Вокруг муниципального фильтра продолжается интенсивное обсуждение. Вчера я был на круглом столе в Парламентской газете. И вчера же на заседании ЦИК свой анализ представил Николай Булаев.
С одной стороны, уже никто не оспаривает необходимость изменения правил регистрации на губернаторских выборах. С другой стороны, все громче звучат аргументы в защиту муниципального фильтра. На мой взгляд, цель выдвижения этих аргументов — сохранить в законе как можно больше положений, препятствующих нормальной конкуренции.
Я считаю необходимым высказаться в отношении трех групп таких аргументов.
Аргументы первой группы: муниципальный фильтр был задуман как средство заставить партии активнее участвовать в муниципальных выборах.
Правда, тут же признается, что он с этой задачей не справился.
В первую очередь отмечу, что, на мой взгляд, единственное конституционно значимое назначение любого регистрационного фильтра — отсев несерьезных кандидатов, то есть не имеющих поддержки избирателей. Я уже приводил данные, свидетельствующие, что с этой задачей муниципальный фильтр не справляется.
Что касается задачи стимулировать партии участвовать в муниципальных выборах... Вообще говоря, не уверен, что это правильная задача. И в любом случае нельзя ради этой задачи жертвовать конкурентностью губернаторских выборов.
Но я не верю, что такая задача реально ставилась. Поскольку если бы она реально ставилась, то решать ее надо было бы совсем иначе. В частности, нужно было бы отложить введение такой нормы лет на пять. То есть сказать партиями: участвуйте в муниципальных выборах, а через три — пять лет это даст вам возможность выдвигать кандидатов в губернаторы. Нельзя же сразу требовать чего-то, не дав возможность это обеспечить. У нас ведь еще сейчас в некоторых муниципальных образованиях действуют представительные органы, избранные в марте 2012 года, то есть до введения фильтра. А в первые годы таких было большинство.
Кроме того, через полтора года после введения муниципального фильтра был принят «закон Клишаса», отменивший обязанность проводить выборы в крупных муниципальных образованиях по партийным спискам. То есть отменили другой, более сильный стимулятор для участия партий в муниципальных выборах.
Странно. У нас сейчас даже мелкие региональные чиновники научились цитировать Дюверже. В частности, что мажоритарная система ведет к двухпартийности. Да, в целом может сохраниться многопартийность, но территориально распределенная, то есть на одной территории одна пара партий, на другой — иная пара, или, скорее, одна партия та же, но вторая — другая. Таким образом, всякий, знакомый с правилами Дюверже, легко поймет, что при мажоритарной системе не может в одном регионе в муниципальных советах быть в достаточной степени представлено более двух партий. И когда некоторые кандидаты политических наук этого не понимают, я могу подозревать их в неискренности.
У нас в поселениях мажоритарная система полностью доминирует, и это нормально. Но после принятия «закона Клишаса» мажоритарная система стала доминировать и в муниципальных образованиях верхнего уровня. И после этого кто-то еще удивляется, что муниципальный фильтр не стал стимулом для участия партий в муниципальных выборах!
Но надо еще отметить другой момент. Мой коллега, лучший специалист по партийным системам Александр Кынев не раз писал, что в России политические партии — чисто городской феномен. И на уровне поселений ожидать реального партийного развития бессмысленно — это будет лишь имитация. Но муниципальный фильтр подразумевает широкий охват депутатов из поселений.
Вряд ли создатели фильтра всего этого не понимали. Скорее всего понимали и действовали вполне осознанно.
Аргументы второй группы: муниципальный фильтр не привел к снижению конкуренции на губернаторских выборах.
Это утверждение легко опровергается при честном анализе. Можно взять даже такой не вполне надежный показатель, как среднее число кандидатов. Не вполне надежный — поскольку при муниципальном фильтре этим числом нетрудно искусственно управлять. Но даже оно четко свидетельствует о снижении. В 2004 году было в среднем 7 кандидатов на одну кампанию. В 2012 — 2016 годах — 4,5.
Но более адекватно использовать показатели реальной конкуренции. В частности, эффективное число кандидатов (индекс Лааксо-Таагеперы). В 2004 году из 23 кампаний только в 8 этот показатель был ниже двух, а в ряде кампаний достигал 4 — 5. В 2014 — 2016 меньше двух этот индекс был в 43 кампаниях из 58, а максимум составлял 2,76. Иными словами, в 2004 году были неконкурентные кампании, но они были, скорее, исключениями. Сейчас исключениями стали конкурентные кампании, и все равно уровень самых конкурентных кампаний ниже тогдашнего среднего уровня.
Ну и достаточно еще вспомнить, что в 2004 году в 11 кампаниях (почти половине) понадобился второй тур. В 2012 — 2016 годах второй тур случился лишь однажды (из 71 кампании).
Наши оппоненты приводят в качестве аргумента, что на прежнем по сравнению с 2004 годом уровне остался показатель отсева кандидатов (доля от числа выдвинутых). По этому поводу сразу вспоминается советский анекдот. «Иностранная делегация спрашивает директора гастронома: почему в продаже нет черной и красной икры? Отвечает: спросу нет. Как так? А вот так — директор подзывает продавщицу: у Вас кто-нибудь спрашивал черную или красную икру? Нет, я три года работаю, за это время ни разу не спрашивали».
Разумеется, в условиях, когда заранее легко просчитать, что фильтр не преодолим, многие потенциальные кандидаты просто не выдвигаются. И мы такие примеры знаем. Потому и невысокий отсев — «спросу нет».
Аргументы третьей группы: кандидаты, не преодолевшие фильтр, сами виноваты — плохо работали. Вот другие же преодолели. И еще аргумент: это несерьезные кандидаты, у них по опросам поддержка на уровне 6-10%.
Мне очевидно, что кандидат, у которого на старте кампании поддержка на уровне даже 6% — серьезный кандидат. Главное — нам при этом почему-то не сообщают, каков уровень поддержки у тех кандидатов, которые фильтр преодолели. Наверняка на уровне шума.
Что касается аргументов типа «сами виноваты». Я их воспринимаю примерно так же, как рассуждения половозрелой девицы о том, что детей приносит аист.
За шесть лет уже можно насчитать несколько десятков случаев, когда муниципальный фильтр преодолели кандидаты от никому не известных партий, сами тоже публично не известные. А также кандидаты от партий радикального толка — от «Коммунистов России» до ПАРНАСа. Как им это удалось и удается? Секрета нет. За них подписались депутаты, избранные от «Единой России». В некоторых случаях доля единороссов среди подписантов верхнего уровня — 100%. Во многих других — более 90%.
А теперь представим себе нормального муниципального депутата-единоросса. Вот приходит к нему кандидат от КПСС, Партии Мира и Единства или ПАРНАСа и просит: подпишись за мое выдвижение, я хочу составить конкуренцию действующему губернатору. Что он ответит? В худшем случае пошлет в самых простых выражениях: мол, действующий губернатор — кандидат от моей партии, какого [хрена] я буду поддерживать его конкурентов?! В лучшем случае скажет: я посоветуюсь со старшими партийными товарищами.
Поэтому когда я вижу, как за такого кандидата дружно подписались депутаты-единороссы, у меня нет сомнений: они это сделали по указанию старших партийных товарищей. По некоторым регионам есть прямые тому свидетельства. Но и без таких свидетельств все достаточно ясно.
Анализ показывает, что ни у одной партии, кроме КПРФ, нет достаточно числа собственных депутатов, чтобы преодолеть все три слоя муниципального фильтра. Да и у КПРФ регионов, где можно обойтись своими силами, немного. Вот в той же Бурятии: числа депутатов верхнего уровня вроде бы хватало, но они не покрывали трех четвертей районов и городских округов. Так что неизбежно обращение к представителям других партий — а из других в основном только все та же «Единая Россия». Или еще к самовыдвиженцам.
Впрочем, самовыдвиженцев в ряде регионов тоже мало. А главное — самовыдвиженцы тоже разные бывают. Среди них много скрытых единороссов. И, кроме того, есть те, кто не приемлет все партии и не подпишется ни за какого партийного выдвиженца. Анализ показывает, что доля самовыдвиженцев среди подписантов обычно ниже их общей доли среди депутатов, хотя в теории кандидаты должны были бы обращаться в первую очередь к самовыдвиженцам, а потом уже к представителям иных партий.
Вообще, когда говорят, что у кандидата была возможность: вот, мол, еще 10% депутатов оказались неохваченными... Тут вообще-то надо иметь в виду, что если какого-то депутата нет в официальных списках подписантов, то это еще не значит, что он ни за кого не подписывался. Подписи многие (точнее, для многих) собирают с запасом, и не все сдаются в избирком. Но главное другое: а кто сказал, что каждый муниципальный депутат обязан за кого-то подписаться?! 90% охвата — это уже почти верный признак административной мобилизации.
Итак, все свидетельствует, что система регистрации кандидатов на губернаторских выборах в ее нынешнем виде нуждается не в мелкой корректировке, а в кардинальном реформировании. Но вот вопрос — в каком?
Я убежден, что при узкой постановке задачи (что делать с муниципальным фильтром?) она не имеет хорошего решения, а возможны только паллиативы. В реформировании нуждается вся система регистрации на российских выборах. В частности, уверен, что без возврата избирательного залога проблема повышения конкурентности выборов не может быть решена.
Кроме того, для губернаторских выборов принципиальным является возврат возможности самовыдвижения.
Тем не менее, на узко поставленный вопрос — что делать с муниципальным фильтром? — я готов предложить на обсуждение пять вариантов ответа.