Как прошла юбилейная конференция в Центризбиркоме

В понедельник, 29 октября, я участвовал в Научно-практической конференции «Выборы. Сегодня и завтра», которую проводила ЦИК России. Конференция имела три разных аспекта, поэтому рассмотрю их отдельно.

Юбилей

Первый аспект – юбилейный. Конференция была посвящена «25-летию избирательной системы Российской Федерации». Беру это выражение в кавычки, так как не могу относиться к нему всерьез.

Впрочем, традиция отмечать в сентябре–октябре третьих и восьмых годов юбилеи «избирательной системы РФ» давняя. Я помню, как праздновалось 10-летие при Александре Вешнякове в 2003 году.

Днем рождения «избирательной системы РФ» принято считать 29 сентября 1993 года, когда Президент РФ подписал указ о формировании Центральной избирательной комиссии по выборам депутатов Государственной Думы первого созыва. И вот еще прежние руководители ЦИК решили, что ЦИК и избирательная система страны — «близнецы-братья», как сказал бы Владимир Маяковский. И день рождения ЦИК объявили днем рождения «избирательной системы РФ».

Для меня рождение того, что можно назвать избирательной системой России (в широком смысле этого понятия), произошло в 1988 году, когда на XIX конференции КПСС было принято решение сделать выборы в СССР, а значит и в РСФСР альтернативными. Вслед за этим были приняты изменения Конституции СССР и новый Закон СССР «О выборах народных депутатов СССР». И в том же году стартовала избирательная кампания по выборам народных депутатов СССР. Впервые после семи десятилетий «выборов» без выбора это были реальные выборы: в большинстве округов они были альтернативными, и во многих из них административные кандидаты проиграли, и даже там, где был всего один кандидат, он не везде смог пройти, поскольку многие голосовали против.

Все последующие годы в России шло развитие института выборов. Оно, конечно же, не было монотонным, чередовались взлеты и падения. 1993 год на этом пути стал значительной вехой: многое было заложено именно тогда, в указах Президента РФ, подготовленных на основе инициативного проекта группы Виктора Шейниса. Многое, но далеко не все. Что-то появилось раньше, например, сама идея альтернативности, хотя ее обязательность была закреплена позже, а также институт наблюдателей. Сбор подписей избирателей в качестве способа поддержки кандидатов впервые практиковался на президентских выборах 1991 года.

Многие важные положения российского избирательного законодательства появились позже 1993 года. Например, право на самовыдвижение и публикация данных протоколов всех избирательных комиссий.

Впрочем, в 1993 году появилось многое из того, что потом закрепилось. Выборы по партийным спискам, понятие «избирательное объединение», институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, доступ всех кандидатов и избирательных объединений к государственным СМИ, финансирование кампании через избирательный фонд, бюллетень, в котором надо ставить значок против выбранного кандидата. Однако, на мой взгляд, все это не дает оснований для того, чтобы считать 1993 год датой рождения избирательной системы России.

Даже считать это датой рождения системы избирательных комиссий я бы не согласился. Система эта сформировалась позже, принципы формирования и даже виды комиссий тогда еще были не ясны. Не было даже идеи, чтобы комиссии действовали на постоянной основе.

Напомню, что 29 сентября 1993 года была сформирована ЦИК по выборам депутатов Государственной Думы первого созыва. В октябре на нее были возложены еще и функции ЦИК по выборам в Совет Федерации и по голосованию за Конституцию. И только в декабре 1993 года указом Президента РФ эта комиссия была преобразована в действующую на постоянной основе ЦИК РФ. В составе комиссии тогда был 21 член, и все они назначались Президентом РФ. Только в 1995 году новый состав ЦИК был сформирован в количестве 15 человек по тем правилам, которые действуют и сейчас.

Так что можно считать, что ЦИК как постоянно действующий орган действительно родилась 29 сентября 1993 года, и значит сейчас мы отмечаем ее 25-летие. Собственно, именно это и отмечается. В спецвыпуске «Вестника Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» в поздравлении руководителя Администрации Президента РФ Антона Вайно прямо говорится о 25-летии ЦИК. Да и все, кто адресовал ЦИК поздравление с «25-летием избирательной системы Российской Федерации» в реальности имели в виду именно это: если бы речь шла о подлинном юбилее избирательной системы, то юбилярами следовало бы считать всех граждан России.

Итак, конференция была приурочена к 25-летнему юбилею ЦИК. Правда, провели ее не 29 сентября, а на месяц позже. Причина, вероятно, в усталости от сентябрьской кампании, которая продолжилась и 16, и 23 сентября. В результате день проведения конференции совпал со 100-летием комсомола. Правда, об этом на ней упомянул только судья Конституционного Суда Гадис Гаджиев. Видимо, не зря: наверняка многие из тех, кто сидели в зале, начинали свою карьеру в комсомоле.

И поскольку конференция юбилейная, она началась с приветствий и поздравлений, в которых по традиции говорят об успехах и стараются не говорить о проблемах.

Зампредседателя Государственной Думы Петр Толстой: «Россия далеко впереди цивилизованных стран».

Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко (по видеосвязи): «Нам есть чем гордиться. Наша избирательная система — одна из лучших в мире».

Судья Конституционного Суда Гадис Гаджиев: «… одна из самых технически оснащенных». Очень характерно, что судья говорит о техническом оснащении, а не о том, как защищены у нас избирательные права: он ведь знает, что тут похвастаться нечем.

Первый председатель ЦИК Николай Рябов: «Избирательная система развивается в правильном направлении». Затем он стал нам объяснять, что не надо ориентироваться на западные ценности демократии, поскольку «на Западе все сгнило» и стратегическая цель Запада — ликвидировать Россию. То есть, если я его верно понял, правильное направление — это уходить подальше от демократии.

Отмечу, что на конференции присутствовали три прежних председателя ЦИК: Николай Рябов, Александр Иванченко и Александр Вешняков. Иванченко выступать не стал, а Вешняков выступил позже, его выступление не было похоже на юбилейное приветствие. Как сказала в начале конференции Элла Памфилова, приглашали и Владимира Чурова, но он «не смог принять участие».

Позже, во второй части конференции, с приветствием выступил секретарь Общественной палаты Валерий Фадеев. Он сообщил, что совет Общественной палаты принял решение наградить Эллу Памфилову медалью Общественной палаты «За общественные заслуги» и вручил ей эту медаль.

Особняком получилось выступление омбудсмена Татьяны Москальковой. Она опоздала и ей дали слово, как только она вошла в зал. По этой ли или по иной причине, но вместо дежурных восхвалений она сразу начала с проблемы фальсификаций. Затем сделала довольно много предложений, о которых я напишу далее.

Понятно, юбилей есть юбилей. Но слишком слащавое перечисление достижений имеет и вполне практическую цель: убедить, что изменения не нужны. Об этом практически прямо сказала Валентина Матвиенко, добавив, правда, что жизнь не стоит на месте, поэтому против некоторой донастройки она не возражает.

Мы можем долго себя уговаривать, какие у нас достижения и как нам завидуют на Западе. Используя в том числе заявления прикормленных западных «экспертов». Но не лучше ли попробовать взглянуть объективно? Вероятно, ГАС «Выборы» в 1990-е годы была весьма передовой системой, но сегодня нас уже многие опережают. А мы только сейчас хватились, что регистр избирателей у нас не единый, и теперь пытаемся это выправить.

Да, в области внедрения видеокамер мы впереди. Да только большинство западных стран не спешат следовать нашему примеру. Конечно, многие из тамошних организаторов выборов могут позавидовать ЦИК: их налогоплательщики не позволят такое расточительство. Да и доверие к выборам там есть безо всяких видеокамер.

И, возможно, многие западные бюрократы завидуют нашим в том, как здорово у нас получается не допускать на выборы сильных кандидатов, в том числе из второй по популярности партии. У них такой возможности нет.

Избирательное законодательство

Первая часть Научно-практической конференции «Выборы. Сегодня и завтра» была посвящена путям развития российского избирательного законодательства. В программе были предусмотрены шесть докладов: два от госорганов (Памфиловой и Савастьяновой), два от академического сообщества (Авакьяна и Садовниковой), два от общественности (Любарева и Венедиктова). В реальности выступил еще Вешняков, кроме того, приветствие Москальковой тоже во многом содержало обсуждение законодательства.

Элла Памфилова за 35 минут успела сказать о многом. Можно было понять, что ее не устраивает внутренняя противоречивость избирательного законодательства и его постоянные изменения. Также она отметила разношерстность регионального законодательства, излишнее регулирование многих вопросов, а также противоречивую судебную практику.

Эти недостатки она надеется преодолеть путем кодификации. От разработчиков кодекса Памфилова требует, чтобы он был предельно ясный, четкий, понятный, без противоречий и серых зон.

Меня порадовало то, что Элла Александровна фактически повторила мою идею, высказанную на круглом столе 23 октября: подготовка кодекса — долгий процесс, поэтому некоторые перезревшие проблемы нужно решать как можно быстрее, не дожидаясь, когда будет готов кодекс.

Проблем было названо немало. Это и пресловутый муниципальный фильтр, и ЕДГ в сентябре, и большое число никому не нужных документов, которые требуют от кандидатов.

ЦИК пока не определился, оправдан ли пятилетний срок формирования УИК: слишком большая текучесть среди членов УИК за этот срок.

Остается проблема регулирования агитации в Интернете: «чтобы было понятно, что можно, а что нельзя».

Также Памфилова отметила, что барьеры для наблюдения сняты на президентских выборах, но остались на других.

Вскользь были отмечены проблемы проведения референдума, которые проявились в ходе попыток провести референдум по пенсионной реформе.

И, конечно, председателя ЦИК волнует законодательное обеспечение внедрения новых информационных технологий.

Омбудсмен Татьяна Москалькова тоже высказалась за разработку Избирательного кодекса. Кроме того, она за обязательное использование видеокамер в УИК и использование видеозаписей в ходе предварительных расследований и судебных процессах. Также она предложила распространить на все регионы нормы о наблюдателях от общественных палат и опыт Москвы по созданию экстерриториальных избирательных участков.

Председатель Комитета Государственной Думы по контролю и Регламенту (на которую по чьему-то капризу повесили избирательное законодательство) Ольга Савастьянова рассказала, что в портфеле комитета 22 проекта федеральных законов по выборной тематике, в том числе три проекта по ЕДГ и четыре по муниципальному фильтру. Какое решение будет принято по ним, она не сказала. Собственного мнения у нее, очевидно, нет. Забавной показалась ее фраза: «Многие увидели в результатах 9 сентября что-то невероятное, а это результат нашей работы» (в комментариях, думаю, не нуждается).

От завкафедрой конституционного и муниципального права МГУ профессора Сурена Авакьяна ожидали рассказа о том, как продвигается проект Кодекса о выборах и референдумах, который готовит коллектив МГУ при его активном участии. Он кратко рассказал о предложенной структуре Кодекса, а затем стал говорить о проблемах, которые они пока не решили: включать ли в Кодекс вопросы отзыва, регулирование непрямых выборов и т. п.

Затем речь пошла о тех проблемах, которые профессор считает политическими. Эти проблемы коллектив МГУ не может решить самостоятельно, поэтому он просит решить их то ли экспертное сообщество, то ли власть.

Среди названных Авакьяном проблем голосование «против всех» и порог явки, участие в выборах непартийных общественных объединений, проблемы финансирования избирательных кампаний, голосование по почте и Интернету, работа избирательных комиссий с обращениями граждан, необходимость высшего юридического образования для членов ЦИК (что обидело Николая Булаева). Сурен Адибекович также выразил мнение, что скромная явка в Москве не свидетельствует об эффективности дачных участков и других принятых мер.

Следующим должен был выступать я, но Элла Александровна дала вне очереди слово Алексею Венедиктову. Это было удачно: он своим эмоциональным выступлением заметно взбодрил зал. В программе его выступление называлось «Об эффективных методиках общественного контроля на выборах», но он, помимо рассказа о своем московском опыте, много говорил и о законодательстве.

Это было, пожалуй, первое по настоящему критическое выступление. Говоря о муниципальном фильтре, Венедиктов прямо сказал: «что мы лицемерим?». За восемь лет его применения (он немного ошибся — за семь лет) уже достаточно ясно, что этот фильтр в руках у «Единой России», которая дарит свои голоса тем, кому считает нужным. Он заявил, что если в Приморье фильтр не преодолеет Ищенко, это будет бомба.

По поводу дачных участков Венедиктов отметил, что в них был вложен огромный ресурс, непропорциональный полученному результату. Минимальный эффект дало и продление голосования до 22 часов.

Лицемерием назвал Венедиктов и упорное нежелание передвинуть выборы с сентября. Он подчеркнул, что надо в первую очередь думать об избирателях, а им сентябрь неудобен. Кроме того, он отметил, что из-за того, что в Калининградской области время сдвинуто на час, всей стране приходится ждать час, когда там завершится голосование и можно будет публиковать итоги голосования на Востоке, и это усиливает недоверие.

После Венедиктова выступал автор этих строк. Конечно, мой доклад был скучнее, мне важно было пройтись по многим проблемам законодательства, как юридическим, так и политическим (см. текст моего выступления).

Затем слово взял Александр Вешняков. Элла Александровна готова была предоставить ему слово еще в ходе приветствий, но тогда он уклонился. Очевидно, ему не хотелось делать парадное выступление. Возможно, лишь после критического выступления Венедиктова, у него возникло желание высказать свое мнение.

Выступление Вешнякова многих удивило. Для меня оно не было неожиданным, поскольку я слышал выступление Александра Альбертовича на заседании СПЧ год назад (см. мой репортаж). Вешняков говорил о том же — о низкой активности избирателей, вину за которую он возлагает на отсутствие реальной конкуренции, низкое доверие к органам власти и неудобное время голосования. По его мнению, муниципальный фильтр резко снижает реальную конкуренцию, а проведение выборов в сентябре было введено искусственно — не подумали об избирателях. Он призвал вернуться к двум ЕДГ в году, в марте и октябре, заявив, что это решение «выстрадано».

Отдельно Вешняков отметил, что в Приморье были совершены вопиющие преступления, но никто не наказан. Впрочем, проблема давняя. Бывший председатель ЦИК не стал говорить на заседании, но в спецвыпуске «Вестника Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», посвященном юбилею, я прочел его признание о том времени, когда он возглавлял ЦИК: «Мы имели немало фактов, когда фальсификация выборов устанавливалась, как правило, в пользу кандидатов от партии власти, а конкретные нарушители от реальной ответственности уходили. В этом вопросе явно не хватает принципиальности органам прокуратуры и суда».

Позже Николай Булаев высказал мнение, что не надо сажать членов избирательных комиссий. Он вспомнил, как сам страдал от административного ресурса в 1990-х, но выразил убеждение, что дело не в избирательных комиссиях: «Надо понимать, кто за этим стоит». Но при этом зампредседателя ЦИК не сказал, кого же надо привлекать к уголовной ответственности за фальсификации.

Последним было выступление профессора МГЮА Галины Садовниковой. Она посетовала на законодательные «качели» (нормы то вводят, то отменяют), отметила, что региональные законодатели не поспевают за изменениями федерального закона. Предложила дать больше свободы региональным законодателям. Призвала писать закон понятным языком и поддержала меня в стремлении избегать дублирования норм. Отдельно отметила, что муниципального фильтра в том виде, в каком он сейчас, не должно быть.

Подводя итоги, можно сказать, что обсудить избирательное законодательство на конференции не удалось столь же подробно, как на круглом столе 23 октября (см. мой репортаж). Впрочем, это было понятно заранее, потому ЦИК и провела тот круглый стол. Но основные моменты обозначены, и теперь дело за обсуждением конкретных вопросов.

Информационные технологии

Вторая часть Научно-практической конференции «Выборы. Сегодня и завтра» была посвящена применению современных информационных технологий в избирательном процессе. С докладами выступили 13 айтишников, представлявшие различные фирмы. Поскольку я не столь хорошо знаю данную тему, я не буду подробно останавливаться на каждом докладе. Тем более, что есть подробный репортаж на сайте ЦИК. Попробую остановиться на проблемах, которые я вижу.

Речь в докладах шла в основном о проблемах электронной идентификации граждан, о дальнейшем развитии системы «мобильный избиратель», о технических устройствах для голосования, в том числе удаленного голосования.

Еще в ходе первой части конференции звучала мысль (кажется, об этом говорили и Алексей Венедиктов и Александр Вешняков, да и раньше я ее неоднократно слышал): мы же доверяем банковской карточке, храним свои деньги, совершаем операции. Почему же мы боимся голосовать таким же образом?

Ответ, на мой взгляд очевиден. Есть два момента.

Первое. У нас сотни банков, которые конкурируют за клиентов. И мы выбираем тот банк, которому доверяем. А банки заинтересованы в том, чтобы все было чисто. Если будут какие-то сбои, они потеряют клиентов.

Второе. Мы можем контролировать деньги на карточке и производимые операции. Для этого у нас есть чеки банкоматов, смс-оповещения и Интернет-банкинг.

В отличие от ситуации с банковской карточкой, у нас нет и не может быть уверенности, что организаторы выборов заинтересованы в их чистоте. Сколько бы мы не слышали деклараций, мы видим, насколько представители власти заинтересованы в победе определенного кандидата и определенной партии. И мы видим, что в стремлении помочь победить своему протеже их может остановить только эффективный контроль.

А вот с контролем проблемы. В отличие от ситуации с банковской карточкой у нас нет возможности проследить судьбу своего голоса. Впрочем, некоторые айтишники пытаются решить эту проблему. Увы, есть железный закон: либо возможность избирателя отследить судьбу своего голоса, либо тайна голосования. Если у избирателя остается какой-то след его голоса, с этим следом может ознакомиться и кто-то другой.

Один из выступавших отметил: самое часто употребляемое на конференции слово ­— доверие. Вот с этой точки зрения и надо подходить к вопросам применения информационных технологий. Об этом уже частично написали Азат Габдульвалеев и Виктор Толстогузов.

Попробую сформулировать те критерии, с позиций которых мы должны оценивать предлагаемые технологии. В первую очередь речь должна идти о тех опасностях, которые надо избежать.

1. Опасность взлома со стороны посторонних лиц. По моим ощущениям, большинство айтишников эту опасность имеют в виду и с ней пытаются бороться. Не могу оценить, насколько успешно, но тут по крайней мере есть осознание опасности.

2. Опасность фальсификации через программное обеспечение, закладки и т. п. Возможно, тут опасения преувеличены, но они всегда возникают.

3. Опасность фальсификации через действия тех, кто эти системы применяет. Даже когда кажется, что все автоматизировано, на деле всегда есть кто-то, кто «нажимает кнопки». Например, высказывалось подозрение, что принтер КОИБа может печатать не то, что посчитал КОИБ.

4. Есть отдельная проблема у любого удаленного голосования, хоть с использованием информационных технологий (голосование по мобильнику или по Интернету), хоть по старым технологиям (голосование по почте). Это невозможность гарантировать свободу волеизъявления, в том числе тайну голосования.

Если избиратель пришел на избирательный участок, то члены УИК и наблюдатели видят, что он голосует самостоятельно и тайно (или видят, что это не так). Когда он голосует на дому в переносной ящик, тоже предусмотрена возможность присутствия наблюдателей.

Когда избиратель голосует удаленно (по почте, мобильнику или Интернету), никто не может быть уверен, что его голосование не контролирует кто-то, заинтересованный в определенном результате. Это может быть начальник, от которого еще больший начальник требует «правильное» голосование подчиненных. И это может быть кто-то из команды кандидата, кто покупает голос избирателя и хочет проконтролировать выполнение им условий сделки. Со вторым, кстати, бороться сложнее: если кто-то из подчиненных может пожаловаться на начальника, то все участники коррупционной сделки заинтересованы в ее сокрытии.

5. Необходима возможность контроля со стороны общества.

6. Стоимость технологии, трудоемкость и т. п. (стоит ли овчинка выделки?).

Проиллюстрирую последнее на примере первого доклада Олега Качанова из Минсвязи. Речь в нем, в частности, шла о расширении возможности системы «мобильного избирателя».

Проблема понятна. На федеральных выборах избиратель может проголосовать на любом заранее выбранном участке. На региональных выборах — только в пределах региона. На муниципальных выборах — только в пределах муниципального образования, поэтому здесь эту систему даже не попытались применить. И на муниципальных выборах мы по-прежнему имеем досрочное голосование, от которого нам не избавиться (Конституционный Суд не разрешает), если мы не придумаем что-то иное.

Про удаленное голосование я уже свое мнение высказал. Опасность, на мой взгляд, не преодолима.

Но в докладе Качанова предложен вариант голосования на спецучастках при ТИК (в принципе, возможно и непосредственно в ТИК). Схема, как я понял, такая. В каждом ТИКе есть электронная версия бюллетеня по проходящим в этот день выборам. Избиратель из города А, находящийся в городе Б в день голосования на выборах в родном городе, может прийти в ТИК города Б, и там ему дадут возможность проголосовать. Как это сделать технически — это отдельный вопрос: лучше через КЭГ, хуже через КОИБ, еще хуже традиционным способом. Если такой избиратель один, то останется вопрос тайны голосования. Впрочем, при голосовании через КЭГ и автоматической отправке голоса через ГАС «Выборы» эту проблему, видимо, можно решить.

А вот теперь о стоимости и трудоемкости.

Если мы сохраняем ЕДГ (а я всегда был его противником), то это означает, что в каждый ЕДГ должны работать все ТИКи. Сейчас в ЕДГ обычно задействованы примерно половина ТИК, а то и меньше. Но если мы хотим сделать такое голосование универсальным (или откажемся от ЕДГ), то все ТИКи должны работать каждое воскресенье, ведь какие-то выборы у нас проходят практически каждое воскресенье.

Качанов говорил, что пока они готовы использовать такую систему только для региональных и муниципальных выборов в региональных центрах. Это сокращает количество бюллетеней, которые должны иметь и обрабатывать в каждом ТИК, но не отменяет требования, чтобы в каждый ЕДГ работали все ТИКи.

И при этом остается проблема досрочного голосования на муниципальных выборах.

А теперь остается понять: много ли избирателей захотят воспользоваться этой системой?

У нас активность избирателей на региональных выборах обычно ниже, чем на федеральных, а на муниципальных еще ниже. Во многих региональных центрах на избирательные участки приходит около 20% избирателей. То есть только пятая часть приходит на участки, расположенные недалеко от дома, в места, которые они обычно хорошо знают. А сколько же избирателей того же регионального центра, которые в день выборов окажутся в другом городе, пойдут искать ближайший ТИК, чтобы проголосовать за кандидатов, чью агитации они, скорее всего, не видели?

Стоит ли овчинка выделки?