Итоги выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в представительные органы государственной власти и органы местного самоуправления 8 сентября 2019 года

Оглавление

• Ключевые выводы
• 1. Отражение кризиса партийной системы в выборах
• 1.1. Снижение ценности партийных брендов для кандидатов
• 1.2. Отказ политических партий от участия в выборах на местном уровне
• 2. Злоупотребление административным ресурсом на этапе выдвижения и регистрации кандидатов
• 2.1. Зависимый характер избирательных комиссий и неправомерные отказе в регистрации
• 2.2. Административное вмешательство и давление на кандидатов
• О программе долгосрочного наблюдения «Голоса»
• Приложение

Выборы депутатов в представительные органы власти и органы местного самоуправления в этом году демонстрируют углубляющийся политический кризис в России. Избирательные процедуры все больше заменяются репрессивными действиями силовых структур, направленными на подавление оппозиции. Система избирательных комиссий с очевидностью проявляет свою ангажированность и наличие двойных стандартов. В глубоком кризисе пребывают и политические партии. Даже парламентские партии не участвуют в большинстве выборов, проходящих в Единый день голосования.

Все это происходит на фоне растущих протестных настроений и активного мирного отстаивания гражданами своих избирательных прав на уличных акциях.

Доклад содержит анализ стадии выдвижения и регистрации кандидатов в представительные органы власти регионов и органы местного самоуправления. В основном тексте доклада конкретные примеры нарушения избирательных прав и инциденты приводятся кратко. Более подробное описание можно найти в Приложении.

Ключевые выводы

1. В 2019 году избирательная система столкнулась с самым серьезным кризисом со времен протестов 2011–2012 годов. Ускоряется процесс деградации самого института выборов. Все это происходит на фоне растущего запроса общества на участие в принятии решений. Фактически, сегодня этому запросу не удовлетворяет ни один из элементов существующей избирательной системы — эрозия институтов затронула и систему избирательных комиссий, и политические партии, и сложившуюся практику правоприменения. Происходит массовое неправомерное ограничение избирательных прав граждан.
2. Особенностью текущей избирательной кампании стало замещение конкуренции в рамках электоральных процедур силовым воздействием на оппозицию. Оно ведет к беспрецедентному в истории современной России применению репрессивных мер в отношении широких групп оппозиции и ее сторонников. Целый ряд известных политиков, которые пытались выдвинуть свои кандидатуры на выборах, и их сторонников заключены под стражу. Мирные протесты в защиту избирательных прав и в поддержку регистрации кандидатов, которые пытались вместе со своими сторонниками защитить избирательные права, закончились задержаниями нескольких тысяч граждан. В результате значительная часть оппозиционно настроенных групп оказалась изолирована от участия в публичной дискуссии. Более того, для арестованных кандидатов оказался затруднен даже процесс обжалования решений об отказах в регистрации. Это серьезно подрывает соответствие текущей избирательной кампании стандартам свободных и подлинных выборов. Следствием этого становится потеря доверия к институту выборов со стороны общества. 
3. В этих условиях стала еще более заметна разрушительная деградация политических партий, которые оказались неспособными воспользоваться изменяющимися общественными настроениями. Современная российская партийная система не выполняет своей ключевой функции — не выражает интересов общества. Предпосылки для позитивного изменения отношения граждан к политическим партиям отсутствуют. Разрушение механизмов партийного представительства влечет углубление политического кризиса в долгосрочной перспективе. 
4. Существующие политические партии практически не ведут работу на местном уровне и не участвуют в подавляющем большинстве выборов. Это означает, что ситуация с прохождением «муниципального фильтра» в последующие годы не изменится — формально оппозиционные партии останутся в тотальной зависимости от «Единой России» при выдвижении и регистрации своих кандидатов в губернаторы.
5. В такой ситуации для кандидатов резко снизилась ценность партийных брендов. Больше всего это коснулось «административных» кандидатов, которые на фоне роста протестных настроений стараются дистанцироваться от бренда «партии власти», тесно связанного в сознании значительных групп избирателей с непопулярными решениями. Зачастую это делают в том числе и политики, занимающие в партийной иерархии достаточно высокие места и стремящиеся уйти от электоральной ответственности за принятые решения. На выборах в региональные законодательные собрания это привело к значительному (более чем в два раза) увеличению доли кандидатов-самовыдвиженцев. При этом сильнее всего сократилась доля кандидатов от «Единой России» — она упала с 18,65% до 13,5% (то есть почти на треть). Похожая ситуация наблюдается и с итогами регистрации. По сравнению с 2018 годом доля зарегистрированных кандидатов-самовыдвиженцев выросла в 2,5 раза. На выборах представительных органов в административных центрах регионов доля  самовыдвиженцев даже больше — четверть от числа всех заявившихся кандидатов. 
6. Ситуация на всех оставшихся выборах в муниципалитетах еще хуже. При этом, там распределяется огромное количество мандатов — на выборах в органы местного самоуправления (кроме административных центров) в 2019 году свои кандидатуры выдвинули почти 106 тысяч человек, в том числе 95 тысяч одномандатников. На этом уровне МСУ появляется заметный дисбаланс в представленности партийных кандидатов в бюллетенях в день голосования. Если «Единая Россия» стремится выставить своих кандидатов практически на все выборы, то все остальные партии вместе взятые (!) выставляют примерно в полтора раза меньше кандидатов. Даже КПРФ, вторая по поддержке партия страны, смогла выставить в пять раз меньше кандидатов, чем «партия власти». Еще 20 тысяч кандидатов идут на выборы в качестве самовыдвиженцев.
7. В этом году система избирательных комиссий ярко продемонстрировала несоблюдение принципа политического нейтралитета в деятельности комиссий и нарушение принципа равенства в отношении кандидатов с разными политическими программами.

1.Отражение кризиса партийной системы в выборах

1.1. Снижение ценности партийных брендов для кандидатов

Политические партии — это главный институт представительной демократии. Согласно Федеральному закону “О политических партиях”, они имеют четыре цели: формирование общественного мнения; политическое образование и воспитание граждан; выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; выдвижение кандидатов и участие в выборах всех уровней, а также в работе избранных органов. Таким образом, регулярное участие политических партий в выборах является их ключевой задачей, отличающей их от любых других объединений граждан. 

Согласно Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах—участниках СНГ, подлинные выборы предполагают наличие реальной многопартийности. 

Однако российская партийная система на протяжении последних лет пребывает в очевидном кризисе. Согласно результатам опроса,  опубликованным «Левада-Центром» 14 августа 2019 года, суммарный рейтинг парламентских партий у россиян опустился до 51% (опрос проводился «Левада-Центром» 18 – 24 июля 2019 года по репрезентативной всероссийской выборке городского и сельского населения объемом 1605 человек в возрасте от 18 лет и старше в 137 населенных пунктах, 50 субъектах РФ. Исследование проводится на дому у респондента методом личного интервью. Распределение ответов приводится в процентах от общего числа опрошенных).

Движение  «Голос», со своей стороны уже обращало внимание, что политические партии, формально выступающие оппонентами «партии власти», вынуждены договариваться с ней для прохождения их кандидатами так называемого «муниципального фильтра» на выборах губернатора.

При анализе списков кандидатов на выборах в региональные парламенты, выдвинутых по пропорциональной избирательной системе, это не так заметно (см. Таблицу 1).

Из таблицы видно, что парламентские партии выдвинули свои списки во всех регионах, где была такая возможность (исключение представляет собой Москва, где выборы в городскую думу проходят исключительно по мажоритарной системе). Но даже в этом случае предпринимались попытки отказа в регистрации списков парламентских партий. Например, в Карачаево-Черкесии с проблемами столкнулся список КПРФ, который был окончательно зарегистрирован только после того, как сама партия исключила из него двух сильных кандидатов (см. Приложение, карточка №1).

Среди партий «второго эшелона» лидерами по выдвижению и регистрации своих списков стали «Коммунисты России», «Родина», Российская партия пенсионеров за социальную справедливость (РППСС). Остальные партии, включая «Патриотов России», «Гражданскую платформу» и «Яблоко», практически не принимают участия в выборах, хотя преодоление списком партии заградительного барьера хотя бы на одних региональных выборах гарантирует партии так называемую «парламентскую льготу» — право выдвигать кандидатов на выборах в Государственную думу без сбора подписей. Это касается не только основных выборов, которые пройдут в 2021 году, но и довыборов следующего года. 

Однако для того, чтобы определить реальный масштаб участия политических партий в выборах, были проанализированы данные более чем по 200 тысячам кандидатов на выборах в единые дни голосования в 2018 и 2019 годах. При этом основу для анализа составили кандидаты, идущие не по спискам партий, а по одно- и многомандатным округам. Последних, особенно на местном уровне, оказалось подавляющее большинство: среди кандидатов в органы местного самоуправления (МСУ) по мажоритарной системе пытались избраться более 85% выдвинувшихся участников выборов.

Этот показатель, конечно, значительно ниже на выборах федерального или регионального уровня, и даже на выборах в административных центрах регионов. Так, на выборы (и довыборы) депутатов региональных парламентов в 40 регионах в 2018 году выдвинулись 9046 кандидатов, включая 2215 одномандатников (см. Диаграмму 1). При этом к числу выдвинутых кандидатов причислены и те, кто утратил этот статус после выдвижения, поскольку эти кандидаты все-таки изначально выразили свое желание участвовать в выборах. Аналогично было сделано с кандидатами, утратившими статус зарегистрированных, но их доля невелика и не превышает 2% от числа всех изначально зарегистрированных.

Диаграмма 1 показывает, что доля кандидатов-одномандатников, выдвинутых парламентскими партиями на выборах региональных депутатов в 2018 году равнялась примерно ⅔ от общего числа выдвинутых кандидатов, и возросла до примерно ¾ после прохождения этапа регистрации. Все парламентские партии на этапе регистрации незначительно увеличили свою долю участвующих в выборах кандидатов, поскольку в этот период отсекались в основном представители малых партий и самовыдвиженцы. По самовыдвиженцам это видно лучше всего, поскольку их доля среди выдвинутых кандидатов изначально была велика (более 10%) и резко сократилась после регистрации кандидатов (до 5%).

В 2019 году ситуация уже меняется. В 46 регионах было выдвинулись 6579 кандидатов, включая 2183 одномандатников — доля кандидатов- одномандатников резко возросла. Частично это связано с изменением законодательства. Основные выборы депутатов региональных парламентов проходят в 13 субъектах (в остальных — довыборы одного-двух депутатов-одномандатников из-за того, что их предшественники сложили полномочия до срока). Именно на эти 13 регионов приходится основная масса выдвинутых кандидатов. В четырех из них перед стартом избирательной кампании были внесены поправки в законодательство — число мажоритарных мандатов было увеличено, а число мандатов, замещаемых по пропорциональной системе, снижено (см. Таблицу 2).

В каждом из четырех регионов представители оппозиционных партий критиковали эти поправки. Они называли их попыткой «Единой России» сохранить монополию на власть при снижении доверия населения к этой партии. Тем не менее, поправки были приняты.

Такие изменения ведут к искажению пропорциональности представительства интересов избирателей — крупные группы избирателей оказываются недопредставленными в парламенте. Вместо этого дополнительные мандаты получает и без того лидирующая на выборах сила.

Другое важное отличие от прошлогодних выборов видно на диаграмме 2. Значительно выросла доля выдвинутых кандидатов-самовыдвиженцев (более чем в два раза). При этом сильнее всего сократилась доля кандидатов от «Единой России» — она упала с 18,65% до 13,5% (то есть почти на треть). Похожая ситуация наблюдается и с итогами регистрации. По сравнению с 2018 годом доля зарегистрированных кандидатов-самовыдвиженцев выросла в 2,5 раза. 

Увеличение доли кандидатов, предпочитающих идти на выборы в качестве самовыдвиженцев, не связывая себя с теряющими популярность политическими брендами, отлично иллюстрируется ситуацией, сложившейся на выборах депутатов Московской городской думы. 

В Москве все «административные» кандидаты участвуют в избирательной кампании исключительно в качестве самовыдвиженцев. Причем их тесная связь с мэрией уже многократно доказана и сомнений не вызывает.

Это объясняет и резкий рост доли  кандидатов-самовыдвиженцев, успешно преодолевших этап регистрации, который сложно объяснить повысившимся в одночасье уровнем их подготовки. Безусловно, это объясняется изменившимся отношением к таким кандидатам со стороны избирательных комиссий, что является свидетельством нарушения принципа объективности и беспристрастности в деятельности избиркомов.

Следует признать, что и сами партии, даже крупнейшие из них, зачастую лишь изображают из себя оппонентов власти, в действительности выражая готовность идти на торг и переговоры в период выборов. Ярким примером стал отказ КПРФ от выдвижения в своем списке на выборах в Карачаево-Черкесии известных кандидатов Эдуарда Маршанкулова и Алины Чикатуевой. После того, как их кандидатуры были отозваны партией, список КПРФ был допущен до выборов (см. Приложение, карточка №1). 

Таким образом, ценность партийных брендов для кандидатов за последний год резко снизилась. Больше всего это коснулось «административных» кандидатов, которые на фоне роста протестных настроений стараются дистанцироваться от бренда «партии власти», тесно связанного в сознании значительных групп избирателей с непопулярными решениями (пенсионная и мусорная реформы, неадекватное применение силы против мирных протестующих в разных частях страны и т. п.). Зачастую это делают в том числе и политики, занимающие в партийной иерархии достаточно высокие места и стремящиеся уйти от электоральной ответственности за принятые решения.

1.2. Отказ политических партий от участия в выборах на местном уровне

Участие политических партий в выборах на местном уровне является одним из важнейших показателей их зрелости и состоятельности. Во-первых, именно на местном уровне решается большинство проблем, с которыми граждане сталкиваются в своей ежедневной деятельности. Во-вторых, системное участие в процессах на местном уровне требует от партии наличия разветвленной организационной структуры, которая позволяет отслеживать местную проблематику, рекрутировать новых членов партии и сторонников, вести агитацию среди граждан на низовом уровне. Без такой работы партия представляет из себя скорее вывеску, объединяющую людей с политическими амбициями, чем реальную политическую организацию. 

Есть в участии в местных выборах для партий и сугубо практический интерес — без достаточного числа муниципальных депутатов и глав партии не способны самостоятельно преодолевать так называемый «муниципальный фильтр» на губернаторских выборах. Вместо этого, как показывают исследования, они вынуждены вступать в сговор со своими формальными оппонентами на выборах, что ставит их в зависимое положение.

На уровне выборов в административных центрах регионов наблюдается определенный баланс участия партий. На выборы депутатов региональных столиц заявились 4543 человека, в том числе 3159 одномандатников. 

Парламентским партиям, как и в случае с региональными парламентами, без труда удалось зарегистрировать своих кандидатов, участвующих в выборах по пропорциональной системе. Не столкнулись они с трудностями и с кандидатами-одномандатниками на этих выборах (см. Диаграмма 3).

Эта диаграмма показывает, что характер выдвижения и регистрации кандидатов-одномандатников на выборах в административных центрах в целом похож на ситуацию с выборами депутатов региональных парламентов в прошлом году. Здесь так же доминируют четыре партии и самовыдвиженцы на этапе заявления о своих политических амбициях, и так же после регистрации кандидатов происходит резкое сокращение числа оставшихся самовыдвиженцев. Отличие есть лишь в том, что самовыдвиженцев изначально значительно больше — четверть от числа всех заявившихся кандидатов. 

Внимание партий к этому уровню самоуправления объяснимо — в региональных столицах концентрируются крупные для этой территории бюджетные средства, которые распределяют депутаты. Здесь решаются многие вопросы, влияющие на успешность крупного и среднего бизнеса (например, об использовании земель). Кроме того, здесь на небольшой территории концентрируется и значительное число избирателей, которые понадобятся партиям на крупных выборах.

Ситуация на всех оставшихся выборах в муниципалитетах отличается от этого разительно. При этом, там распределяется большое количество мандатов — на выборах в органы МСУ (кроме административных центров) в 2019 году свои кандидатуры выдвинули почти 106 тысяч человек, в том числе 95 тысяч одномандатников.

На диаграмме 4 видно, что на этом уровне МСУ появляется заметный дисбаланс в представленности партийных кандидатов в бюллетенях в день голосования. Если «Единая Россия» стремится выставить своих кандидатов практически на все выборы, то все остальные партии вместе взятые (!) выставляют примерно в полтора раза меньше кандидатов. Даже КПРФ, вторая по силе партия страны, смогла выставить в пять раз меньше кандидатов, чем «партия власти». Еще 20 тысяч кандидатов идут в качестве самовыдвиженцев.

Безусловно, среди этих самовыдвиженцев также есть какое-то число кандидатов, сознательно отказавшихся выдвигаться от партий, с которыми они связаны. Но это уже не единороссы, а их оппоненты, поскольку самовыдвижение на местном уровне часто менее забюрократизировано, чем выдвижение от партий. Но значительная часть самовыдвиженцев действительно никак не связаны с существующими партийными структурами.

Среди тех, кто все-таки идет от партий, большое число — это «технические» кандидаты. Это особенно характерно для ЛДПР, которые часто выставляют на таких выборах людей, заведомо не имеющих отношения к территории, на которой им предстоит избираться.

Таким образом, существующие политические партии практически не ведут работу на местном уровне и не участвуют в выборах. Это означает, что ситуация с прохождением «муниципального фильтра» в последующие годы не изменится — формально оппозиционные партии останутся в тотальной зависимости от «Единой России»  при выдвижении и регистрации своих кандидатов в губернаторы.

Выборы 2019 года вновь ставят вопрос об эффективности политических партий. Все дело в том, что современная российская партийная система не выполняет своих ключевых функций: партии, как правило, не участвуют в подавляющем большинстве проходящих в стране выборов; слабо осуществляют подбор и выдвижение кадров; плохо выражают интересы определенных групп населения на местах и не помогают осуществлять устойчивую коммуникацию граждан и местных общественных институтов с властью. 

В конечно счете, отсутствуют предпосылки для изменения отношения граждан к политическим партиям. Все это влечет углубление политического кризиса.

2. Злоупотребление административным ресурсом на этапе выдвижения и регистрации кандидатов

2.1 Зависимый характер избирательных комиссий и неправомерные отказы в регистрации

Беспристрастность в деятельности избирательных комиссий — это краеугольный камень справедливых выборов. Нарушение принципа объективности и равного отношения к кандидатам со стороны избиркомов может предопределить результаты голосования еще в самом начале избирательной кампании. В этом случае под вопросом оказывается сам институт выборов, ведь итоговое решение о том, кто будет представлять интересы избирателей, оказывается в зависимости не от воли граждан, а от решения членов избирательных комиссий, отказывающих в допуске конкретным кандидатам.

Традиционно большие проблемы с регистрацией испытывают оппозиционные кандидаты, вынужденные собирать подписи избирателей в поддержку своего выдвижения. С этой проблемой сталкиваются участники выборов по всей стране. Чаще всего избирательные комиссии отказывают в регистрации кандидатам, которым приходиться собирать подписи по причине несоответствия данных избирателя в подписном листе сведениям, содержащимся в базе миграционной службы, либо на основе заключений почерковедов.

Такие случаи в этом году известны в Иркутске, Хабаровске, Улан-Удэ, Ингушетии, Татарстане, Брянской области, Подмосковье и других регионах (см. Приложение, карточки №2 - 10). Так, на выборах в городской совет Карабулака (Ингушетия) избирком забраковал часть подписей, собранных партией «Яблоко», среди которых оказались подписи председателя регионального отделения партии Муцольгова, его сестры и соседей. Комиссия посчитала, что подписи и даты ставили разные люди (см. Приложение, карточка № 5).

Самой громкой оказалась история с массовым отказом в регистрации известных оппозиционных кандидатов в Московскую городскую думу. Этот отказ привел к мирным уличным акциям протеста, которые продолжались несколько недель и закончились задержаниями тысяч российских граждан. 

Подавляющее число подписей московских кандидатов было забраковано по двум основаниям. Первое — справка из Центра адресно-справочной работы Управления по вопросам миграции ГУ МВД по Москве (бывшая ФМС). По таким справкам признавались недействительными подписи, в которых якобы были неполные или неточные сведения об избирателях или сборщиках. При этом, по словам кандидатов, ими были зафиксированы случаи, когда избиркомы отправляли в МВД не те данные (см. Приложение, карточка №11). Почти во всех случаях это около четверти от числа подписей, которые были «отбракованы» по базам данных МВД. 

Такой уровень ошибочных выводов в заключениях МВД уже способен поставить под сомнения результаты всей проверки. Но в случае с этим основанием есть еще и формальная причина — она заключается в нарушении со стороны МВД формы, в которой ведомство должно представлять свою справку. Эта форма закреплена в протоколе к Соглашению о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 2 сентября 2016 года. Там, в частности, требуется, чтобы в случае «браковки» подписи сотрудники МВД указывали сведения, которые отличаются от содержащихся в подписных листах кандидатов. Ни в одном из просмотренных нами пакетов документов эта норма не была выполнена. 

Члены рабочей группы ЦИК России при этом заняли противоречащую заключенному соглашению позицию. Они утверждали, что МВД может представлять данные не в утвержденной форме, а руководствуясь собственными внутренними документами, и не может представлять персональные данные избирателей третьим лицам — хотя практика, принятая в других регионах, показывает, что сотрудники МВД совершенно спокойно это делают. С юридической точки зрения это значит, что избирательным комиссиям вообще не следовало принимать во внимание такие справки из МВД, поскольку они не соответствовали форме, оговоренной в соглашении ЦИК России и министерства. По крайней мере, от самих кандидатов они требуют неукоснительного соблюдения формальных вещей.

Второй распространенной причиной «отбраковки» подписей избирателей стало признание их недостоверными на основании заключения графолога из Экспертно-криминалистического центра МВД. Эти специалисты могут забраковать почти любую подпись или дату ее проставления. При этом никакой ответственности за свою «экспертизу» такие специалисты не несут, и свое решение никак не обосновывают. 

Оспорить такое «заключение эксперта» в российских реалиях крайне сложно — как показала практика, избиркомы и суды отказываются принимать во внимание даже свидетельства самих избирателей, которые эти подписи ставили. 

События, происходящие на выборах депутатов Московской городской Думы, продемонстрировали очевидную предвзятость всей системы избирательных комиссий при проверке документов кандидатов. Даже ЦИК России пошла по пути юридических придирок и формалистских интерпретаций, выхолащивающих суть избирательного процесса.

Документы, поданные для регистрации одних кандидатов, в короткий срок прошли сугубо формальную проверку. Во многих окружных комиссиях к проверке их подписных листов не допускались представители других кандидатов, а также независимые от администрации члены избиркомов, что сделало практически невозможным оспаривание решений об их регистрации. Подписные листы других кандидатов подверглись дотошной проверке. Эта проверка в значительной мере проводилась с нарушением закона: имеется множество свидетельств того, что проверочные мероприятия проводились в отсутствие проверяемого кандидата. 

Это касалось и рассмотрения жалоб на отказы в регистрации, поданные кандидатами. Каждый из пунктов претензий, оспариваемых кандидатами, требовал детального рассмотрения, и в случае сомнений должен был трактоваться в пользу кандидатов. Только такой подход соответствовал бы цели системы избирательных комиссий — защите избирательных прав граждан. Однако этого сделано не было.

Также обращает на себя внимание порочный подход избирательных комиссий, нарушающий принцип правовой определенности. При рассмотрении апелляций кандидатов на отказы в регистрации, вышестоящие комиссии вместо того, чтобы рассматривать только претензии, содержащиеся в поступивших жалобах, по собственной инициативе занимались поиском и предъявлением новых оснований для отказов.

Публичная демонстрация со стороны системы избирательных комиссий несоблюдения принципа политического нейтралитета в деятельности комиссий и нарушения принципа равенства в отношении кандидатов с разными политическими программами ведет к полной девальвации института выборов для общества.

Отдельного упоминания заслуживает работа избирательных комиссий муниципальных образований в Санкт-Петербурге, которые грубо и демонстративно нарушали избирательное и иное законодательство при назначении и проведении выборов депутатов некоторых муниципальных образований Санкт-Петербурга.  

В ряде районов избирательные комиссии предприняли значительные усилия для ограничения права граждан быть избранными. Для этого использовался целый комплекс мер: назначение выборов в неустановленные законом сроки, физическое воспрепятствование кандидатам при подаче заявлений о выдвижении, сокрытие информации о назначенных выборах. Зачастую такие избиркомы находились под контролем конкретных групп политической элиты Санкт-Петербурга, не заинтересованных в проведении свободных и честных выборов. Это объясняется тем, что в рамках текущей избирательной кампании избранные депутаты пытаются создать задел для участия в будущих выборах в ЗакС и Госдуму.

Система муниципальных избирательных комиссий в Санкт-Петербурге продемонстрировала склонность к самоуправству, нарушающему законодательство и избирательные права граждан. В защите избирателей не помогает даже вмешательство избиркома Петербурга и ЦИК России. Члены ангажированных избирательных комиссий стали не организаторами, а основным орудием в воспрепятствовании проведению в городе истинных выборов. Деятельность таких избирательных комиссий и их отдельных членов должна стать предметом расследования правоохранительных органов по ст. 141 Уголовного кодекса России «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий».

В различных регионах зафиксированы и иные случаи, когда избирательные комиссии принимали необоснованные решения об отказе в регистрации кандидатов. 

Так, в Подмосковном Жуковском территориальная избирательная комиссия отказала в регистрации кандидатом в депутаты местного совета Андрею Лапшину. Комиссия, а позднее и городской суд, признали, что наличие в паспорте отметок паспортных служб об аннулировании прежде выданных загранпаспортов делает главный документ гражданина РФ недействительным. При этом судья не принял во внимание несколько решений Верховного суда России по аналогичным делам, в которых паспорта с такими же отметками признавались действительными, и позицию по данному вопросу Пленума №5 Верховного суда, сформулированную еще в 2011 году.

Суды отменили несколько решений об отказе регистрации в Чите (см. Приложение, карточки №12, 13). Несмотря на восстановление кандидатов в их правах, следует отметить, что в этой ситуации из-за необоснованных решений комиссий они все же оказались в неравных условиях с другими кандидатами, поскольку вынуждены были потратить значительную часть срока избирательной кампании не на агитацию и работу со своими потенциальными избирателями, а на восстановление собственных прав. 

К сожалению, подобные отказы стали распространенной практикой избирательных комиссий, которые сознательно осложняют ведение избирательной кампании кандидатам.

Наиболее показательным в этой ситуации стал случай московского кандидата Сергея Митрохина, которого окружная комиссия не стала регистрировать кандидатом даже после решения вышестоящего Мосгоризбиркома, просто сорвав заседание. В итоге кандидат все-таки был зарегистрирован на выборах по решению суда, но когда до дня голосования оставалось менее месяца (см. Приложение, карточка №14).

В Карачаево-Черкесии через суд пришлось восстанавливать список кандидатов от КПРФ (см. Приложение, карточка №1). Парадоксальная ситуация сложилась с регистрацией кандидатами на выборах представителей «Партии Великое Отечество». Партия потеряла регистрацию в Минюсте уже в период, когда шли выборы. В результате у ее представителей избирательные комиссии начали аннулировать регистрации, хотя на момент начала кампании партия официально существовала. Такая ситуация, к примеру, сложилась в Новосибирске (см. Приложение, карточка № 15). При этом, следует признать, что зачастую и сами кандидаты или партии оказываются неготовыми к должному оформлению своего выдвижения (см. Приложение, карточки № 16 — 18).

2.2 Административное вмешательство и давление на кандидатов

В условиях массовых неправомерных ограничений избирательных прав граждан и связанных с этим общественных протестов, в этом году на первый план вышло силовое давление на кандидатов и их сторонников. Зачастую это связано с репрессивными действиями органов, которые называются правоохранительными. 

Речь, прежде всего, идет о событиях в Москве, где отказы в регистрации кандидатами в Мосгордуму целого ряда известных оппозиционеров привели к мирным уличным акциям. Ответом на это стали аресты и крупные штрафы, которым были подвергнуты тысячи избирателей. Сами лидеры оппозиции в большинстве находятся под арестом, причем один административный арест тут же сменяется новым задержанием, стоит лишь политику переступить порог специзолятора, где он отбывал предыдущее наказание. 

Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах—участниках СНГ гласит, что подлинные выборы обеспечивают выявление свободно выраженной воли народа и непосредственное ее осуществление. Для этого необходимы реальный политический плюрализм, идеологическое многообразие и многопартийность, свободный доступ избирателей к информации о кандидатах и о процессе выборов. Одной из гарантий такого плюрализма и свободного политического высказывания является и свобода собраний, закрепленная в Конституции России.

Сигналы о силовом давлении на кандидатов или сотрудников штабов были отмечены в Брянской, Тульской, Нижегородской областях и в Республиках Татарстан, Марий Эл, Карачаево-Черкесия (см. Приложение, карточки №19 - 26).

В Санкт-Петербурге в ряде случаев в искусственно организованных очередях вспыхивали конфликты, дело доходило до рукоприкладства. Факты силового противодействия кандидатам зафиксированы 26 июня в ИКМО Ржевка. 29 июня в ИКМО Екатерингофский кандидатов по «ложным доносам» увезла полиция. 2 июля у ИКМО Черная Речка кандидата избили, его пришлось увезти в больницу.

В Республике Карачаево-Черкессия, по сообщениям КПРФ, предпринимались попытки не допустить регистрации списка КПРФ на выборах в Народное собрание. Представителей не пускали в здание, где располагается избирательная комиссия. Их оттуда, заломив руки, вывели росгвардейцы (см. Приложение, карточка №21).

В Тульской области полиция задержала и удерживала до утра следующего дня четырех кандидатов в депутаты от КПРФ — действующего депутата Алексея Лебедева, главного редактора «Тульской правды» Михаила Федорова, Светлану Белоус, а также зоозащитника Юрия Корецкого (см. Приложение, карточка №22). 

В Новосибирске, Тульской и Нижегородской областях в адрес кандидатов поступают угрозы, либо зафиксированы факты слежки (см. Приложение, карточки №24 - 26).

Замещение конкуренции в рамках электоральных процедур силовым воздействием на оппозицию, заключение под стражу известных политиков, которые пытались выдвинуть свои кандидатуры на выборах, получили неправомерные отказы, а затем пытались вместе со своими сторонниками защитить свои избирательные права, ведет к потере доверия к институту выборов со стороны общества.

При этом для преследования людей, защищающих свои избирательные права, используется в том числе и ст. 141 Уголовного кодекса России «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий». Дело по этой статье было заведено Главным следственным управлением Следственного комитета по городу Москве 24 июля из-за акций протеста, прошедших возле Мосгоризбиркома.

По своей логике эта статья должна работать на защиту избирателей от неправомерного давления и подкупа, а также гарантировать независимость деятельности избиркомов. В первую очередь речь идет об оказании давления со стороны должностных лиц. Однако в действительности фактов эффективного применения этой статьи практически нет.

Это объясняется тем, что основная часть лиц, нарушающих права избирателей или вмешивающихся в деятельность формально независимых избиркомов, — это сами члены комиссии или должностные лица из исполнительной власти. В частности, эту статью можно было бы применить в отношении муниципальных и государственных служащих, злоупотребляющих административным ресурсом на выборах. Однако чаще всего эта статья применяется в отношении лиц, обвиняемых в подкупе избирателей или членов комиссий.

Кроме непосредственно силового вмешательства, кандидаты также сталкиваются с административным давлением и даже угрозами со стороны должностных лиц. 

Региональные администрации активно вмешиваются в процесс формирования партийных списков и кандидатов в представительные органы различного уровня, подобные инциденты отмечены в Брянской, Ивановской, Тульской областях и республиках Марий Эл и Карачаево-Черкесия.

Все отмеченные инциденты связаны с выдвижением кандидатов без согласования с региональными администрациями. Так, громкие скандалы произошли на региональных выборах в Брянской области со списком партии «Родина», в Карачаево-Черкесской Республике и Тульской области со списками КПРФ (см. Приложение, карточки №1, 27 - 30). Во всех случаях списки партий были выдвинуты с неудобными для администраций кандидатами, и если списки КПРФ сохранили свою регистрацию, то список партии «Родина» до выборов не дошел. Давление на кандидатов оказывалось также в Тульской области и Марий Эл. 

Яркий и показательный пример произошел в августе в Москве, где с выборов снялся кандидат по 45-му одномандатному округу, коммунист Владислав Колмагоров. Это произошло после заявления снятого с выборов Ильи Яшина, призвавшего своих сторонников голосовать 8 сентября именно за Колмогорова. 

Колмогоров утверждает, что сразу же после этого в избирком предоставили информацию о его погашенной судимости, которую он не указал в заявлении о выдвижении. По словам кандидата, ему «было предложено уйти сейчас или будет поднят большой скандал в СМИ, главным итогом будет все равно снятие, но только еще и полив помоями партии».

При этом список одномандатников от КПРФ был заверен еще в середине июня. После подачи заявления комиссия должна была направить запросы в правоохранительные органы, в том числе насчет наличия у кандидатов судимостей. У МВД, по закону, на проверку было 10 дней. То есть уже в конце июня или начале июля информация о наличии у Колмогорова судимости должна была стать известна комиссии, однако решение о придании этой информации гласности произошло только после возникновения реальной возможности для победы кандидата на выборах.

Фактически, выборы в представительные органы регионов и органы МСУ контролируются региональными администрациями на стадии выдвижения и регистрации кандидатов. Избирательные комиссии, в свою очередь, остаются не самостоятельными игроками, а лишь удобными инструментами по неправовому отсеву сильных оппонентов власти.

О программе долгосрочного наблюдения «Голоса»

В единый день голосования 8 сентября 2019 года (далее — ЕДГ-2019) во всех регионах страны проходят более 5 тысяч выборов. Замещается около 47 тысяч мандатов и выборных должностей. В выборах смогут участвовать порядка 56 млн граждан.

Программа долгосрочного наблюдения за выборами движения в защиту прав избирателей «Голос» (далее — «Голос») в 2019 г. включает выборочный мониторинг региональных и муниципальных избирательных кампаний на предмет соблюдения принципов и стандартов свободных и равных демократических выборов. На ЕДГ-2019 назначены следующие наиболее значимые кампании:

• дополнительные выборы депутатов Государственной думы России в четырех субъектах Российской Федерации;
• выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в 16 регионах;
• выборы депутатов региональных законодательных органов в 13 субъектах Российской Федерации;
• муниципальные выборы в 22 региональных центрах, в том числе выборы мэров в Анадыре, Новосибирске и Улан-Удэ.

Значимые избирательные кампании пройдут в 39 регионах. Движение «Голос» ведет систематическое общественное наблюдение за выборами ЕДГ-2019 в 35 регионах. Кроме того, в поле анализа попала информация из других регионов, поступившая на информационный ресурс «Карта нарушений», а также из средств массовой информации.

«Голос» в своей работе руководствуется международными стандартами мониторинга выборов и строго соблюдает политический нейтралитет, являющийся одним из необходимых условий независимого и объективного наблюдения за выборами.

Экспертная группа, работавшая над докладом: Станислав Андрейчук, Виталий Ковин, Алексей Петров, Денис Шадрин.

Региональные долгосрочные наблюдатели: Анна Бочило, Артур Асафьев, Арсланг Тавхаев, Дина Григорьева, Михаил Тихонов, Андрей Гусев, Екатерина Пономаренко, Андрей Калиниченко, София Иванова, Кирилл Кругликов, Ирина Мальцева, Дмитрий Краюхин, Михаил Кузовков, Ксения Черепанова, Валерий Королев, Алексей Голубков, Александр Грезев, Алексей Власов, Даниил Мальцев, Дмитрий Нестеров, Наталья Менькова.

Приложение