Заявление о кризисе легитимности выборов губернатора Забайкальского края

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» декларирует ряд принципов проведения выборов в нашей стране. Более широкий их перечень содержится также в подписанной Российской Федерацией Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ.

В этих документах, в частности, говорится, что демократические выборы подразумевают всеобщее равное избирательное право, свободное и добровольное участие в выборах, независимый характер избирательных комиссий, подготовку и проведение выборов на основе конституции и законов, реальный политический плюрализм и многопартийность, свободную и содержательную политическую дискуссию, которую гарантируют СМИ.

На выборах губернатора Забайкальского края сложилась уникальная ситуация, когда нарушенными оказались все вышеперечисленные принципы свободных и демократических выборов. Это делает невозможным выявление реальной воли избирателей в день голосования.

Проблемы, которые проявляются в ходе всей избирательной кампании в Забайкалье, были заложены еще до ее начала. Международные стандарты демократических выборов провозглашают принцип стабильности избирательного законодательства и не рекомендуют изменять существенные параметры избирательной системы менее чем за год до назначения выборов, чтобы участники выборов смогли своевременно подготовиться к их введению. 

1. Нарушение принципа проведения выборов на основе конституции и законов

Между тем, накануне старта избирательной кампании единого дня голосования — 2019 в Забайкальском крае были приняты поправки, разрешающие кандидатам в губернаторы участвовать в выборах в качестве самовыдвиженцев, после чего в порядке самовыдвижения пошли на выборы пять кандидатов, включая врио губернатора Александра Осипова. Зарегистрирован оказался лишь последний. 

Поправки в ст. 6 Закона Забайкальского края от 29 июня 2012 г. N 676-ЗЗК «О выборах Губернатора Забайкальского края», разрешающие самовыдвижение, были приняты 17 апреля 2019 года, то есть до официального старта избирательной кампании.

Однако в соответствии со ст. 11 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…», конституция (устав) субъекта Российской Федерации является составной частью законодательства о выборах. Согласно п. 4 ст. 4 Устава Забайкальского края, он обладает высшей юридической силой по отношению к правовым актам края и имеет прямое действие на всей его территории. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в крае, не могут противоречить уставу. Поправки в Устав Забайкальского края, позволяющие гражданам выдвигаться кандидатом в губернаторы в качестве самовыдвиженцев, были приняты краевым парламентом лишь 10 июля — более чем через месяц после старта кампании (депутаты Законодательного Собрания Забайкальского края назначили досрочные выборы губернатора еще 5 июня).

Согласно п. 3 ст. 11 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…», в случае внесения в период выборов в закон изменений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, указанные изменения не могут применяться к текущим выборам. Они начнут действовать только для выборов, которые будут назначены после их вступления в силу.

Таким образом, вплоть до 10 июля 2019 г. положения краевого закона, позволяющие самовыдвижение на выборах главы края, входили в явное противоречие с Уставом Забайкальского края и не могли применяться. Действие этих норм стало возможным лишь с момента опубликования поправок в Устав, но в этом случае применяется норма федерального закона о запрете внесения изменений в правила проведения выборов непосредственно по ходу избирательной кампании.

Движение «Голос» приветствует расширение возможностей для граждан реализовать свое пассивное избирательное право, которое происходит благодаря введению нормы о самовыдвижении. В то же время мы вынуждены констатировать, что на текущих выборах эта норма не может применяться, поскольку противоречит федеральному законодательству, запрещающему изменения правил проведения выборов в ходе самой кампании. Таким образом, единственный зарегистрированный кандидат-самовыдвиженец на выборах губернатора Забайкальского края не мог быть зарегистрирован.

«Забайкальский казус» — пример продолжения порочной практики внесения изменений в избирательное законодательство незадолго до назначения соответствующих выборов. Зачастую эти изменения носят конъюнктурный характер и подготовлены в интересах лиц, находящихся у власти. 

2. Нарушение принципа равного избирательного права

2.1 Искусственное ограничение права быть избранным

При прохождении кандидатами так называемого «муниципального фильтра» проявились новые проблемы. 26 июля стало известно, что отказ в регистрации получил кандидат от КПРФ Юрий Гайдук — ему были «заблокированы» подписи в нескольких муниципалитетах.

На выборах в Забайкалье сложилась уникальная для новейшей истории России ситуация, когда на пост губернатора официально не претендует ни одна из парламентских политических партий, существенно ограничивая возможности для выбора избирателей.

Зачастую, такая «блокировка» подписей становится возможным благодаря тому, что избирательные комиссии публикуют только списки депутатов и глав, оказавших поддержку кандидату в губернаторы, которые этим кандидатом сданы в избирательную комиссию. В то же время, «административные» и зависимые от них кандидаты часто злоупотребляют правом, собирая подписей гораздо больше, чем необходимо для регистрации. «Лишние» подписи  остаются не сданными и не опубликованными. В результате сильные оппозиционные кандидаты оказываются не в состоянии преодолеть «муниципальный фильтр».

«Голос» и ранее не раз фиксировал манипулятивный характер и  проблемы в применении «муниципального фильтра». Напомним, пункт 3 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: 

«Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Депутат представительного органа муниципального образования или избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого любой политической партией либо в порядке самовыдвижения.

Поддержка кандидата осуществляется путем проставления депутатом представительного органа муниципального образования или избранным на муниципальных выборах главой муниципального образования своей подписи на листе поддержки кандидата с указанием даты и времени ее проставления. Подлинность подписи должна быть нотариально засвидетельствована».

Постановлением Конституционного суда России от 24 декабря 2012 года № 32-П прямо установлено: «указанные законоположения… предполагают недопустимость создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов путем сбора подписей выборных лиц местного самоуправления в количестве, большем чем определенное законом субъекта Российской Федерации число подписей, необходимое для регистрации кандидата, превышенное на 5 процентов» (абз. 5 п. 3.3).

В период выдвижения у кандидатов в губернаторы и общества отсутствует правовая возможность убедиться в легальности засвидетельствованной в нотариальном порядке подписи, т.е. убедиться в том,  что ранее эта подпись не была передана какому-либо другому кандидату.

У избирательных комиссий субъектов Российской Федерации отсутствует правовая возможность запросить и получить непосредственно сведения из Единой информационной системы нотариата (ЕИСН) обо всех отданных в рамках муниципального фильтра подписях, т.е. проверить, что один кандидат в действительности не собрал больше чем на 5 процентов от максимального числа подписей.

Избиратели из-за этого не могут получить достоверную и полную информацию о соблюдении законодательства всеми без исключения кандидатами, что подрывает принцип гласности избирательных процедур. Сбор «лишних» подписей, намного превышающий установленную норму, при нотариальном заверении (т.е. госгарантии их действительности), не имеет никакого юридического (правового) смысла с точки зрения регистрации кандидата. Это имеет лишь политический смысл — не дать возможность зарегистрироваться другим кандидатам. И поэтому он должен быть квалифицирован как очевидное злоупотребление правом.

Для решения этой проблемы «Голос» предлагает публиковать сведения реестров нотариальных действий, имена глав и депутатов, поддержавших кандидатов в губернаторы.   

Порядок ведения реестров ЕИСН установлен Приказом Минюста РФ от 17 июня 2014 года № 129 «Об утверждении порядка ведения реестров единой информационной системы нотариата». При этом права кандидатов, избирательных комиссий и избирателей на доступ к сведениям о засвидетельствовании нотариусами подписей, отданных в результате реализации процедуры «муниципального фильтра», приказ не устанавливает. Это очевидный существенный пробел правового регулирования, требующий принятия мер реагирования.

2.2. Свидетельства массовой фальсификации избирательной документации

17 августа в «Чита.Ру» вышел материал «По-братски. Подписи за кандидата Осипова достались его соперникам», в котором представлены результаты журналистского расследования. Согласно данным журналистов издания, несколько глав и депутатов муниципальных образований подписались в поддержку выдвижения временно исполняющего обязанности губернатора Александра Осипова. Однако после того, как на сайте избирательной комиссии Забайкальского края были опубликованы списки муниципальных депутатов и глав, поддержавших выдвижение кандидатов в губернаторы, выяснилось, что эти подписи достались не Осипову, а другим кандидатам — Яне Шпак (Партия роста) и Елене Краузе (Российская партия пенсионеров за социальную справедливость). Сами депутаты заявили в интервью, что подписи в поддержку Шпак и Краузе они не отдавали.

Значительный объем такого рода свидетельств, подкрепленный аудиозаписями телефонных разговоров журналистов с муниципальными депутатами и главами (есть в распоряжении  «Голоса») свидетельствуют о массовой фальсификации избирательной документации (ст. 142 УК РФ). 

Указанные факты ставят под вопрос правомочность регистрации кандидатами на выборах Яны Шпак и Елены Краузе.

Региональное отделение КПРФ обратилось с заявлением в прокуратуру Забайкальского края и ЦИК России с требованием проверить опубликованные «Чита.Ру» свидетельства неправомерной передачи подписей муниципальных депутатов и глав за регистрацию временно исполняющего обязанности губернатора Александра Осипова его оппонентам на выборах.

3. Нарушение принципа добровольности участия в выборах и злоупотребление административным ресурсом

Кроме того, появились свидетельства участия районных администраций в сборе подписей муниципальных глав и депутатов. Так, управляющий делами администрации муниципального района «Борзинский район» Р.А. Гридин 27 мая 2019 года разослал официальное письмо под исходящим №5-1321/7, в котором он просил глав и председателей советов поселений Борзинского района до 31 мая «провести опрос депутатов и предоставить сведения (согласно приложению) о главах и депутатах, которые согласны поставить свою подпись в листе поддержки на выдвижение кандидатом на должность губернатора Забайкальского края врио губернатора Осипова Александра Михайловича». Сам Гридин в телефонном разговоре с журналистом ИА «Чита.Ру» прямо подтвердил, что такое письмо действительно рассылалось по поселениям (аудиозапись есть в распоряжении «Голоса»). 

Депутат совета Оловяннинского района Галина Шастина в телефонном разговоре с журналистом ИА «Чита.Ру» (аудиозапись есть в распоряжении «Голоса») на вопрос, кто пригласил её поставить подпись за Осипова, ответила «Администрация района». То же самое сказала Глава сельского поселения Долгокычинское Галина Созонова. Глава сельского поселения «Нижнекокуйское» Виктория Дутова в телефонном разговоре на вопрос, кто пригласил её поставить подпись за Осипова, заявила, что звонил и приглашал глава Балейского района Сергей Гальченко. Затем глава с депутатами (всего шесть человек) выезжали в Балей, где при нотариусе они оставляли подписи за Осипова, Краузе и Шпак. Гайдука среди кандидатов не было. Также, по словам Дутовой, на сбор приезжали главы и депутаты из других поселений.

Глава сельского поселения «Мордойское» Николай Лисичников в телефонном разговоре с журналистом ИА «Чита.Ру» на вопрос, как проходил муниципальный фильтр, рассказал: «Мы выезжали через Осипова, работали через нотариуса. Я с депутатами заводил свою административную машину, работаю главой администрации. Депутатов района вывозили в район». При этом он подтвердил, что организовывала всё районная администрация, на подпись предлагался только Осипов.

Глава Краснокаменска Юрий Диденко в телефонном разговоре с журналистом ИА «Чита.Ру» на вопрос, кто организовывал процедуру сбора подписей за Александра Осипова, заявил, что район (районная администрация). Депутат городского совета Краснокаменска Андрей Зырянов в телефонном разговоре с журналистом ИА «Чита.Ру» на вопрос, как организовывали процедуру сбора подписей за Александра Осипова, заявил, что его к нотариусу пригласили в аппарате совета города.

Аудиозаписи всех разговоров есть в распоряжении «Голоса».

Ст. 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» запрещает использование преимуществ должностного или служебного положения для оказания помощи конкретным кандидатам или политическим партиям. Того же требуют международные стандарты. По нашему мнению, официальные письма, разосланные по бюрократическим каналам, звонки от глав районов следует считать не только использованием преимуществ должностного и служебного положения, но и административным принуждением в интересах определенных кандидатов. Реалии функционирования самоуправления в России таковы, что отказ на «просьбу» главы района может привести к самым плачевным последствиям не только для сельского депутата, который часто напрямую зависит от благосклонности районного начальства, но и для сельского поселения в целом, ввиду хронического дефицита бюджетов таких образований.

Такое административное принуждение муниципальных глав и депутатов подписываться в поддержку выдвижения того или иного кандидата нарушает принцип добровольности участия в выборах, поскольку поддержка выдвижения кандидата — одна из форм такого участия.

Таким образом, сбор подписей в поддержку кандидатов при злоупотреблении «административным ресурсом» не может считаться законным. Такие подписи должны быть признаны недействительными, а регистрация кандидатов — отменена (если итоговое количество подписей окажется недостаточным).

4. Нарушение принципа подлинности выборов и давление на СМИ

20 августа врио губернатора Забайкальского края Александр Осипов записал видеообращение, в котором пообещал, что «ни один волос» не упадёт с головы тех, кто рассказал «Чита.Ру» о вероятно незаконном транзите подписей. Однако практически сразу после публикации муниципальные главы и депутаты, ранее свидетельствующие о злоупотреблениях при прохождении зарегистрированными кандидатами «муниципального фильтра», стали публично отказываться от своих слов. 

А 21 августа началось давление на СМИ — Избирательная комиссия Забайкальского края обратилась в УМВД по Забайкальскому краю с просьбой проверить информационное агентство «Чита.Ру». При этом в публикации на официальном сайте избиркома особенно подчеркивалось, что избирательная комиссия «полагает, что в период избирательной кампании недопустимо распространение подобных сообщений под видом достоверных». Таким образом, комиссия еще до окончания официального разбирательства (и даже до его фактического начала) уже дала свою публичную оценку изложенным в СМИ и подкрепленным аудиозаписями фактам.

Вызывает обеспокоенность, что Избирательная комиссия Забайкальского края вместо того, чтобы проявить декларируемую в законе независимость и непредвзятость, уже заявила, что не видит оснований сомневаться в правильности сбора подписей муниципальных депутатов и местных глав за выдвижение кандидатов в губернаторы. 

22 августа кандидат Яна Шпак, возмущенная публикацией расследований о перераспределении подписей между претендентами на пост главы региона, написала заявление в полицию. Полиция вызвала главного редактора «Чита.Ру» Екатерину Шайтанову на допрос. 

Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ подчеркивает, что средства массовой информации и телекоммуникаций призваны информировать население о выборах, выдвижении кандидатов, их предвыборных программах, о ходе избирательной кампании. Лишь наличие объективного информирования граждан о проходящих выборах, в том числе о нарушениях законодательства, позволяет гарантировать осознанность выбора избирателей.

Давление на СМИ, честно выполняющих свою миссию по информированию общества, является недопустимым при проведении выборов.

Учитывая все вышесказанное, движение в защиту прав избирателей «Голос» вынуждено поставить под сомнение легитимность проводящихся в Забайкальском крае выборов губернатора.

Движение «Голос» призывает:

Избирательную комиссию Забайкальского края и ЦИК России: 

• обратиться в суд в целях отмены регистрации кандидата-самовыдвиженца Александра Осипова;
• сформировать рабочую группу из представителей ЦИК России, кандидатов (в том числе и незарегистрированных), движения «Голос», журналистов издания «Чита.Ру»,  Совета по правам человека при Президенте РФ, нотариальной палаты и иных общественных структур для проведения проверки свидетельств фальсификации подписных листов и оказания давления на муниципальных глав и депутатов (при этом деятельность рабочей группы должна строиться на принципах открытости и гласности);
• в случае подтверждения нарушений при сборе подписей в поддержку выдвижения кандидатов — отменить их регистрацию и отложить выборы на три месяца для дополнительного выдвижения кандидатов; 

Избирательную комиссию Забайкальского края и зарегистрированных кандидатов:

• прекратить давление на средства массовой информации, которые рассказывают о нарушениях на выборах;
• правоохранительные органы:
• провести проверку информации о фальсификации избирательной документации и злоупотреблении служебным положением и, в случае ее подтверждения, возбудить уголовные дела по ст. 141 УК РФ («Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий») и 142 УК РФ («Фальсификация избирательных документов, документов референдума»);

Министерство юстиции Российской Федерации:

• привести в соответствие с Федеральным Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 года № 32-П Приказ Минюста № 129, для чего в п. 11 Приказа добавить следующую правовую норму: «Доступ к сведениям, содержащимся в реестрах ЕИС, в период хранения таких сведений в ЕИС имеют: … «избирательные комиссии, кандидаты, иные лица — к сведениям, которые внесены в реестр нотариальных действий о фактах свидетельствования подлинности подписей в поддержку кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации».