Анализ численности избирателей в Российской Федерации

Эксперты «Голоса» проанализировали, как менялась численность избирателей на выборах в России за последние годы. За полгода, с 1 июля 2017 года по начало 2018 года, число избирателей сократилось на полмиллиона человек. Это произошло из-за «чистки» списков, которую объявил Центризбирком. На всех предыдущих выборах, согласно итоговым протоколам, число избирателей было больше, чем показывали данные Росстата.

Из-за чего происходят колебания, в каких регионах есть максимальные изменения, и почему важно знать общую численность избирателей — в новом докладе «Голоса».

Аналитический доклад 

Анализ численности избирателей в Российской Федерации

Численность избирателей  — один из наиболее важных показателей. С одной стороны, от неё вычисляется активность избирателей на выборах, т.е. явка. С 2007 года этот показатель не имеет юридического значения, поскольку не влияет на признание выборов состоявшимися, однако он важен для общей оценки легитимности выборов. С другой стороны, любые неточности в оценке численности избирателей, сильные ее колебания порождают сомнения в честности проведения голосования и подсчета голосов, подозрения в использовании многократного голосования и иных манипуляций.

Источники информации о численности избирателей

В Российской Федерации ведется регистр избирателей, в который в обязательном порядке должны включаться все граждане страны, обладающие активным избирательным правом. В нем также должны отражаться все изменения, касающиеся каждого избирателя – смена им места жительства, фамилии, паспортных данных и т.п. Однако на практике регистр не вполне соответствует требованиям закона из-за нечеткой работы органов, ответственных за его наполнение и обновление: с одной стороны, какая-то часть избирателей в нем отсутствует, с другой стороны, не всегда исключаются умершие избиратели, а некоторые оказываются включенными несколько раз (часто в связи со сменой места жительства – они включаются по новому месту, но не исключаются по старому).

Источниками информации о численности избирателей являются в первую очередь данные учета избирателей, который на основании Федерального закона от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» начал осуществляться дважды год – по состоянию на 1 января и 1 июля. На старой версии сайта ЦИК России есть данные об общей численности российских избирателей в Российской Федерации и за ее пределами начиная с 1 января 1998 года, а также о численности избирателей по всем регионам начиная с 1 января 2009 года.

Кроме того, численность избирателей на соответствующей территории отражается в первых строках протоколов и сводных таблиц об итогах голосования избирательных комиссий. В частности, численность избирателей по всей Российской Федерации отражается в протоколе и сводной таблице ЦИК России по итогам федеральных выборов (выборов президента Российской Федерации и Государственной думы).

Следует отметить, что учет избирателей, находящихся за пределами Российской Федерации, принципиально не полон. В данных, публикуемых на 1 января и 1 июля, отражаются только те избиратели, которые встали на консульский учет. А в первой строке итоговых протоколов избирательных комиссий учитываются только те зарубежные избиратели, которые пришли голосовать.

При анализе численности избирателей на основе итоговых протоколов до сих пор необходимо было также учитывать, что избиратели, получившие открепительные удостоверения, должны были исключаться из списков избирателей и вновь включаться в них только в случае их явки на избирательный участок. Таким образом, численность избирателей занижалась на число избирателей, получивших открепительные удостоверения, но не пришедших голосовать. Кроме того, в итоговых протоколах не отражаются избиратели тех избирательных участков, где итоги голосования признаны недействительными, но таких обычно совсем немного.

На рисунке 1 показано изменение численности избирателей начиная с января 2000 года. Мы не стали приводить данные за 1998–1999 годы по нескольким причинам. Во-первых, в эти годы территория Чеченской Республики не контролировалась федеральной властью. Во-вторых, оказалось слишком сложным отделить голосование на зарубежных участках на выборах депутатов Государственной думы 1999 года.

На рисунке показаны как данные учета избирателей (голубые столбики), так и данные из итоговых протоколов ЦИК России, уточненные следующим образом: из общего числа избирателей (строка 1) вычиталось число избирателей на зарубежных участках, прибавлялось число избирателей, получивших открепительные удостоверения в ТИК и УИК и вычиталось число избирателей, проголосовавших по открепительным удостоверениям (коричневые столбики).

В первую очередь следует прокомментировать динамику численности избирателей. Изменения числа избирателей на территории Российской Федерации связаны сразу с несколькими факторами. Во-первых, это естественный прирост: смертность в данный период и вступление в 18-летний возраст граждан, что отражает рождаемость на 18 лет раньше. Во-вторых, миграция: с одной стороны, выезд граждан на постоянное место жительство за рубеж, с другой стороны, приезд на территорию страны граждан, проживавших за рубежом, и получение российского гражданства иммигрантами. Третьим фактором могут быть целенаправленные действия государственных органов, в частности, «чистка» списков избирателей, которая иногда проводится перед федеральными выборами.

К сожалению, нам не удалось найти точных данных о рождаемости на территории РСФСР в 1980-е годы. Есть информация, что она сначала росла, а с 1987 года начала снижаться. Смертность же в 2000-е годы росла с 2,225 млн в 2000 году до 2,366 млн в 2003 году, затем стала снижаться, достигнув 2,011 млн. в 2009-м. 

На графике мы видим небольшой рост числа избирателей в 2000–2003 годы, затем довольно резкий рост между 1 июля 2003 года и 1 января 2004 года (явно искусственного характера), далее довольно заметное снижение в 2004–2006 годах (смертность еще довольно высокая, а рождаемость в 1987–1989 годах шла на спад).

С 1 января 2007 года по 1 января 2013 года мы видим почти неуклонный рост. За это время число избирателей выросло примерно на 2 млн., то есть в среднем более чем на 300 тыс. в год. В то же время из сравнения рождаемости в 1990–1994 годах со смертностью в 2008–2012 годах (см. таблицу 1) следует, что естественные факторы работали на убыль избирателей.

Таблица 1. Сравнение рождаемости в 1990–1995 годах и смертности в 2008–2013 годах (в млн человек)

Миграция в 2008–2012 годы, по данным Росстата, имела положительное сальдо: прибыло 1,527 млн, убыло 0,265 млн. Но даже если предполагать, что все иммигранты получили российское гражданство, этим фактором полностью нельзя объяснить двухмиллионный прирост числа избирателей. Скорее всего, прирост имел искусственный характер, связанный, вероятно, с плохой работой по исключению из регистра избирателей умерших и переехавших граждан.

На 1 января 2014 года число избирателей осталось примерно на том же уровне, чем год назад, хотя естественная убыль продолжалась.

В марте 2014 года к Российской Федерации был присоединен Крым вместе с Севастополем, и число избирателей выросло примерно на 1,8 млн. человек. Это с большой степенью точности соответствует данным ЦИК Украины о численности избирателей на этих территориях на 2014 год.

Далее мы наблюдаем убыль числа избирателей: за три года (между 1 июля 2014 и 1 июля 2017 года) она составила 693 тыс., то есть в среднем 231 тыс. в год. Однако разность между числом умерших в 2014–2016 годах и числом родившихся в 1996–1998 годах ежегодно составляла более 600 тыс.

На 1 января 2018 года число избирателей сократилось по сравнению с 1 июля 2017 года сразу на 563 тыс. человек. Такое сокращение связано с «чисткой» списков. Как отметила Э. А. Памфилова на заседании ЦИК России 6 февраля 2018 года, это произошло «в результате огромной системной работы, которую мы начали еще год назад для того, чтобы очистить списки от "двойников" — людей, сменивших место прописки, — и привести их в порядок». При этом было отмечено, что работа по исключению «двойников» еще не завершена.

Интересно также сравнить с данными учета данные из итоговых протоколов ЦИК России. Из рисунка 1 мы видим, что в большинстве случаев (все четыре думские кампании и две президентские) число избирателей по протоколу ЦИК (уточненное в отмеченном выше порядке) оказывалось значительно выше числа избирателей по данным учета на ближайшие даты. В декабре 2007 года различие превысило 2 млн, в 2000, 2003, 2011 и 2012 годах составляло около 1 млн, в 2016 году – около 0,5 млн. Причин для этого может быть несколько: отсутствие в списках значительного числа избирателей, которые были включены в список в день голосования по факту как пришедшие голосовать; двойной учет (в том числе в связи с плохо урегулированной в те годы возможностью подавать заявления о голосовании по месту нахождения); манипуляции, связанные с многократным голосованием и приписками.

Единственные исключения — президентские выборы 2004 и 2008 годов, где, видимо, свою роль сыграла существенная «чистка» списков перед выборами, компенсировавшая отмеченные выше эффекты.

Соотношение данных от Росстата и ЦИК России

Отдельным вопросом является соотношение численности населения по данным Росстата и численности избирателей по данным ЦИК России. Автор статьи «Чудеса демографии: в России «пропали» 7 миллионов человек» обращает внимание, что население России насчитывает 146 млн человек, из них не достигших совершеннолетия 28–29 млн., плюс 630 тыс. — отбывающие наказание в местах лишения свободы. Таким образом, по оценкам автора статьи, число избирателей должно быть больше примерно на 7 млн человек.

Однако в статье не учитывается, что в данных о численности населения обычно учитываются и жители России, не имеющие ее гражданства. Так, по данным М.Н. Арбатской [1], перепись населения 2002 года дала число жителей 142,4 млн человек. Из них 1,0 млн — граждане других государств, 0,4 млн – лица без гражданства и 1,3 млн не ответили на вопрос о гражданстве.

По данным Росстата, за период 2003–2016 годов в Российскую Федерацию прибыло 4,7 млн человек. Какая часть из них получила российское гражданство, нам неизвестно. Если большая часть из них не получила российского гражданства, то предположение о том, что разница в 7 млн — это число жителей России, не являющихся ее гражданами, выглядит вполне правдоподобным.

Динамика численности избирателей по регионам

Интересны также данные о динамике численности избирателей по регионам. Здесь, помимо естественного прироста или убыли, большую роль может играть межрегиональная миграция. 

В таблице 2 представлены данные о минимальной и максимальной численности избирателей по российским регионам (не считая присоединившихся в 2014 году) с 1 января 2009 года по 1 января 2018 года. В большинстве регионов (53) численность избирателей на 1 января 2018 года самая низкая с 2009 года. Напротив, в 12 регионах она сейчас самая высокая: это республики Алтай, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Саха (Якутия), Тыва, Хакасия и Чеченская, Краснодарский край, Тюменская область, Санкт-Петербург и Ненецкий АО. 

Таблица 2. Изменения численности избирателей по субъектам 

В 25 регионах самая высокая численность была в начале обсуждаемого периода (1 января 2009 года). При этом во всех этих 25 регионах минимальная численность зафиксирована на 1 января 2018 года. То есть можно говорить о постоянной убыли избирателей в этих регионах. Это республики Карелия, Коми и Мордовия, Алтайский, Камчатский и Пермский края, Владимирская, Волгоградская, Ивановская, Кировская, Курганская, Курская, Магаданская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Пензенская, Рязанская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тверская, Тульская, Ульяновская и Ярославская области. Из этих регионов самую большую убыль мы видим в северных регионах — Мурманской области (13,4%), Магаданской области (12,9%), Камчатском крае (9,3%), Республике Коми (9,1%). Заметная убыль также в близких к Москве регионах – Ивановской области (8,2%), Тверской области (7,9%), Тульской области (7,8%).

В 17 регионах самая низкая численность была в начале обсуждаемого периода (1 января 2009 года), но только в шести из них максимум достигнут в 2018 году. Такими регионами постоянного роста являются республики Алтай (рост на 11,5%), Дагестан (14,2%), Ингушетия (24,5%), Саха (Якутия) (7,1%), Краснодарский край (6,7%) и Тюменская область (6,3%). К этим регионам можно добавить также Ненецкий АО (9,5%), Хакасию (6,4%) и Чеченскую Республику (17,6%), где минимум был зафиксирован 1 июля 2009 года. Эти данные внушают определенные сомнения и требуют отдельного анализа.

Примечание

1. Арбатская М.Н. Сколько же в России избирателей? Политико-географический анализ общего числа российских избирателей и уровня их активности. 1990–2004. Иркутск, 2004. С. 113

Доклад подготовил член совета движения «Голос»

кандидат юридических наук А. Е. Любарев