Итоги выдвижения и регистрации кандидатов на выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации 8 сентября 2019 года

Оглавление

• Ключевые выводы
• 1. Вмешательство федерального центра в региональные выборы
• 2. Влияние «муниципального фильтра» на сценарии избирательных кампаний
• 3. Итоги регистрации кандидатов от «малых» партий 
• 4. Использование самовыдвижения на выборах глав регионов
• 5. Злоупотребление административным ресурсом на этапе выдвижения и регистрации кандидатов
• О программе долгосрочного наблюдения «Голоса»
• Приложение

За последние полтора года ситуация с выборами в России значительно изменилась. После проведения «пенсионной реформы» резко возросли протестные настроения, что привело в прошлом году к череде болезненных для власти поражений на региональных и местных выборах. В условиях усиливающейся политизации общества власть предприняла в этом году усилия по консервации сложившейся системы — была фактически заблокирована реформа избирательного законодательства, которая всерьез обсуждалась еще год назад, пресечены попытки «несистемных» политиков войти через выборы в  системную политику. В частности, власти отказались от реального смягчения «муниципального фильтра». Однако изменяющаяся обстановка все же вынуждает власть адаптироваться к ней — на выборы этого года шестеро «административных» кандидатов в главы регионов пошли в качестве самовыдвиженцев.

 Доклад содержит анализ стадии выдвижения и регистрации кандидатов в высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (губернаторы). В основном тексте доклада конкретные примеры нарушения избирательных прав и инциденты приводятся кратко. Более подробное описание можно найти в Приложении.

Ключевые выводы

1. Губернаторские выборы потеряли свой изначальный публично-политический смысл. На фоне увеличивающейся политизации общества, роста протестной активности, снижения рейтингов власти и прошлогодних результатов «вторых туров» губернаторских выборов, федеральные политические администраторы предпринимают попытки консервации работавшей в предыдущие годы системы. На это, в частности, направлен отказ от отмены и даже незначительного изменения «муниципального фильтра». Кроме того, продолжается тенденция на восприятие властями выборов губернаторов в качестве сугубо бюрократической, плановой процедуры замены высшего должностного лица региона. Избирателям отводится роль тех, кому предстоит лишь одобрить выбор, сделанный президентом страны. В рамках этой тенденции доля регионов, где действующие губернаторы были досрочно заменены временно исполняющими обязанности, увеличилась. Так, если в 2018 году назначенные врио губернаторов были направлены на выборы в 17 из 22 регионов, то в 2019 — в 13 из 16. Увеличилась и доля «административных кандидатов», не имевших ранее отношения к регионам избрания. 

2.Федеральные власти в ситуации серьезных опасений возможных проигрышей своих представителей в регионах предпринимают усилия, направленные на ограничение избирательных прав граждан. Отказ от давно назревшей реформы «муниципального фильтра» привел к ситуации, когда в подавляющем большинстве регионов оказалось невозможно выдвинуть ни одного кандидата без согласования с властью. В наиболее проблемных для власти территориях (например, Санкт-Петербурге, Забайкальском крае, Астраханской области) были заблокированы кандидаты, способные составить заметную конкуренцию. Были созданы существенные политические препятствия для реализации пассивного избирательного права для ряда амбициозных политиков. Реальный выбор для избирателей был существенно ограничен. Значимые группы граждан были лишены возможности проголосовать  за кандидатов, представляющих их интересы.

3.Развивается процесс деградации партийной системы. Снижается роль даже крупных политических партий при выдвижении кандидатов в губернаторы. 2019 год установил рекорд по количеству выдвинувшихся (45) и зарегистрированных (6) кандидатов-самовыдвиженцев. Все зарегистрированные самовыдвиженцы — «административные кандидаты», посчитавшие выдвижение от партии «Единая Россия» рискованным. Парламентские оппозиционные партии, в свою очередь, оказались неспособными обеспечить своим кандидатам самостоятельное преодоление «муниципального фильтра» в подавляющем большинстве регионов. Для регистрации своих кандидатов им пришлось вступать в договоренности со своими формальными главными конкурентами. Наиболее ничтожной роль парламентских партий оказалась на выборах губернатора в Забайкальском крае, где от них не было зарегистрировано ни одного (!) кандидата. При этом в ряде регионов парламентские партии в очередной раз, при наличии сильных политиков, фактически отказались от политической борьбы.

4.Накануне старта избирательной кампании в семи регионах внесли поправки, разрешающие самовыдвижение кандидатов в губернаторы. В действительности они не привели к расширению избирательных прав граждан. Произошедшее формальное расширение пассивного избирательного права на практике ограничилось возможностью власти выдвигать своих представителей не от партийных структур. Надежды на участие не «административных» самовыдвиженцев в выборах оказалось неосуществимым — ни один из них не был зарегистрирован. Самовыдвижение кандидатов от власти привело даже к ухудшению ситуации с состоянием прав граждан. К давлению на муниципальных глав и депутатов добавилось административное принуждение и подкуп избирателей для обеспечения необходимого числа подписей в поддержку выдвижения врио.

5.Накануне назначения выборов были экстренно приняты поправки в избирательное законодательство (например, о самовыдвижении), которые противоречат международным избирательным стандартам. Международные стандарты демократических выборов провозглашают принцип стабильности избирательного законодательства и не рекомендуют изменять существенные параметры избирательной системы менее чем за год до назначения выборов, чтобы участники выборов смогли своевременно подготовится к их введению. Принятые в региональных парламентах изменения носили конъюнктурный характер и были подготовлены в интересах лиц, находящихся у власти. При этом в Забайкальском крае поспешность в подготовке этих поправок привела к серьезным ошибкам законодателей, которые могут повлечь отмену итогов выборов. 

6.Итоги регистрации кандидатов от малых партий наглядно демонстрируют, что реальное содержание «муниципального фильтра» заключается в возможности его использования властью для подбора максимально комфортных конкурентов для своих выдвиженцев. Через «фильтр» зачастую проходят малоизвестные представители небольших партий, имеющие очень малое количество муниципальных депутатов или вообще не участвовавшие в местных выборах в этом регионе. Их кандидаты зачастую сами не скрывают наличие договоренностей, а источниками финансирования становятся организации, связанные с их формальными «оппонентами».

7.Даже в условиях тотального контроля власти за процессом подбора и регистрации кандидатов в губернаторы, выдвижение ее собственных представителей сопровождается грубейшими нарушениями избирательных прав и стандартов свободных и подлинных выборов. Масштабы злоупотребления «административным» ресурсом зачастую ставят вопрос о способности кандидатов (особенно присланных «варягов») самостоятельно и честно заручится поддержкой избирателей, местного «управленческого класса», глав и депутатов муниципалитетов. 

Все вышесказанное говорит о том, что логика действий власти на выборах стала определяться своего рода «страхом поражения». В условиях нарастающего протестного голосования, появления сильных альтернативных кандидатов и непопулярности ставленников власти все действия администраторов выборов продиктованы страхом потерять административный контроль над выбором граждан и потерпеть поражение.

1. Вмешательство федерального центра в региональные выборы

Конституция России гласит, что носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является народ, а высшим проявлением этой власти служат свободные выборы и референдум. Однако в России на протяжении последних лет сложилась практика, когда во главе регионов на достаточно продолжительный срок оказываются люди, которых никто не избирал — это назначенные федеральным центром врио губернаторов (см. Таблицу 1).

Из таблицы видно, что в ряде случаев назначенные врио будут управлять регионом около одного года до того момента, как пройдут выборы (в случае их избрания до момента вступления в должность может пройти еще две или три недели, и то, если не случится второго тура выборов). Больше трехсот дней без избрания будут управлять регионами врио губернаторов в Башкортостане, Забайкальском крае, Курганской, Курской, Липецкой областях и Санкт-Петербурге. К этой цифре почти вплотную приближается и врио губернатора Сахалинской области.

Более того, лишь трое из 16 губернаторов регионов, где в этом году проходят выборы, занимают свои посты на основе избрания — главы  Ставропольского края, Волгоградской и Вологодской областей. Центр, досрочно сменяя губернаторов, фактически лишает избирателей возможности высказать свое отношение к результатам их управления, т.е. проявить себя в качестве истинного источника власти. Тем самым, искусственно нарушается преемственность с предыдущей региональной политикой — назначенные врио призваны продемонстрировать, якобы, ее обновление.

Безусловно, в нормальной политической жизни возможны случаи, когда глава региона получил предложение перейти на работу, которая ему представляется более привлекательной, либо у него возникли проблемы со здоровьем, не совместимые с трудовой деятельностью. В конце концов, истории известны случаи, когда высокопоставленных лиц привлекали к уголовной ответственности, что не позволяло им осуществлять свои полномочия дальше. Однако ситуация массового сложения полномочий до окончания срока свидетельствует о том, что это превратилось в отработанную технологию кадрового обновления власти в обход мнения граждан. Так, в 2018 году в 17 из 22 регионов на выборы пошли врио губернаторов, а в 2019 — в 13 из 16, т.е. количество переизбираемых глав сократилось с пяти до трех. 

При этом происходит нарушение конституционного принципа федерализма —  центральная власть, побуждая действующих глав досрочно складывать полномочия и назначая на их место врио, фактически до момента выборов вводит в регионах свое прямое управление. В этом случае даже не предусмотрена процедура согласования кандидатуры врио с региональным представительным органом власти.

Такое вмешательство не скрывается. Так, председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко весной 2019 года назвала череду отставок губернаторов «плановым процессом» и «нормальным кадровым обновлением». 

Выборы губернаторов для федеральных администраторов фактически превратились в часть бюрократической процедуры замены высшего должностного лица региона, где избирателям отводится роль тех, кому предстоит одобрить выбор, сделанный президентом страны. Губернаторские выборы потеряли свой изначальный публично-политический смысл.   

Пренебрежение федеральным центром мнением жителей регионов подчеркивается выбором кандидатур врио губернаторов. Из 13 назначенных врио лишь трое имеют хоть какое-то отношение к регионам, которыми их назначили управлять: Бату Хасиков был сенатором от Калмыкии и дважды избирался депутатом Хурала; Радий Хабиров начинал свою политическую карьеру в Башкирии, но последние 10 лет работал в Москве и Подмосковье; Александр Беглов также начинал карьеру в Санкт-Петербурге, но последние 15 лет проработал на разных должностях в администрации президента России.

Несмотря на то, что в 2012 г. в своем интервью Дмитрий Медведев указывал, что «муниципальный фильтр» должен защитить от появления на губернаторских позициях людей, изначально далеких от регионов, которые они возглавили, все остальные врио в этом году — абсолютные «чужаки» для региональных элит и простых избирателей. Доля «варягов» в этом году оказалась даже выше, чем в прошлом.

Важным отличием от прошлого года является относительно небольшая доля регионов (лишь Забайкальский край и Сахалинская область), где из-за отставок губернаторов пришлось переносить дату выборов. Это важно, поскольку подписанная Россией «Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ» гласит, что выборы могут считаться свободными и демократическими только если они проводятся регулярно и обязательно. При этом, не должны предприниматься действия или распространяться призывы, побуждающие, в том числе, и к переносу срока выборов, избирательных действий и процедур, назначенных в соответствии с Конституцией, законами.

Лица, находящиеся у власти, не должны манипулировать сроками проведения выборов, чтобы получить на них дополнительное преимущество. В случае переноса выборов на более ранний срок, такое преимущество возникает из-за того, что оппоненты власти застигаются врасплох и не успевают качественно подготовиться к избирательной кампании. Действующая власть может манипулировать сроками проведения кампании, выбирая наиболее выгодный для себя момент для переизбрания — например до, а не после момента наступления прогнозируемых социально-экономических или политических проблем. 

Принцип периодичности и обязательности выборов должен гарантировать, что основой избираемых органов власти и местного самоуправления, выборных должностных лиц всегда будет «свободная воля народа». В Забайкалье и на Сахалине этот принцип был нарушен: в Забайкальском крае смещение сроков выборов произошло на два года, на Сахалине — на год.

Почти во всех случаях решения федерального центра по замене губернаторов перед выборами были связаны с неуверенностью в электоральных перспективах предыдущих глав регионов. 

Таким образом, в условиях увеличивающейся политизации общества федеральные политические администраторы продолжают прежний курс на выхолащивание самой сути института выборов губернаторов: действующие губернаторы массово уходят в досрочную отставку, а на их место присылаются люди, подчеркнуто ранее не имевшие отношения к региону. 

2. Влияние «муниципального фильтра» на сценарии избирательных кампаний

На протяжении как минимум  последних двух лет председатель ЦИК России Элла Памфилова публично заявляла намерение провести серьезное изменение так называемого «муниципального фильтра». Так, летом 2017 года Элла Памфилова после заседания рабочей группы в администрации президента сожалела, что к происходящим в тот год выборам фильтр отменить не успеют и надеялась, что «в будущем мы эту проблему решим и отменим ["муниципальный фильтр"]». 

Негативная роль «муниципального фильтра» особенно ярко проявилась в прошлом году, когда на повторных выборах губернатора Приморского края его не смог преодолеть Андрей Ищенко, набравший в отмененном втором туре выборов в сентябре 2018 года около четверти миллиона голосов. Это еще раз продемонстрировало, что фильтр ориентирован не на отсечение кандидатов, имеющих низкую поддержку среди избирателей, а наоборот — на отсечение от участия в выборах реальных оппонентов власти.

После неожиданных для власти итоги выборов прошлого года в нескольких регионах реальных изменений избирательного законодательства так и не произошло. Несмотря на то, что в феврале 2019 года по итогам заседания участники рабочей группы по совершенствованию избирательного законодательства при администрации президента, в том числе от партии «Единая Россия», согласились с возможностью снижения в два раза верхнего порога «муниципального фильтра», соответствующие поправки в федеральное законодательство так и не внесли.

Среди регионов, в которых проходят выборы губернаторов, на смягчение муниципального фильтра пошли лишь Курганская и Липецкая области. В Курганской области требуемая доля подписей муниципальных депутатов и глав была декоративно снижена с 6% до 5%, в Липецкой — с 7% до 6%.

Для того, чтобы оценить реальное значение «муниципального фильтра» на выборах 2019 года нужно иметь представление о том, сколько муниципальных депутатов в каждом из регионов есть у основных политических партий. Что представляет собой нетривиальную задачу, поскольку списки депутатов и глав муниципалитетов, как правило, нигде не публикуются, также как и сводная информация об их количестве у разных политических сил.

Единственным способом получить хотя бы приблизительные данные является анализ итогов выборов на уровне муниципалитетов. Таблица 2 содержит в себе сведения о числе кандидатов в главы и депутаты муниципалитетов, которые были избраны от основных партий, а также в порядке самовыдвижения за последние пять лет. Несмотря на то, что в некоторых регионах период их полномочий может быть меньше (например, четыре года), а также часть депутатов сложила свои полномочия или поменяла партийную принадлежность, эти данные все же дают представление о реальных возможностях основных политических игроков самостоятельно преодолеть «муниципальный фильтр». По крайней мере, сравнение этих данных с имеющейся по некоторым регионам информацией об актуальном состоянии муниципального корпуса позволяет предположить, что погрешность не велика и реальное число депутатов, которыми располагают партии, может быть даже несколько ниже, хотя и не значительно. Данные по Санкт-Петербургу представлены по имеющейся актуальной информации. 

Таблица не учитывает уровни глав и депутатов муниципалитетов, а также их распределение по территории. Это важные показатели, поскольку «муниципальный фильтр» в реальности носит трехсоставный характер: кандидаты должны собрать строго определенное количество подписей муниципалов «первого» (сельских и городский поселений) и «второго» уровней (муниципальных районов или городских округов), при этом подписанты должны представлять не менее ¾ муниципальных районов.  

Анализ данных таблицы показывает, что лишь в одном из регионов, в Сахалинской области, у КПРФ есть достаточное для прохождения «фильтра» число собственных муниципалов. 

Часть депутатов, являющихся сторонниками партий, также были избраны в качестве самовыдвиженцев, поскольку на выборах местного уровня зачастую так проще зарегистрироваться. Поэтому можно предположить, что такая возможность могла быть у КПРФ еще в двух–трех регионах (например, Республике Алтай). 

Однако в подавляющем большинстве регионов крупные политические партии заранее не предприняли усилий для проведения в депутаты достаточного числа своих сторонников. В результате шансы на регистрацию были лишь у тех кандидатов, кто смогли договориться о получении подписей  представителей «партии власти». 

Такое стартовое положение создавало в большинстве регионов лишь два возможных сценария развития ситуации: «торг» между «партией власти» и ее потенциальными оппонентами по поводу кандидатов, участвующих в выборах, либо попытка независимого выдвижения с высоким риском споткнуться о муниципальный барьер.

Результатом стали существенные политические препятствия для реализации пассивного избирательного права для ряда амбициозных политиков и ограничение реального выбора между кандидатами, представляющими интересы различных групп граждан.

Наиболее ярким примером первого сценария стал отказ «Справедливой России» от выдвижения кандидатом в губернаторы Астраханской области хорошо известного на федеральном уровне и популярного политика, депутата Государственной думы России Олега Шеина. Несмотря на позицию регионального отделения, президиум центрального совета партии отказался выдвигать его кандидатуру. В результате Олег Шеин вынужден был пойти на выборы в качестве самовыдвиженца, но не смог преодолеть «муниципальный фильтр». «Справедливая Россия» вообще не выставила в этом регионе своего кандидата (см. Приложение, карточка №1). 

«Справедливая Россия» также не стала выдвигать своих кандидатов в Забайкальском крае и Челябинской области, хотя в обоих регионах у партии традиционно были неплохие позиции.

Не самых ярких своих представителей на выборах губернатора Волгоградской области выдвинули КПРФ и ЛДПР (см. Приложение, карточки №2 и №3). 

ЛДПР вообще отказалась от участия в выборах в Забайкальском крае и Оренбургской области, при том, что в прошлом году на выборах депутатов регионального парламента Забайкалья список ЛДПР набрал 24,6% голосов — всего на 3,7% меньше, чем выигравшая выборы «Единая Россия» и на 0,01% больше КПРФ. В Санкт-Петербурге ЛДПР выдвинула кандидатом в губернаторы руководителя своей фракции в Законодательном Собрании Олега Капитанова. 25 июня на заседании правительства он попросил врио губернатора Александра Беглова о помощи в прохождении «муниципального фильтра», но в ответ получил предложение перейти на работу в правительство города, которое и принял. После этого партия официально согласилась с тем, чтобы ее кандидат снялся с выборов (см. Приложение, карточка №4). Таким образом, врио губернатора устранил одного из своих конкурентов за счет его кооптации.

Некоторые особенности выявились в Санкт-Петербурге после опубликования списка муниципальных депутатов, оставивших свои подписи в поддержку выдвижения кандидатов в губернаторы.

Из Таблицы 3 видно, что кандидаты от партий по какой-то причине не собрали все подписи своих партийных муниципалов —  неиспользованными в подписных листах остались 14 подписей «Справедливой России» (примерно одна треть), семь — ЛДПР, пять — КПРФ. Зато у всех зарегистрированных кандидатов обнаружилось большое число подписей «Единой России». Это можно считать косвенным фактом, подтверждающим наличие договоренностей о прохождении «фильтра».

В тех случаях, когда штабы «административных кандидатов» чувствуют серьезную угрозу со стороны кандидатов от парламентской оппозиции, у парламентских партий возникают проблемы с преодолением «муниципального фильтра». 

Так, представители КПРФ не были зарегистрированы в Калмыкии, Забайкальском крае и Вологодской области. В Калмыкии и Вологодской области у КПРФ на выборы не были допущены известные региональные депутаты Намсыр Манджиев и Александр Морозов (см. Приложение, карточки №5 - 6). 

В Забайкалье вообще сложилась уникальная ситуация: врио губернатора здесь идет не от «Единой России», но в качестве самовыдвиженца, ЛДПР и «Справедливая Россия» также отказались выдвигать своего кандидата, а представителю КПРФ был заблокирован «муниципальный фильтр» (см. Таблицу 4). 

В результате, кажется, впервые в новейшей истории, в выборах губернатора региона не будет участвовать ни одна из парламентских партий. 

Вместо них на выборы зарегистрированы малоизвестные кандидаты от «малых партий» — председатель районной организации «Всероссийского общества инвалидов» Елена Краузе (Российская партия пенсионеров за социальную справедливость), охотинспектор ООО «Лось» Вячеслав Ушаков («Патриоты Росси»), директор по развитию бизнеса ООО «Зеленый мир плюс» Яна Шпак («Партия Роста»). В ситуации, когда год назад «Единая Россия», КПРФ и ЛДПР набрали практически одинаковое количество голосов на выборах регионального парламента, «Справедливая Россия» набрала почти 9% голосов, а Партия пенсионеров — более 6%, такой набор кандидатов в губернаторы может свидетельствовать лишь о боязни реальной конкуренции и разгромного поражения кандидата от власти. В случае допуска кандидатов от крупных партий второй тур в регионе был бы почти гарантирован, даже если бы эти кандидаты не вели никакой работы. 

Не менее абсурдная ситуация может сложиться в Санкт-Петербурге, где по заявлениям нескольких жителей пытаются снять с выборов кандидата от КПРФ, известного режиссера Владимира Бортко. Если такое решение будет принято, то на выборах в Санкт-Петербурге останутся зарегистрированными только три человека — врио губернатора, самовыдвиженец Владимир Беглов, кандидат от «Гражданской платформы» Михаил Амосов и кандидат от «Справедливой России» Надежда Тихонова (см. Приложение, карточка №7).

У ЛДПР в Липецкой области до выборов не был допущен первый заместитель председателя Комитета Госдумы России по обороне Александр Шерин.

«Справедливая Россия» не смогла обеспечить прохождение «муниципального фильтра» региональному Уполномоченному по защите прав предпринимателей Леониду Ефимову в Республике Алтай и директору ООО «НС Медиа» Александру Алистратову на Сахалине.

Таким образом, имеющаяся конструкция «муниципального фильтра» изначально задает сценарий избирательной кампании, в котором оппозиционные парламентские партии вынуждены согласовывать выдвижение своих кандидатов с представителями власти — они просто не в состоянии обеспечить регистрацию своих кандидатов иным способом. В то же время, важно отметить, что и сами партии не предпринимают заранее сколь-либо заметных и эффективных усилий, чтобы решить эту проблему. 

3. Итоги регистрации кандидатов от малых партий 

На фоне отказов в регистрации известных кандидатов от партий, которые подтвердили наличие у них существенной поддержки избирателей на последних выборах в Госдуму, вызывает большие вопросы прохождение «муниципального фильтра» представителями т.н. «малых» партий. 

В Таблице 5 приведены итоги выдвижения и регистрации кандидатов.

Особо обращают на себя внимание успехи в регистрации у таких партий, как Российская партия пенсионеров за социальную справедливость (РППСС) и «Патриоты России». У РППСС зарегистрировали четырех кандидатов из четырех выдвинутых: в Башкортостане, Забайкальском крае, Волгоградской и Мурманской областях. О кандидате в Забайкальском крае мы писали выше. В Волгоградской области кандидат был зарегистрирован, но затем поддержал действующего губернатора и отказался от участия в выборах. В Мурманской области «муниципальный фильтр» удалось пройти неизвестному в регионе пенсионеру Геннадию Тупикину, а в Башкортостане — блогеру Владимиру Кобзеву.

И если в Башкортостане РППСС еще как-то заметна на муниципальном уровне (за пять лет больше 250 кандидатов от нее принимали участие в местных выборах, а 63 человека даже были избраны), то в других регионах ситуация выглядит совсем иначе. С сентября 2014 года в Волгоградской области всего четыре кандидата партии побеждали на муниципальных выборах, в Мурманской — семь, а в Забайкальском крае партия вообще ни разу не участвовала в местных выборах.

Похожая ситуация сложилась и с «Патриотами России», которые выдвинули пять кандидатов в губернаторы и не смогли преодолеть фильтр только в Санкт-Петербурге, где каждый новый кандидат критически усложняет задачу победы врио Александра Беглова в первом туре. Регистрацию кандидаты партии получили в Башкортостане, Калмыкии, Забайкалье и Липецкой области. В Башкортостане партии удалось провести в муниципальные депутаты за пять лет 112 человек (хотя этого числа все равно недостаточно для прохождения «мунфильтра»). Но в остальных трех регионах, по данным ГАС «Выборы», нет ни одного муниципального депутата, избранного от этой партии за последние пять лет. 

Похожая ситуация наблюдается и с остальными малыми партиями, чьи кандидаты получили регистрацию на выборах губернаторов. 

Также показательна ситуация в Оренбургской области, где были зарегистрированы кандидаты Константин Горячев (технический директор в ИП, выдвинут «Демократической партией России») и Анатолий Кобзев (пенсионер, выдвинут КПСС). Обе партии ни разу не участвовали в местных выборах в этом регионе, а спонсорами обоих кандидатов стали связанные с «Единой Россией» фонды — «Ульяновский фонд поддержки региональных проектов», «Фонд народных проектов» и «Фонд будущих поколений».

Общие финансовые совпадения были обнаружены в Санкт-Петербурге. Сразу 10 из 28 кандидатов совсем не вели никаких действий с избирательным счетом. 10 кандидатов (почти все — из малых партий) потратили на сбор подписей одинаковую сумму — 250 000 тысяч рублей (подписи в итоге сдали только шестеро из них). Отметим, что врио губернатора Александр Беглов смог за 293 тысячи рублей не только собрать и заверить подписи муниципальных депутатов, но и еще порядка 350 тысяч подписей горожан (по его словам), из которых 80 тысяч было представлено в избирком. Для сравнения: Владимир Бортко только на сбор подписей депутатов потратил 300 тысяч рублей. 

Правда, и в малых партиях случались скандалы с выдвижением кандидатов. Например, в Башкортостане блогер Евгения Куцуева заявила, что она согласовала свое выдвижение с «Партией Роста», но затем под давлением администрации главы республики партия отказалась от договоренностей (см. Приложение, карточка №8). 

На этом фоне контрастом выглядит судьба кандидатов от одной из старейших и наиболее известных демократических партий — «Яблоко». Из пяти выдвинутых кандидатов регистрацию прошла лишь Зульфия Гайсина в Башкортостане (республика вообще лидирует по количеству зарегистрированных кандидатов — их восемь). Зато не смог преодолеть «мунфильтр» известный в Санкт-Петербурге депутат Заксобрания Борис Вишневский (см. Приложение, карточки №9 - №11). Не получили регистрацию кандидаты партии в Волгоградской, Оренбургской и Челябинской областях.  

Итоги регистрации кандидатов от малых партий наглядно демонстрируют, что реальное содержание «муниципального фильтра» заключается в возможности его использования властью для подбора максимально комфортных для своих выдвиженцев конкурентов. Через фильтр зачастую проходят малоизвестные представители небольших партий, имеющих незначительное количество муниципальных депутатов или вообще не участвовавших в местных выборах в этом регионе. При этом их кандидаты и сами не скрывают наличия договоренностей с администрациями, а источниками финансирования становятся организации, связанные с их формальными «оппонентами».

4. Использование самовыдвижения на выборах глав регионов

Накануне назначений выборов, которые пройдут в единый день голосования 2019 года, парламенты семи регионов спешно внесли поправки в избирательное законодательство, разрешив самовыдвижение кандидатов в губернаторы. Оно было введено в Забайкальском крае, Астраханской, Курганской, Мурманской, Сахалинской, Челябинской областях и Санкт-Петербурге. 

Спешка, в которой принимались поправки, привела к неоднозначной правовой ситуации в Забайкальском крае. 5 июня депутаты Законодательного собрания Забайкальского края в рамках очередной сессии назначили досрочные выборы губернатора. В тот же день эта новость была опубликована в СМИ.

Поправки в ст. 6 Закона Забайкальского края от 29 июня 2012 г. N 676-ЗЗК «О выборах Губернатора Забайкальского края», разрешающие самовыдвижение, были приняты 17 апреля 2019 года, то есть до официального старта избирательной кампании.

Однако поправки в Устав Забайкальского края, позволяющие гражданам выдвигаться кандидатом в губернаторы в качестве самовыдвиженцев, были приняты краевым парламентом лишь 10 июля, когда выборы были уже объявлены. 

Согласно ст. 11 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в случае внесения в период выборов в закон изменений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, указанные изменения не могут применяться к текущим выборам. Они начнут действовать только для выборов, которые будут назначены после их вступления в силу. Эта же статья гласит, что конституция (устав) субъекта Российской Федерации является составной частью законодательства о выборах. 

В соответствии с п. 4 ст. 4 Устава Забайкальского края, он обладает высшей юридической силой по отношению к правовым актам края и имеет прямое действие на всей его территории. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в крае, не могут противоречить Уставу. 

Таким образом вплоть до 10 июля 2019 г. положения краевого закона, позволяющие самовыдвижение на выборах главы края, входили в явное противоречие с Уставом Забайкальского края и не могли применяться. Действие этих норм стало возможным лишь с момента опубликования поправок в Устав, но в этом случае применяется норма федерального закона, о запрете внесения изменений в правила проведения выборов непосредственно по ходу избирательной кампании. Утверждение, что норма, сохраняющаяся в Уставе региона, якобы не значима для начавшейся избирательной кампании, умаляет политико-правовое значение имеющего конституционную природу  основного закона субъекта и, в конечном счете, природу государства. 

Движение «Голос» приветствует расширение возможностей для граждан реализовать свое пассивное избирательное право, которое происходит благодаря введению нормы о самовыдвижении. В то же время, мы вынуждены констатировать, что на текущих выборах эта норма не может применяться, поскольку противоречит федеральному законодательству, запрещающему изменения правил проведения выборов в ходе самой кампании. 

«Голос» также обращает внимание, что «забайкальский казус» является примером продолжения порочной практики внесения изменений в избирательное законодательство незадолго до назначения соответствующих выборов. Зачастую эти изменения носят конъюнктурный характер и подготовлены в интересах лиц, находящихся у власти. 

В связи с этим «Голос» не может принять конъюнктурную позицию ЦИК России, которая содержится в письме секретаря комиссии Майи Гришиной. Это ответ на запрос депутата Государственной думы РФ от КПРФ Валерия Рашкина. В нем Гришина аргументировала легальность принятых решений тем, что процедура внесения поправок в устав была начата до старта кампании. Подчеркнем еще раз, что поправки считаются вступившими в силу только с момента их принятия, а не с момента начала обсуждения. Применение еще не принятых депутатами положений Устава противоречит вышеприведенным нормам федерального и регионального законодательства.

Международные стандарты демократических выборов провозглашают принцип стабильности избирательного законодательства и не рекомендуют изменять существенные параметры избирательной системы менее чем за год до назначения выборов, чтобы участники выборов смогли своевременно подготовится к их введению. Предоставление права на самовыдвижение кандидатов, безусловно, относится к таким существенным параметрам избирательной системы, поскольку существенным образом влияет на логику действий участников выборов и сам ход предвыборной кампании. 

В связи с этим «Голос» не может принять конъюнктурную позицию ЦИК России, которая содержится в письме секретаря комиссии Майи Гришиной. Это ответ на запрос депутата Государственной думы РФ от КПРФ Валерия Рашкина. В нем Гришина аргументировала легальность принятых решений тем, что процедура внесения поправок в устав была начата до старта кампании. Подчеркнем еще раз, что поправки считаются вступившими в силу только с момента их принятия, а не с момента начала обсуждения. Применение еще не принятых депутатами положений Устава противоречит вышеприведенным нормам федерального и регионального законодательства.

Международные стандарты демократических выборов провозглашают принцип стабильности избирательного законодательства и не рекомендуют изменять существенные параметры избирательной системы менее чем за год до назначения выборов, чтобы участники выборов смогли своевременно подготовится к их введению. Предоставление права на самовыдвижение кандидатов, безусловно, относится к таким существенным параметрам избирательной системы, поскольку существенным образом влияет на логику действий участников выборов и сам ход предвыборной кампании. 

Именно политической конъюнктурой, а не заботой об избирательных правах граждан, только и можно объяснить спешное введение возможности самовыдвижения на выборах глав некоторых регионов. 

График 1 наглядно показывает, что до 2019 года самовыдвижение не было распространенной практикой. Начиная с 2012 года, когда в России были возвращены прямые выборы губернаторов, самовыдвиженцами, как правило, становились не более 2–3 человек на все регионы, где проходили избирательные кампании. Исключение составили лишь 2013 и 2018 годы, когда наблюдаются всплески самовыдвижения. Оба пика были связаны с выборами мэра Москвы. В обоих случаях правом на самовыдвижение пользовался Сергей Собянин, но это позволяло попробовать выдвинуть свои кандидатуры и другим гражданам. Кроме него к самовыдвижению среди «административных» кандидатов прибегали лишь Никита Белых в Кировской области, Алексей Дюмин — в Тульской и Александр Бурков (член «Справедливой России») — в Омской. 

 Однако даже в тех случаях, когда право на самовыдвижение существовало, оно носило сугубо теоретический характер. За весь рассматриваемый период кроме «административных» кандидатов удалось зарегистрироваться лишь двоим самовыдвиженцам. В 2014 году вместе с Никитой Белых в Кировской области был зарегистрирован пенсионер Александр Жданов, набравший 2,5% голосов, а в 2018 году в Омской области до выборов был допущен завкафедрой Сибирского государственного автомобильно-дорожного университета Анатолий Соловьев, который набрал 3,85%. Обоих кандидатов можно смело считать «техническими».

В 2019 году «административные» кандидаты воспользовались правом на самовыдвижение в шести из семи регионов, где существовала такая возможность: в Забайкальском крае, Астраханской, Курганской, Сахалинской, Челябинской областях и Санкт-Петербурге. Только в Мурманской области исполняющий обязанности главы региона Андрей Чибис выдвинут на выборы губернатора от партии «Единая Россия», хотя при внесении изменений в избирательное законодательство высказывались соображения, что самовыдвижение вводится в его интересах. Все шестеро были зарегистрированы в качестве кандидатов. Кроме них правом на самовыдвижение пытались воспользоваться еще 39 человек в шести регионах. Однако ни один из них в итоге не смог преодолеть «муниципальный фильтр».

При этом попытки превратить «административных» кандидатов в «непартийных» самовыдвиженцев требовали организации сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения таких кандидатов, который осуществлялся привычными методами административного принуждения и подкупа (см. Приложение, карточки № 12 — № 16).

Таким образом, формальное расширение пассивного избирательного права граждан на практике ограничилось возможностью власти выдвигать своих представителей не от партийных структур. Участие не «административных» самовыдвиженцев в выборах оказалось невозможным. При этом самовыдвижение кандидатов от власти привело к нарушению прав граждан — для обеспечения необходимого числа подписей в поддержку выдвижения врио применялось злоупотребление административным ресурсом, выразившееся в принуждении избирателей и подкупе.   

5. Злоупотребление административным ресурсом на этапе выдвижения и регистрации кандидатов

Выдвижение и регистрация кандидатов в этом году вновь сопровождались проблемами, ставшими уже традиционными для российских выборов. Речь идет прежде всего о злоупотреблениях административным ресурсом и оказании давления на кандидатов, муниципальных глав и депутатов. 

Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ гласит, что свободные выборы подразумевают выражение избирателем своей воли без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного противоправного воздействия  (ст. 8 Конвенции). Речь в том числе идет и о решении поддерживать или нет выдвижение кандидата,  принимать или не принимать участие в выборах. 

Однако в ситуации, когда от муниципальных глав и депутатов зависела регистрация кандидатов, многие из них оказались под серьезным административным давлением и даже столкнулись с угрозами. Об опасении муниципальных депутатов ставить свои подписи поступали сообщения из Башкортостана, Вологодской, Липецкой, Оренбургской областей (см. Приложение, карточки № 17 — № 22). 

В Калмыкии депутат Черноземельского района от КПРФ Петр Чемидов подал заявление в ОМВД по ст. 5.47 КоАП «Сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом». Он заявляет, что врио главы района Дорджи Саряев и эксперт-консультант районного собрания Валентина Джалцанова вынудили его поставить подпись в поддержку выдвижения Бату Хасикова. При этом его доставили к нотариусу прямо из больницы, где он готовился к операции (см. Приложение, карточка № 23). О сильном давлении сообщали и другие депутаты из Калмыкии (см. Приложение, карточка № 24).

В Башкортостане зафиксировано вмешательство силовых органов, создававших препятствия в избирательных кампаниях кандидатов. Так, руководитель регионального отделения «Партии социальной защиты» сообщил, что утром 21 июня к нему и другим активистам домой пришли сотрудники спецслужб и правоохранительных органов и «рекомендовали» отказаться от проведения в этот день собрания партии, на котором должны были выдвигать кандидата в губернаторы. Причиной они назвали проведение в этот день в Уфе совещания, организованного Советом безопасности России (см. Приложение, карточка №25). О давлении со стороны ФСБ сообщает и другой кандидат в главы республики — Рамиля Саитова, которую задержали 29 июня, несмотря на охраняемый законом статус кандидата. По ее словам, после задержания она была вынуждена обратиться в травмпункт (см. Приложение, карточка № 26). 

Согласно Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ, каждый гражданин должен иметь равные правовые возможности выдвинуть свою кандидатуру на выборах, а должностным лицам запрещено использовать свое служебное положение в целях избрания. Об этом же говорит и российское национальное законодательство. Однако в условиях административного давления на муниципальных глав и депутатов, а также тотальной зависимости от «Единой России» всех кандидатов при прохождении фильтра, на первый план выходит не реальная поддержка кандидатов, а благоволение со стороны органов исполнительной власти, активно включающихся в организацию сбора подписей. 

«Административные» кандидаты из года в год демонстрируют одну и ту же технологию — максимально ранний организованный сбор подписей подавляющего большинства муниципалов. Например, в Калмыкии, по данным кандидата от КПРФ Намсыра Манджиева, 12 июня, в праздничный (выходной) день, примерно в 10:30, главы и сотрудники администраций всех без исключения районов провели массовый и организованный сбор подписей районных депутатов в поддержку Бату Хасикова. По свидетельствам самих депутатов, накануне их обзванивали сотрудники районных администраций и вызывали к руководителям районов, а с теми, кто не хотел давать подпись, общался лично руководитель администрации врио главы Калмыкии Чингис Бериков. Нотариусы райцентров Калмыкии также были вызваны в праздничный день и вынуждены были организованно выйти на работу. В четырех районах — Лаганском, Черноземельском, Целинном и Ики-Бурульском — таким образом целенаправленно были «собраны» все 100% подписей депутатов. Об аналогичной технологии рассказывают и кандидаты в республиках Алтай и Башкортостан, Забайкальском крае, Волгоградской области и Санкт-Петербурге (см. Приложение, карточки № 27 — № 31). Отметим, что достаточно стопроцентно собрать подписи муниципалов в более, чем 1/4 районов и городских округов, чтобы заблокировать или «подвесить» регистрацию других кандидатов. 

Новая имитационная технология была применена в Липецкой области. Ассоциация «Совета муниципальных образований Липецкой области» выслала всем кандидатам предложения о встречах с муниципальными депутатами. Всего было намечено 18 мероприятий (по три в день). Однако в реальности в залах собирались в основном работники районных администраций и муниципальных учреждений. Реальных депутатов на встречах были единицы. По результатам этих встреч кандидаты от КПРФ, ЛДПР и ПАРНАС на троих собрали только 44 подписи, но были практически на неделю выключены из информационного поля (см. Приложение, карточка № 32).  

В Башкортостане в наличии договоренностей с властью публично признался кандидат от «Патриотов России» Рафис Кадыров. При этом он рассказал, что собранные в районах подписи ему пытались продать по цене 10 тысяч рублей за штуку (см. Приложение, карточка № 33). 

В Челябинской области о дополнительных требованиях со стороны избиркома заявил кандидат от «Яблока» Ярослав Щербаков. По его словам, областная избирательная комиссия требовала от муниципальных депутатов предъявлять нотариусам не только удостоверение депутата, но и справку, подписанную председателем собрания, не оговоренную в избирательном законодательстве. Все это значительно усложняло процесс сбора подписей.

Кроме того, в Челябинской и Курганской областях можно усмотреть нарушение правил финансирования избирательных кампаний при выдвижении и регистрации «административных» кандидатов. Так, в секретарь челябинского регионального отделения «Единой России» Владимир Мякуш заявил, что партия всеми силами поддержит самовыдвиженца Алексея Текслера: «Мы поддерживаем действующего врио губернатора Алексея Текслера. Мы уже начали заниматься кампанией. Собираем подписи, чтобы он был поддержан, и эти документы были представлены в облизбирком. И учитывая, что у нас больше всего депутатов во всех советах, мы сделаем все, чтобы наш кандидат успешно прошел муниципальный фильтр. Весь ресурс «Единой России» — агитационные команды, наша сеть, СМИ — все задействуем в агитации. Разрабатываем технологическую карту по проведению кампании, думаю, мы ее успешно реализуем и добьемся убедительной победы». О помощи в сборе подписей для своего врио заявила «Единая Россия» и в Курганской области.

Согласно п. 5 ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», граждане и юридические лица вправе оказывать финансовую поддержку кандидату только через соответствующие избирательные фонды. Закон запрещает бесплатное или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам выполнение работ и оказание услуг юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями, которые прямо или косвенно связаны с выборами и чья деятельность направлена на достижение определенного результата на выборах. Оба кандидата идут на выборы не от «Единой России», а в качестве самовыдвиженцев, поэтому в данном случае партия выступает как обычное юридическое лицо, которое может оказывать услуги кандидатам только в случае их оплаты из средств избирательного фонда. В противном случае все подписи в поддержку выдвижения, собранные при участии партии должны считаться незаконными. 

Таким образом, даже в условиях тотального контроля власти за процессом подбора и регистрации кандидатов в губернаторы, выдвижение ее собственных представителей сопровождается грубейшими нарушениями избирательных прав и стандартов свободных и подлинных выборов. Масштабы злоупотребления «административным» ресурсом зачастую заставляют ставить вопрос о способности кандидатов (особенно присланных «варягов») самостоятельно и честно заручиться поддержкой не только избирателей, но и местного «управленческого класса», включающего глав и депутатов муниципалитетов. 

О программе долгосрочного наблюдения «Голоса»

В единый день голосования 8 сентября 2019 года (далее — ЕДГ-2019) во всех регионах страны проходят более 5 тысяч выборов. Замещается около 47 тысяч мандатов и выборных должностей. В выборах смогут участвовать порядка 56 млн граждан.

Программа долгосрочного наблюдения за выборами движения в защиту прав избирателей «Голос» (далее — «Голос») в 2019 г. включает выборочный мониторинг региональных и муниципальных избирательных кампаний на предмет соблюдения принципов и стандартов свободных и равных демократических выборов. На ЕДГ-2019 назначены следующие наиболее значимые кампании:

• дополнительные выборы депутатов Государственной думы России в четырех субъектах Российской Федерации;
• выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в 16 регионах;
• выборы депутатов региональных законодательных органов в 13 субъектах Российской Федерации;
• муниципальные выборы в 22 региональных центрах, в том числе выборы мэров в Анадыре, Новосибирске и Улан-Удэ.

Значимые избирательные кампании пройдут в 39 регионах. Движение «Голос» ведет систематическое общественное наблюдение за выборами ЕДГ-2019 в 35 регионах. Кроме того, в поле анализа попала информация из других регионов, поступившая на информационный ресурс «Карта нарушений», а также из средств массовой информации.

«Голос» в своей работе руководствуется международными стандартами мониторинга выборов и строго соблюдает политический нейтралитет, являющийся одним из необходимых условий независимого и объективного наблюдения за выборами.

Приложение 

Экспертная группа, работавшая над докладом: Станислав Андрейчук, Виталий Ковин, Денис Шадрин.

Региональные долгосрочные наблюдатели: Артур Асафьев (Республика Башкортостан), Анна Бочило (Республика Алтай), Александр Грезев (Оренбургская область), Андрей Гусев (Сахалинская область), Даниил Мальцев (Челябинская область), Андрей Калиниченко (Астраханская область), Валерий Королев (Липецкая область), Дмитрий Краюхин (Курская область), Кирилл Кругликов (Вологодская область), Михаил Кузовков (Курганская область), Екатерина Пономаренко (Ставропольский край), Олег Реут (Мурманская область), Наталья Романченко (Санкт-Петербург), Арсланг Тавхаев (Республика Калмыкия).