справедливой России» число групп соответствует этой логике. 

Насколько выровнены группы

Что касается выравнивания размеров групп, то его можно оценить с помощью двух показателей. Первый — это отношение размера максимальной по числу избирателей группы к минимальной. Второй — это стандартное отклонение совокупности размеров групп (характеризующее разброс значений), деленное на средний размер группы. Эти показатели представлены в таблице 2.

Таблица 2. Характеристики разбиения федеральных списков на группы

Как видно из таблицы, первый показатель наиболее низкий (как и в 2016 году) у «Гражданской платформы» (5,8), немного выше — у «Новых людей» и «Зеленой альтернативы». Для достижения такого результата главное — просто объединять в группы небольшие регионы. Дробить крупные регионы, как показывает опыт «Новых людей» и «Зеленой альтернативы», для этого не обязательно. 

Интегральный показатель разброса самый низкий также у «Гражданской платформы» (33%), чуть выше (34%) он у «Справедливой России». Достаточно низок этот показатель также у «Новых людей» и «Российского общенародного союза».

Если мы сравним данные в таблицах 1 и 2, то вновь, как и в 2016 году, получим эмпирическое подтверждение давно сделанного нами теоретического вывода: чем меньше групп в списке, тем легче выровнять размеры групп. Все партии с хорошими показателями выравненности имеют не более 42 групп. А самый худший показатель выравненности — у «Коммунистов России», разбивших список на 68 групп (тут, впрочем играли роль и сами принципы разбиения).

Что касается конкретных схем разбиения на группы, дробления или объединения регионов, то здесь видно огромное разнообразие. Каждая партия делает такое разбиение, по-видимому, учитывая уровень ее поддержки в разных регионах, состояние региональных групп, наличие сильных региональных лидеров и т. п. И это свидетельствует в пользу правильности положений закона, дающих партиям самостоятельность в данном вопросе. Остается лишь сожалеть, что такой же подход не восторжествовал в региональном законодательстве.

Как видно из таблицы 2, у девяти партий самая крупная группа имеет 7 440 740 избирателей, то есть это — Москва. Пять партий решили разделить Москву на несколько групп; при этом «Справедливая Россия», «Гражданская платформа» и «Российский общенародный союз» разделили только два самых крупных региона — Москву и Московскую область, каждую на две группы. ЛДПР также разделила Москву и Московскую область на две группы каждую, но, кроме того, она разделила Санкт-Петербург на четыре группы, Свердловскую и Иркутскую области на две группы каждую.

Оригинальней всех поступила партия «Яблоко». Однако у нее на это были резоны: ее поддержка крайне неравномерна по регионам. Так, в 2016 году 34,4% всех своих голосов партия получила в Москве и Санкт-Петербурге. В связи с этим для партии «Яблоко» нет большого смысла в выравнивании групп по числу избирателей, ей следует пытаться выровнять их по потенциальной поддержке партии. И партия, следуя этому принципу, в Москве и Санкт-Петербурге создала группы, соответствующие отдельным одномандатным округам (15 и 8 соответственно). Московскую область она разбила на шесть групп (пять по два округа и одну, соответствующую отдельному округу). Также были разбиты на две группы Краснодарский край, Пермский край, Ленинградская, Нижегородская, Ростовская, Самарская и Челябинская области, на три группы — Свердловская область.

У двух партий группы с максимальным числом избирателей получились больше московской городской. Точнее, у ЛДПР такая группа оказалась практически такой же как московская — группа, объединившая Краснодарский край и Ростовскую область. А у Партии Роста получилась группа еще больше путем объединения четырех уральских регионов (Пермский край, Курганская, Свердловская и Челябинская области) и зачем-то еще Республики Коми.

У четырех партий группы с максимальным числом избирателей получились меньше московской городской. Это «Справедливая Россия» (Пермский край и Свердловская область), РОДП «Яблоко» (Республика Башкортостан и Оренбургская область), «Гражданская платформа» (Санкт-Петербург, Ленинградская и Новгородская области) и «Российский общенародный союз» (Новосибирская, Омская, Тюменская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО). Однако они не сильно меньше: минимум (4 568 920) у РОДП «Яблоко», причем в этой группе два региона, где партия обычно не получает большой поддержки. У трех других партий эти группы получились более 5,3 млн избирателей (более 71% от числа избирателей Москвы), так что здесь разбиение Москвы и Московской области на части не сильно снизило разрыв между наименьшей и наибольшей группой.

У четырех партий самая малая группа имеет 32 704 избирателей, то есть это Чукотский АО, который они не стали ни с кем объединять. Еще у одной партии такая группа соответствует Ненецкому АО (33 971). Несколько партий также оставили необъединенными небольшие регионы: у «Родины» самая малая группа соответствует Республике Алтай (162 251), у трех партий — Республике Ингушетия (230 292), у РЭП «Зеленые» — Карачаево-Черкесской Республике (298 591), у Российской партии свободы и справедливости — Севастополю (324 596), у Партии Роста — Сахалинской области (375 783). Только три партии сделали группу с минимальным числом избирателей относительно конкурентоспособной: «Зеленая альтернатива» (Смоленская область, 754 503), «Гражданская платформа» (Ульяновская область, 983 023) и «Новые люди» (Кировская область, 1 043 054).

Интересно, что у «Зеленой альтернативы» группы пронумерованы в порядке убывания числа избирателей в них. Это свидетельствует о том, что партия уделяла этому показателю первостепенное значение.

Группы с малым и большим числом избирателей

В целом у большинства партий видно стремление в той или иной степени выровнять группы либо по числу избирателей, либо по другим показателям. Но при этом обращает на себя внимание тот факт, что некоторые партии намеренно создали много групп с небольшим числом избирателей (то есть заведомо непроходные) и много групп с большим числом избирателей.

Наиболее характерным примером такого подхода является разбиение списка Российской партии пенсионеров за социальную справедливость. В этом списке 16 групп соответствуют территориям с числом избирателей менее 752 тыс. (из них 11 — менее 400 тыс.) и 18 групп — с числом избирателей более 4,6 млн. И только две группы — промежуточные, соответствуют территориям с числом избирателей 911 тыс. и 1,2 млн. Стоит отметить, что и у этой партии нумерация групп связана с числом избирателей, хоть и не так последовательно, как у «Зеленой альтернативы»: сначала идут 15 групп с числом избирателей менее 800 тыс., потом 18 групп с числом избирателей более 4,6 млн, и затем три оставшиеся группы. Поскольку голосование за эту партию обычно достаточно равномерное по регионам, очевидно, что партия откровенно разделила список на 18 явно непроходных групп и 18 групп, которые могут конкурировать между собой за мандаты.

Этот пример наглядно показывает, что минимум в 35 групп является завышенным, и партиям приходится прибегать к хитростям, чтобы и требования закона соблюсти, и сделать разбиение удобным с точки зрения борьбы за мандаты.

В то же время парламентские партии специально создали некоторые группы заведомо проходными, объединив крупные регионы, которые вполне могли образовать отдельные группы. Самым ярким примером является уже упомянутая ранее группа в списке ЛДПР, объединившая Краснодарский край и Ростовскую область. У КПРФ такую же роль играют группы, объединившие Санкт-Петербург с Ленинградской областью (5,2 млн), Самарскую область — с Оренбургской и Ульяновской (4,9 млн). «Справедливая Россия» объединила Свердловскую область с Пермским краем (5,3 млн), Самарскую и Саратовскую области (4,3 млн), а также создала крупную дальневосточную группу из восьми регионов (4,5 млн). 

С кем объединили Калининградскую и Сахалинскую области

Отдельный интерес представляет ситуация с Калининградской и Сахалинской областями. Закон требует, чтобы в одну группу объединялись граничащие между собой регионы, за исключением регионов, не граничащих с другими регионами. Таковым регионом в полной мере является Калининградская область, и по закону ее можно объединять с любыми другими граничащими между собой регионами.

Пять партий («Единая Россия», «Коммунисты России», «Родина», Партия Роста, «Российский общенародный союз») не стали объединять Калининградскую область ни с кем. Четыре партии («Справедливая Россия», РОДП «Яблоко», «Гражданская платформа» и «Новые люди») сделали «морскую» группу, объединив Калининградскую область с Крымом и Севастополем. Российская партия пенсионеров за социальную справедливость включила область в большую группу, объединившую еще шесть регионов Северо-Запада. «Зеленая альтернатива» аналогично объединила Калининградскую область с пятью северо-западными регионами. РЭП «Зеленые» объединила ее с Санкт-Петербургом и Ленинградской областью (географически наиболее близкие регионы). Российская партия свободы и справедливости соединила Калининградскую область с Псковской (тоже географически близкий регион, хотя и не связанный коммуникациями). Наиболее парадоксально поступили КПРФ, объединившая Калининградскую область с Саратовской, и ЛДПР, объединившая балтийский регион с Забайкальским краем.

Другая ситуация с островной Сахалинской областью. В 2007 году ЦИК принимала специальное разъяснение, утвержденное постановлением от 15 августа 2007 г. № 25/192-5, согласно которому Сахалинская область не является анклавной территорией, а имеет границу по морю (относящемуся к внутренним водам РФ) с Камчатским и Хабаровским краями. Однако это разъяснение оказалось прочно забытым. Так, в 2016 году четыре партии объединили Сахалинскую область с Приморским краем, хотя, согласно цитированным выше разъяснениям ЦИК, эти два региона не граничат между собой. ЦИК на это нарушение тогда внимания не обратила.

Примерно то же самое и в этот раз. Пять партий («Коммунисты России», РОДП «Яблоко», «Родина», Российская партия пенсионеров за социальную справедливость, Партия Роста) не стали объединять Сахалинскую область ни с кем. Восемь партий («Единая Россия», КПРФ, «Справедливая Россия», «Гражданская платформа», Российская партия свободы и справедливости, «Новые люди», «Зеленая альтернатива» и «Российский общенародный союз») поместили Сахалинскую область в большую дальневосточную группу, включавшую в том числе Хабаровский и/или Камчатский края. А вот ЛДПР и РЭП «Зеленые» просто объединили Сахалинскую область с Приморским краем, и вновь это не было сочтено нарушением.

Сокращение числа кандидатов в списках

Стоит отметить еще один момент, не имеющий отношения к разбиению списков на группы, но частично отраженный в таблице 1. Сравнение с аналогичной таблицей, сделанной в 2016 году, показывает, что у многих партий заметно сократилось число кандидатов. Так, у КПРФ в 2016 году был 391 кандидат, сейчас 345. Еще сильнее снижение у ЛДПР: с 313 до 217. Не очень большое, но все же заметное снижение и у «Справедливой России» (с 333 до 302).

Аналогичные изменения мы видим у некоторых непарламентских партий — у Партии Роста (с 339 до 290), у РЭП «Зеленые» (с 356 до 232) и у Российской партии пенсионеров за социальную справедливость (с 331 до 278). У остальных партий, выдвинувших списки в обеих кампаниях, изменения незначительные, но существенного роста (более чем на пять человек) нет ни у кого.

Из этих данных можно понять, что число желающих стать кандидатами на думских выборах сокращается. По-видимому, это связано с постоянным повышением требований к кандидатам. От них нужны кипы бумаг, плюс те из них, кто имеет зарубежные вклады и прочие финансовые инструменты, обязаны до регистрации от них избавиться. Сам статус кандидата не дает каких-либо особых бонусов, зато он увеличивает риск разного рода проверок, давления, а в отдельных случаях — и репрессий. Правда, все это было и раньше, но, по-видимому, значительная часть политического класса осознала данные обстоятельства с некоторым запозданием. Плюс новые ограничения пассивного избирательного права, которые тоже, вероятно, внесли свой вклад в сокращение числа выдвинутых кандидатов.